新时期的新思路：国有企业分类改革与治理，本文主要内容关键词为：新时期论文,国有企业论文,新思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
对不少人而言，国有企业改革，这是一个老调重弹的问题。党的十一届三中全会以后，搞活国有企业、推进国有企业改革成为中国经济体制改革的中心环节。20世纪90年代中后期，各种针对国有企业有关问题的争论达到白热化状态，在这个过程中，社会渐渐就国有企业改革方向和任务——建立现代企业制度和推进国有经济战略性重组达成了基本的共识。进入2000年以后，针对国有企业及其改革问题的研究，在总体上呈现出日渐式微的态势。这从图1列示的1994—2012年基于期刊网收入文献的统计数据中，可以得到证实。如图1所示，以“国有企业”为关键词的文献数量在2000年达到峰值，以“国有企业改革”为关键词的文献数量则在1998—2000年这三年间达到峰值水平。而到2011—2012年间，无论是以“国有企业”，或是以“国有企业改革”为关键词的文献数量，都回落到低于1994年时的水平。
图1 1994—2012年间“国有企业”及“国有企业改革”文献数量
注：图中数据采集自期刊网(www.cnki.net.cn)，2012年12月31日。
2000年以来，国有企业改革问题的研究热度呈现出明显的下降态势。有些人认为，在国有企业改革这个主题上可研究的内容已经非常有限了。“断崖式”的下降出现在2001年，从这一年到2003年，这段时期的研究具有很强的“惯性”特征，主要在于进一步巩固20世纪90年代中后期达成的研究共识。2003年，国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)的成立，标志着新的国有资产管理体制建立。2003—2012年，国有企业改革的有关研究工作明显趋于弱化，但这期间仍然涌现出两个阶段性的小的研究浪潮。第一个小浪潮出现在2004—2006年，这段时期围绕国有企业改制以及相关的国有资产流失和加强国资监管的问题出现了激烈的讨论；第二个小浪潮是2008年年底至2010年，这段时期“国进民退”之争以及相关的国有经济和国有企业功能与作用的问题成为阶段性的研究热点，在图1中圆点线展示得十分清晰。
近些年国有企业改革研究文献数量的回落，有其客观原因，一方面，国有企业改革在中国经济体制改革的重要性相对下降。一个典型的说明是，在党的文件中提及国有企业及国有经济改革的次数在不断下降，其中，党的十五大报告提到26次、党的十六大报告提到21次、党的十七大报告提到9次、党的十八大报告仅提到6次。另一方面，总体上看，这些年国有企业发展取得了巨大的成就，以中央企业为例，2002—2011年，中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到28万亿元，营业收入从3.36万亿元增加到20.2万亿元(方栓喜，2012)。国有企业比较令人乐观的发展形势，在一定程度上淡化和降低了国有经济改革研究的必要性和紧迫性。
然而，无论是国有企业改革与发展取得巨大成就，还是国有企业改革研究文献量递减，这些并不能说明国有经济运行良好、高枕无忧，或者说是国有企业改革的任务已接近尾声。尤其是近年来国有企业改革与发展的环境日趋复杂，给国有企业改革与发展提出了新的挑战。从国际环境看，受国际金融危机影响世界经济形势低迷，一些西方国家还提出“竞争中立性”原则，遏制中国国有企业发展；从国内环境看，宏观经济形势下行压力加大，社会上对国有企业的地位、作用和发展方向出现了巨大争议。甚至出现了无论国有企业发展与否社会上都会有指责声音，发展被指责损害了社会福利，不发展则被指责国有资产流失。这意味着，深化国有企业改革的任务仍然艰巨，国有企业改革面临着新的形势，既存在未解决的深层次问题，又面临着新的问题，国有企业改革与发展进入一个新的时期，需要有新的改革思路。
二、新时期国有企业面临的形势与问题
回顾30多年来的中国国有企业改革，先后经历了三个阶段。这三个阶段分别对应了不同形势下的改革任务，各自侧重于解决不同层面困扰改革的主要矛盾和问题。
第一个阶段是改革开放之初到党的十四届三中全会的“放权让利”阶段，该阶段大体用了15年的时间，贯穿20世纪80年代和90年代初。当时，改革的重心落在国有企业层面。这一阶段，改革主要任务是引导国营单位走出计划经济体制的旧观念与行为的束缚，使它们能够逐步适应商品化的经营环境，完成自身的企业化改造，解决了一个个国有企业进入市场的问题。
第二个阶段是20世纪90年代初至21世纪初的“制度创新”阶段，大体上有10年的时间。当时，改革的重心落在建立现代企业制度和推动国有经济结构调整上。这一阶段，改革的主要任务是引导国有企业确立与市场经济要求相适应的资本和产权的观念，建立现代企业制度，通过国有经济布局与结构战略性调整，初步解决了整个国有经济部门如何适应市场竞争优胜劣汰的问题，改变了国有经济量大面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重的局面。
第三个阶段是党的十六大以后，以2003年国资委成立为标志的“国资发展”阶段，国有企业改革进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革时期。这一阶段，改革的主要任务是由国资委负责监督管理国有企业实现国有资产保值增值目标，解决了以往国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下的问题，使国有资产利用市场机制发展壮大成为可能。
