国家和集体压力下的农户产权——中国农地产权制度结构及其缺陷的政治学分析，本文主要内容关键词为：农地论文,政治学论文,农户论文,中国论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2009-04-24
中图分类号：D663.2 文献标识码：A 文章编号：1006-0448(2009)04-0017-08
农地产权制度改革最近成为政府和民间热议的话题，实际上对这一问题的研究有着长期的历史，许多学者运用传统历史学、新制度经济学和社会学的方法，阐释了制度的产生、演变、缺陷与效率等问题，取得了丰富的成果。本文拟从政治学视野来解析产权制度的内在构造，考察政治权力与制度建构和制度变迁之间的关系，发现国家在产权变革中的权力限度以及这种特定的政治制度上可能存在的缺陷[1]。
一 农地产权制度的历史生成
现有农地产权制度是在新中国成立后逐渐确立的，它经历了一次次狂风暴雨，留下了不同时代的历史印记。它的决定性生成动力是国家政权，也就是说，正是中国共产党建立的崭新的国家政权逐步地确立了一套新制度体系[2]。概括地说，国家权力是通过两次大的变革才确立了现有制度：第一次是新中国建立初始就着手的土地改革将土地从地主手中夺取到贫农手中，确立了土地的农民所有制；第二次是在土地平均分配给农民以后，国家为了进行社会主义建设，将所有权从农民手中收回，建立了土地的集体所有制。如图1所示：
从图1可以看出，产权发展历程呈现出波浪型，建国前十几年是产权生命线最显著动荡的时期，此后基本上保持了稳定状态。从1949年到1952年的土地改革运动将地主的土地平均分配，变地主私有制为农民土地私有制。这是第一次变革，是新的国家政权运用国家暴力的结果[3]。其后从1953年到1958年的合作社—公社化运动，又将农民的土地私有制变为集体所有制，公社化时期一度将集体所有制变成了公社所有制，将土地集体所有拔到最高水平(如图1中波浪线的最高峰)。这一过程完成了第二次革命。这次变化虽然不能说完全是国家暴力的结果，但在推行集体制的过程中，除了农户的自觉自愿以外，国家强制力和意识形态的说服力仍然是最主要的动力。公社化公有热情的过度膨胀带来严重的问题，结果是土地资源的浪费，生产积极性的挫伤，生活水平大幅度下降。从1960年开始，中央对公社管理体制进行了调整。1962年颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，强调“三级所有、队为基础”，将公社的所有权改变为“生产队的所有权”。这是农地产权从公社化高峰下降到生产队基础的重大转变，在这里国家权力受到了社会力量的反影响，不得不考虑到社会意志的指向[3]。此后，土地集体所有制基本上没有大的变化，土地所有权主要在村级范围内摆动。改革开放后确立的联产承包责任制只在使用权上进行了较大的改革，制度的基本模型还是集体所有制，其本质仍未变动。
一个在废墟上建立的政权在社会组织性处于最低水平的时候以迅捷的方式改变了传统农村的土地结构，并确立了新的制度模型。在这一过程中，我们可以发现现有土地制度的内在特征：第一，它的基本模型是依靠强大的国家权力构建的，国家权力对它的发展和演变存在着决定性的作用；第二，现有制度中存留着显著的国家性，它在制度内部影响着产权的形态和内涵。这些特征决定着土地利用的现实形态和建立在此基础上的社会关系。那么，在这一特殊历史环境中衍生的被国家性左右的集体土地制度有着什么样的内在结构呢？
二 农地产权的制度结构
现有的农地制度结构基本上由1986年制定的、1998年8月修订的《土地管理法》规定。它主要包括三个组成部分：国家管理权、集体所有权和农户使用权。这三种权力分别由国家、集体和农户掌握。国家主要负责土地规划、征用、保护耕地、建设用地管理、合同定购农产品等宏观职能；集体直接行使对农村土地的所有者职能，集体的组织形式包括农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组；农户掌握着农地的使用权，可以利用土地进行农业生产，获取农业收益。在这一制度结构中，国家决定着农地制度的结构特征以及它发挥功能的方式，国家性成为制度变迁的关键变量。
其一，国家权力在制度中的合法空间。《土地管理法》规定的国家对土地资源的管理权是国家权力在制度中的合法空间。国家管理权包括两个部分：一是消极的保护权，即国家对土地资源保护、生态安全、社会平等的战略控制职能，主要是土地建设审批和土地保护等项；二是积极的规划开发权，即各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划以及为了公共事业的需要，可以依法征用土地。国家管理权不在产权基本要素的框架之内，而是在外部发挥作用，它控制着所有权、使用权、处分权和收益权的功能发挥。
其二，国家权力在制度中的组织路径。集体所有制是国家权力进入制度的组织路径。《土地管理法》规定，集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。集体所有权的主体是集体经济组织、村民委员会或者村民小组，他们是集体所有权的最终决定者和处置者，集体土地最终归他们所有。掌握所有权的主体还负责处理集体土地的使用、转让、承包、收益等事项。集体所有权是整个农地产权体系的核心，它处于产权结构的基础地位，决定着使用权、处分权和收益权。集体所有制排斥了个人所有的制度选择，将所有权托付给非个人的集体组织手中。因此，所有制的实质可以归结为组织的性质问题。在政治权力过分强大的国家，组织权力都掌握在政府手中，这就给政府介入集体所有制的产权提供了组织路径。政府可以利用对集体的组织控制来影响土地所有权的行使。
其三，国家权力干预内容的制度化。土地制度的效果展现部分是土地的农户使用权和部分收益与处置权。其中的国家性主要表现在国家对使用权内涵、委托方式以及收益处置方式的界定。这些规定实际上将国家权力干预内容制度化了。如《土地管理法》第63条规定了土地使用的方式和方向。第14条规定使用者主体主要指农户，也包括集体中的经济组织，另外还规定使用的时间限制，承包期为30年。第2条在处分权和收益权方面做出规定，土地的承包过程中，土地的处分权也随着使用权的转让部分的转让到了农户手中，农户可以对土地进行适度的处置，如转包、出租、转让等。因为农地实行的是土地有偿使用制度，所以农户承包集体土地就应该上交一定的承包费，承包费按照农业税和集体提留两种方式分别由国家和集体共有。这样，国家通过对使用权、处分权和收益权的限定与干预来实现其土地理想和建设战略。
由于国家权力变量对现有农地制度存在上述种种影响，所以国家管理权、集体所有权和农户的使用权及其他权力之间互相对抗，形成了一个各个要素之间界线并不分明的张力网(如图2所示)。
说明：为了分析的便利，本文主要分析管理权、所有权和使用权，其他权力因为不是主要要素，所以不予以分析。
图2 我国现有农地产权结构动态模型
国家管理权高居于众权之上，从宏观上制约着其他权力的行使，限制了诸权的范围和程度。国家管理权是国家性得以合法留存和发挥作用的权力，它既可以介入集体所有权，又可以通过它对使用权施加压力，产生影响。集体所有权是农地制度核心要素，它有两种运动方向：一方面对抗着国家管理权的压力，另一方面也存在主动或被动向使用权施加压力的倾向。后者造成了集体所有权和农户使用权之间紧张的关系。这样，在这个压力环境中，农户作为直接的土地受用者和价值增殖者成为焦点，农户的使用权受到双重压力：国家管理者的压力和集体所有者的压力。受到双重压力的农户使用权的制度空间被严重地排挤和压缩，难以发挥应有的作用。这样，在国家性变量的强力推动下，三种权力的既有结构内部出现了权力边界位移的现象。所谓权力边界位移就是三种权力越出既有规范、向其他权力实施影响或者受到其他权力影响不得不收缩权力范围的现象，具体来说即国家管理权和集体所有权向农户使用权的扩张。使用权是整个制度框架发生实际效力和显示生命意义的基础。使用权不稳定，没有适当的生存空间，国家管理权和集体所有权就会失去现实根基，整个制度框架就有可能失去平衡。所以，边界位移的后果就是产权制度的平衡被打破，产权制度变得不稳定、绩效大大减弱。
三 国家管理权的积极扩张
正如前文所述，我国的政治体制为“压力型政治体制”，国家在社会生活中的比重非常巨大。前改革时代，国家从社会顶层控制着整个社会的运转，社会制度受到国家权力的深刻影响。国家掌握了制度安排的大权，迫使制度适应体制中高层权势集体的偏好，使制度出现了严重的非制度特征。这一体制与产权制度是一种上下关系、强弱关系、支配与依附的关系。在这种政治背景下，国家占绝对优势，完全将社会一体化，国家取代集体拥有土地的实际占有权，取代农户拥有土地的使用权、处分权和收益权，土地产权制度变成了国家产权制度。国家与集体之间的产权博弈关系彻底失去平衡，产权结构出现变形，没有层级，没有多样化和差异性，只有国家主体的主动性。特别是在国家主义高涨的特殊时代，如公社化时期、文化大革命时期，这一现象表现得尤为明显。
但是，改革开放以来，随着社会法制建设的逐步完善，土地制度的规范性得到加强，制度被来自外部的国家无规则行为的影响的可能性变得越来越小。不过，这并不能证明土地制度中不再会受到国家权力的干扰。事实上，国家权力早已进入了制度内部，可以通过内部的渠道来影响制度的规范功能。现有产权制度内部最能体现国家性的权力要素是国家管理权。在国家管理权方面，尽管法规中并没有点明国家的终极地位，但是在不少条文中实际上暗含了国家对产权的终极处置能力。现有法规赋予了政府两种国家管理权：消极权力和积极权力。一方面，消极权力保护着土地资源，在宏观上调控土地总量和土地的合理利用；另一方面，积极权力负责对农地的征用，帮助政府完成许多宏大的社会计划。消极权力是对土地的保护权力，可以防止土地遭到破坏、保证土地总量平衡。但是积极权力暗藏着对土地的改造能力，特别是“赶超型国家”的客观现实常常会导致政府对土地利用程度的加深和范围的扩大，甚至走向激进。其结果是对土地制度中的其他权力的扩张和侵犯。
土地征用是现阶段法定国家管理权中对集体所有制最有影响的积极权力。改革开放以来，我们虽然在理论上主张国家的强大权力逐渐退居到宏观管理的地位，不再直接干预土地所有权和使用权以及其他权力，但同时在《宪法》和《土地管理法》中又赋予了政府为了公共利益的需要可以征用农村土地的权力。土地征用权是确保政府满足自主性、推行经济社会政策、获取政治资本的最有效权力，所以在一种统一集权的中央行政体制下的各级政府乐此不疲。他们可以利用土地征用来大搞工业区开发、现代化建设、城镇扩张等等“面子工程”，从而获得上级政府的首肯和嘉奖。政府热衷于使用土地征用权的动机有如周其仁先生所分析的“行政等级制替代剩余权”，即行政等级中的官位升迁激励机制替代了土地生产中的剩余权的激励机制[1]。也就是说，政府官员为了追求政绩和官位升迁，不惜以牺牲土地价值与生产效率为代价。
现实政治中，代表国家意志的组织常常是地方政府。正是地方政府执行着或者创造着征用土地的特权。尽管《土地管理法》对地方政府征用土地权力的范围作了严格的限定，规定地方政府在土地征用一定规模上必须向中央政府申报审批，但是地方政府善于运用灵活的“对策”化解中央政策的刚性，采用“瞒报”、“假报”、“少报多征”等手段获得大量农用土地的征用权，甚至无视中央法规，躲避中央政府的监控，不用报批直接征用(典型的案例如《南方周末》报道的浙江省安吉县非法征地1万亩的事件[4])。他们虽然不能正面对抗中央的权威，但会采用上述种种隐蔽战术求得博弈的“胜利”。在这种情况下，国家性就被地方政府内在化，地方政府的意志成了国家意志。
地方政府一方面利用对策规避法律法规和中央政府监控，另一方面又以国家的名义，借用国家的威权来推行其自行制定的政策。它利用国家政策的合法性资源和强制性权力资源作为后盾，迫使集体组织推行它的政策。地方政府常常通过层层架构的行政组织以及集体组织扩张其管理权。他们要求(很多时候都是通过红头文件的方式)下属的集体权力组织出让一部分权力，甚至全部来完成政策制定的任务。尽管有时候，集体组织并不是完全接受地方政府的政策，它们也会寻找有力的方法来对抗政府的压力。但是，由于政府土地征用权力获得了制度合法性，所以集体的抗争总会被涂染上不合法的颜色。集体组织或者也可以采用规避手法来曲线对抗，但是因为与政府面对面的关系，与地方政府的博弈中并没有机会使用地方政府对付中央政府的那种灵活战术，所以只能是不情愿地接受被征用或者改造的现实。这种情况的后果就是：国家管理权取代集体所有权，侵犯农户的使用权、处分权和收益权，而农户对抗国家管理权的能力很低弱，只能听任政府的安排；集体所有制的完整性受到影响，产权博弈出现失衡[5]。
四 集体所有权主体的模糊性和集体代理组织的体制化
从前文的分析中可以得知，地方政府对集体的胜出有一个重要原因就是集体所有制的特殊性为它准备了组织路径。集体所有制的特殊性主要表现在集体所有权主体的模糊性和集体代理组织的体制化两个方面。法律规定中集体的所有权主体是模糊的。集体被赋予了几种解释，或者是村委会，或者是村民小组，或者是村经济组织。制度中没有指明任何确定的主体，而是几种主体共享土地所有权，但是，在任何一方履行主体资格时都会受到其他主体的制约。也就是说，所有权同时被三个类型的农村集体组织享有，而没有明确到底谁是最终的享有者。这种模糊概念和“擦边球”规定实际上暗含了谁也不是主体的意思，因此，事实上否定了任何一级对土地的处置权，造成集体主体的虚置。所有权名义上的主体实际上掌握的是“残缺的所有权”[6]。因此，凭借这种残缺的所有权和国家对抗的能力就非常脆弱[7]。在产权博弈中，并没有真正的主体能够积极参与和国家的博弈活动，对国家来说这实际上是无人博弈。
造成这样的结果有一定的历史原因。大跃进时代将土地所有权收归到公社一级，结果土地管理混乱、经济效益急剧下降，出现了土地公有程度越高，绩效反而下降的现象，所以1962年调整时期就将公社所有调整为集体所有。这说明农村土地全民共有的路是不现实的，但是为什么所有制没有朝向更加个人化的道路前进呢？可能两个主要的因素决定了这个结果：社会保障的现实需要[8]和意识形态的思想束缚。现在的选择是两条道路之外的第三条路：中间层级的集体所有制。然而，公社时代留传的以大队为界线配置的土地格局和现实的以生产小组为标准的土地划分需要[9]造成了土地所有制主体的归属困难，明确哪一方为主体都会造成另一方的损失和混乱。另外，主体明确化可能给政府对集体土地的控制造成麻烦也许是土地所有制几十年来没有改革成绩的另类原因。
同时，集体代理组织的体制化也无疑给政府在农村推行政策准备了一条潜在的畅通渠道。土地制度中的“集体”概念其实是一种法律学意义上的概念，即是由现有法律规定的在统一体的国家之中将国家观念具体化、当下化的，并由一定人口和地域组合在一起的共同体。集体代理组织则是指由所在村民选举组成的代表村集体行使公共职能的村民委员会或村民小组，这是被组织的、后天的、具有强制色彩的行政集体。尽管村民委员会是由民选产生，但大量的经验材料告诉我们，党支部的候选人指定和上级政府的介入起到了至关重要的作用。由于这一特性，集体代理组织具有非常强的国家代表性，它是一种被国家认定、依附于国家整体、由国家的代理人负责用来社会控制的组织[10]。这种低自组织性的村集体的所有权的现实形态，可以简约为掌握组织资源的集体代理组织的所有权。他们以抽象国家所赋予的权力支配着土地的命运。而真正的主体只能享有“成员权”，但却是无组织因而无机会参与的成员权。他们的使用权空间一定程度上被集体组织控制了。
集体代理组织的体制化使得他们面对国家权力的压力时理所当然的选择按照体制的惯例而不是按照村集体的意志来行事。不仅如此，当政府要求征地时，他们可以通过内部交易达成某种妥协，通过开绿灯来换取一定的好处(权力或金钱)。政府征收土地反而会给他们带来或明或暗的利益，他们怎么会参加抗争呢？与此相反的是，作为真正主体的村民没有被很好地组织起来，不能形成强大的力量对抗政府的不当征收或者征收中的不公平行为。他们即使认识到自己的主体地位，也因为组织的碎化、传统的压制和法制的不健全而打消抗争的念头，听任农用土地变为非农地。
所以，国家管理权对集体所有权的侵占本质上是国家对农户利益的侵害。集体的边界不明[11]、主体模糊实际上将一个本来很具体的概念抽象化和模糊化，使集体失去它的统一性特征，在与国家的博弈关系中淡出。集体的淡出导致了农户的保护性屏障消失，直接裸露在强大的行政权力面前，面临利益损失而没有对抗能力。集体代理组织的体制化不仅没有起到组织集体参与博弈的作用，反而为政府推行政策准备了畅通的渠道，因而更加增进了国家赢出的可能性。集体的利益就是农户的利益，国家对集体的赢出本质上是以村民利益受损为基础的。所以，国家与集体博弈中真正受到损失的是作为集体构成部分但被代理了的农户[1]。
国家与集体产权博弈给农户造成了巨大压力。国家土地征用行使的是土地的最终处置权，这种权力既否定了集体的所有权，更否定了农户的使用权、处分权和收益权。国家一次性征收土地，并且是不可预计的、终极性的处置，在突破集体所有权的保护屏障之后把农户现有的土地使用权变成为非常脆弱的权利。农民在强大的国家权力面前只有步步后退的选择，而不能对政府的行为予以抗衡。在一定意义上，产权制度被虚化了，恢复到了特殊时期的国家色彩笼罩一切的制度文化状态。
五 所有制的变形：职权显著者所有制
集体所有权主体的模糊性和集体代理组织的体制化将会导致一种极端结果的出现，那就是集体所有制的变形。集体所有权主体的模糊性使得土地所有权实际上无人所有。而集体代理组织正好利用这个空隙抓住所有权。在集体代理组织中，体制化的组织里常常产生职责和权力被最为强大和突出的人获取的现象。在这种情况下，集体所有权就极有可能会沦变为这些职权显著者的所有制。所谓职权显著者所有制是指集体代理组织中职责权力异常强大的个人(经验中常常是那些村支部书记一类的角色)通过强力占据所有权[12]。
在这样的政治格局下，职权显著者将集体的土地视作私人财产，任意支配，按个人意志将土地出租、承包、转让、拍卖，并从中获利，这是行政集权体制下出现的权力体制的变态[5]。这种变化有其独特原因。集体所有制的主体资格很容易被职权显著者占有。作为法人代表，他们理所当然成为了集体资格的当然代理人，这本来是很正当的，但是，由于监督和抗衡体制不健全，他们很容易成为独断的代表，将集体所有权化为个人的所有权，在集体土地的使用中强行执行个人的意志。表面上看来，职权显著者所有制是集体所有制一个意外的后果。但是，如果集体成员的组织性不被合法化，集体成员真正的主体资格不被赋予和保护，在没有明确主体来执掌所有权、没有组织化的成员来监督和抗衡代理组织运用所有权的工作的情况下，这种变形的产生是必然的。
笔者认为，职权显著者所有制的后果有两个方面：一是集体所有制社会公有性质的大蜕变。我们是在执行全民公有土地制度受挫的背景下创造集体所有制的，为了保持土地公有的理想形态和土地利用效力的平衡，我们选择了它。但是，因为集体制度生成前的组织环节被人为取代以及制度后的组织保证的限制，所以，集体所有制度并没有明确的执行主体和强有力的组织保证，结果出现了被职权显著者窃取的后果。这是理想土地制度形态和土地效力的大倒退。二是加重了集体所有权对农户使用权的压力。所有权是产权结构中最终的支配权，对使用权、收益权和处分权都有决定性的作用。而职权显著者所有制会增大所有权的独大程度，强行地、非规则性地侵犯其他权利，使农户的利益受到严重损害。所以，职权显著者所有制也是农户使用权脆弱性的一个重要的原因。
六 脆弱的农户使用权
按照集体所有制的原则，理论上集体由各个农户组成，集体就是农户的集体，二者应该是一体的。但是法律条文中的具体规定将集体权力一分为二。集体拥有土地所有权，而将土地使用权转让给农户，这就不自觉地将集体和农户化分成两个不同的等级，农户依附于集体，是第二位的。一个抽象的集体组织履行着集体的所有者职能。但是，抽象的集体组织总需要具体的组织代理来承担其现实性，集体代理组织很自然地就实际上掌握着土地的命运。所以，农户不得不在强大的国家之外，还顶受着另一种压力——集体代理组织的压力，在管理权和所有权的双重压力中寻找使用的空间。
管理权的不可违抗性、不可预期性随时都有可能取代所有权以及使用权，这是前文论述的主要内容。本节主要探讨所有权是如何替代或者改变使用权的。如果说农户使用权和集体所有权也是一种博弈关系的话，那么，前文所阐述的两个前提性问题——集体代理组织属性和所有权主体归属问题就是对这一关系产生影响的关键变量。集体代理组织的属性影响着集体组织在博弈中的力量和成败率，而集体所有权主体的归属则影响着农户博弈胜败的可能性。集体代理组织在法律上代表了集体，所以，在博弈中就以集体方出现，与构成产权当然主体的农户抗衡。然而，前面分析的两个问题实际上已经决定了这场博弈的结果。一方是法律中的、有意识的、有组织性的集体代理组织，而另一方是法律外的、无意识的、分散的农户，双方博弈力量悬殊，其结果自然是以农户的受制为终止。分散的农户不仅不能履行作为成员主体的义务和职责，就连直接使用土地的权利也因为集体代理组织的干扰而受到左右。因为集体代理组织是国家组织的延伸，所以，这种关系就受到国家与集体之间关系的影响，政治权力在这种关系中扮演着很重要的角色。集体代理组织会利用国家权力的支持加重与农户博弈的砝码，完成它的政治使命。
集体代理组织干涉农户产权的方式主要是两种：第一种，为了达到平均分配土地的目的，不断调整土地的分配；第二种，为了执行上级政府的政策，限制农户的经营内容。对于集体所有制土地不断调整的政策，比较通行的观点将它解释为意识形态作用的结果。另外，有的学者解释为历史结果和现实的解决人口与土地矛盾问题的“非市场经济的”公平原则的要求[13]。有的学者解释为“为农村人口提供社会保障，不失为对现金型社会保障的有效替代”[8]。还有的学者解释为三个假设：(1)民主变迁和通向土地的平等渠道；(2)国家和村领导的利益；(3)效率的获得和市场的遗漏[14]。在这些理论分析中，大多数观点都认为社会公平的要求是这一政策的主要原因，但是也有学者指出了国家体制和政府利益的重要性。实际上，不论是社会公平还是国家利益，这二者是难以分开的。正如前文所说集体是国家的延伸，集体代理组织的重要使命就是贯彻国家的政策，所以，对土地不断的调整是对国家政策的忠实执行，土地的社会公平理想总是带有浓重的政治关怀和意识形态色彩。平均分配土地可能造成一个附带的后果，就是造成土地使用权的不稳定。土地每调整一次就意味着农户对以前土地的使用权终止了，他在土地上投入的成本和潜在的利益也随之消失，这就是对农户土地成本和利益的侵犯。这种政策的负效应是农户经营积极性下降，土地生产效率下降。所以，国家不得不进行政策调整，延长土地承包期，以保护农户的利益。当前，由于国家政策的及时调整，集体通过这种方式干预农户产权的可能性大大减少了，但集体对产权调整的权力仍然潜伏着，其作用仍不可低估[14]。
集体代理组织还会经常施以压力指定或者限制农户土地的经营内容，直接干涉农户的使用权。在一种压力型政治体制下，集体代理组织肩负着国家经济规范的功能。这种微观规范表现为对土地经营内容的干涉。政府常常利用指派经济指标来统一规划经济的发展和经济结构的安排。这些经济指标被当成政治任务，压在当地官员的头上，迫使他们积极的完成指标，保住既有的官职和利益，即前文所言的“行政等级制替代剩余权”的激励机制。地方官员层层下压，不惜以最大的政治力量来保证指标的顺利完成。村集体组织自然成为了政府在农业中推行指标经济的重要的组织力量[15]。村集体组织面对农户，贯彻上级政府的政策精神，监督农户按照政策如实生产，并随时准备力量干涉不听从命令的农户，保证政策在最底层执行下去。但是，这种反市场的行政经济总是要冒很大的风险，统一化生产，有时甚至扮演着政治任务下光彩数字的注脚的角色要经受着市场规律的考验。一旦政策失灵，生产失败，风险就全部落到农户的头上。于是农户就自然成了这种政策的牺牲品。
综上可以看出，所有权的实际拥有者以合法者的身份支配着土地的实际使用方式，他们用行政命令的手段来强迫使用者执行命令，按照他们所指定的方式来从事生产。这样就使体制外的高度不确定性通过体制渠道合法的进入制度中，利用制度模糊的弹性空间逐步地、有意地将农户的使用主动性排挤到制度权力之外，导致农户并不能自由选择土地经营的方式和方法，这就是土地使用权极其脆弱的一个重要原因[16]。在农户和集体的博弈关系中也随之出现了相应的后果，即集体所有权将农户使用权、处分权和收益权融为一体，集体控制了农户对土地的使用方式，使农户的经营自主权和利益受到严重侵犯。
七 结论
通过以上对产权制度内在要素及其关系的分析，我们可以发现，我国现有农地产权制度正陷入了“诺斯悖论”之中。一方面是国家对土地产权原初生成的建设性价值，建立了一个崭新的土地集体所有制；另一方面却是国家权力的极度介入导致了产权的失衡，阻碍了经济效益的增长。那么，如何解决这个问题，或者说如何使国家与产权之间关系的失调向比较平衡转化，提高产权绩效呢？本文在以上分析的基础上提出如下意见：
第一，针对国家管理权扩张性的问题，要明确、限制国家管理权，使管理权职能化。(1)对征用权的管制和土地的补偿。在具体运用过程中，一定要注意限制权力的运用以及对征收土地的救济和补偿。要注意法律和程序的结合，在使用这个自由裁量权力的时候，一定要有全面和有效的程序和监督，保护公众的利益不会受到威胁。在土地被征用的情况下，所有者和使用者都应该得到公平的补偿，这个标准应该是公开、科学、客观的。(2)管理权的职能化，保护土地生态安全。面对地方政府在征收土地中因为寻租腐化、官僚主义、管理水平、工程质量、项目操作等问题而导致土地浪费的问题，代表国家的土地管理部门由于职能不强，一定程度的依附于地方政府，所以只好委曲求全。这更助长了地方官员无监督行为的扩张，使得管理职能更加弱化。对此，国家必须建立垂直有效的职能管理部门，利用规范的法律严格管好土地的使用，以防土地管理的随意性、偏私性和不科学性问题。
第二，针对集体所有权的问题，明确所有权主体，理清所有权和使用权的关系。我们可以从两种思路入手：(1)所有权下沉，让所有权和使用权更加靠拢。影响土地利用的积极性和利用效力的重要原因是土地产权和使用权的分离[17]以及使用权的不稳定性。没有所有权的使用者既可能因为所有权的侵入而利益受损，也可能因为使用权的脆弱性而厌弃土地经营，这都是土地效力低下的原因。所有权下沉即向使用者靠拢，尽量使使用权和所有权融为一体。所有权至少要下沉到生产小组层面，并对土地产权实行投票决策制，让村民真正当家作主，发挥主体功能。(2)尝试两田制，促进集体和个人的互动。一方面借用传统的公田制，即把一些历史上惯作公用的土地归为集体所有，仍然作为公田，收入归公益事业，保证公共事业和农村社会保障的土地后备[18]；另一方面，准许农户拥有一部分自己的土地，明确产权，繁荣土地租佃市场，实现土地的市场配置，提高土地的利用效力。这样将土地产权分成集体所有和个人所有，可以形成两个互相依赖又互相补充的产权结构。
总之，农村土地制度已经到了一个重要的转折关头，何去何从该认真的思考。实践中，许多地方都在尝试着制度创新和转型，一些地方出现了“土地流转”现象。这一现象应该说是集体制度的一种变动，但是它也仅仅是形式上的改变，在制度结构上并没有有价值的创新，终究不是长久之计。我们现在要做的工作是从制度结构本身来思考和构建新的、适应性的、有效力的土地制度。
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