上述三阶段的改革进程取得了巨大的成效，一是国有企业经营机制发生了重大变化，大部分已经实施了公司制、股份制改革，初步建立起现代企业制度，公司治理结构逐步规范。全国90％以上的国有企业完成了公司制股份制改革，中央企业的公司制股份制改革面由2003年的30.4％提高到2011年的72％(王勇，2012；温源，2013)；二是国有经济的布局和结构有了很大的改善，在市场经济体制逐步建立的大背景下，国有资本逐步从一般生产加工行业退出，据国资委统计，在39个工业行业中，有18个行业国有企业总产值占比低于10％(王勇，2012；罗志荣，2013)，国有资本更多地集中于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在国民经济中发挥着主导作用；三是政府和国有企业关系发生了变化，初步建立起有效的国有资产管理体制，经营性国有资产得到了比较规范的管理。财政预算不再安排用于补充国有企业资本金性质的支出和经营性亏损，政府的公共管理职能和出资人职能初步分离；四是国有企业发展质量和运行效率得到了提升，竞争力有了很大增强，国有经济已经摆脱困境，对经济社会发展的贡献进一步显现。以下统计数据中清楚表明了这一点：2003—2011年，全国国有企业实现营业收入从10.73万亿元增长到39.25万亿元，年均增长17.6％；实现净利润从3202.3亿元增长到1.94万亿元，年均增长25.2％；资产总额85.37万亿元，所有者权益29.17万亿元，分别是2003年的4.3倍和3.5倍。截至2011年年底，全国国有企业拥有自主知识产权专利21.4万项；中央企业境外资产总额3.1万亿元，营业收入3.5万亿元，实现净利润1034.5亿元，分别占全部中央企业资产总额、营业收入和利润的11％、16.9％和11.3％(王勇，2012；罗志荣，2013)。
概括地说，可以将国有企业改革与发展的成就归结为经济改革与经济发展两大方面。在经济改革方面，通过国有经济战略性重组和建立现代企业制度，在计划经济体制下形成的以国有经济为主体的单一的微观经济结构已经得到显著改观，适应建立社会主义市场经济要求的公有制为主体、多种所有制共同发展的混合经济结构已经确立；在经济发展方面，国有企业改革与发展，在保持中国经济稳定增长、推进中国快速地工业化进程、提高中国经济国际竞争力方面发挥了重要的作用。总体而言，国有企业改革已经基本达到它在20世纪90年代的预设目标。
但是，我们也必须清楚地认识到，经历三个阶段、取得很大成效后的国有企业改革，步入了一个新的时期，国有企业面临着更加复杂的形势和问题。
(1)从国际环境看，在经济全球化的大趋势下，中国开放水平进一步提高，国有经济面临国家使命提升与国际环境严峻的双重压力。加入WTO后，中国经济的全球化程度和中国国有经济部门的开放度都大大提高了。而在这之前，我们对上一轮国有经济体制改革以及国有资产管理体制的考虑，主要是针对一个相对封闭的国内经济体系进行的。在新的国际环境下，不仅国有企业面临国内市场的国际化竞争，而更为重要的是国有企业还被赋予“走出去”使命，必须在国际市场上与世界级公司进行竞争。但是，在国际竞争中，国有企业的身份往往处于不利的地位。一些国家提出“竞争性中立”政策，并试图上升为国际规则，有些国家则以国家安全为名对中国国有企业海外投资并购实施严格的个案审查。
(2)从国内经济环境看，进入“十二五”规划以后，中国已经步入工业化后期(陈佳贵，黄群慧，2012)，中国经济发展方式亟待转变，国有经济所熟悉的要素驱动型的发展环境正在改变。长期以来，国有企业形成了依靠扩大规模、增加投入的外延式发展方式以及与这种方式相适应的制度基础，这种适应快速工业化中期阶段的扩张方式和制度基础无法适应新的经济发展时期，如果未来国有经济要在整个国民经济中继续发挥主导作用，国有企业必须推进产业转型升级、创新能力提升、发展方式转变，而要实现发展方式的重大转变，还必须深化国有经济改革，建立适应新的发展方式的制度基础。这不仅是国有企业可持续发展的需要，也是中国社会主义市场经济整体发展的需要。考虑到经济发展方式转变的艰巨性，国有企业改革面临的问题也将十分复杂。
(3)从市场化进程看，这些年，中国市场化水平不断提升，但还没有建立成熟的社会主义市场经济体制，目前的国有企业行为模式离成熟社会主义市场经济体制的要求还有很大差距。作为中国市场化进程的成效，国有企业作为独立的市场主体的特性日益凸显，这构成了国有企业效率改善的基础，但是，由于社会主义市场经济体制还不完善，国有企业在追求自身发展壮大的过程中也出现了一些不当的经济行为，诸如国有企业为了谋求自身经济利益而谋求行政垄断等问题，它们不仅有可能造成社会经济效率损失，更有可能在不同程度上，触犯到社会公平信念，激发各方面的不满情绪。这些问题根本不在20世纪末的国有企业改革的议事范围中。这些问题十分复杂，迄今为止，在理论界争议很大，在政策方针层面，尚无有效的对策安排。在实践中，一些国有企业在该坚持市场化原则的时候，想方设法诉诸非市场的力量；另一些国有企业一味讲求市场化，使其他利益相关者受到其经营行为过度市场化的伤害。
(4)从企业改革进程看，虽然一大批具有股权多元化、经营管理市场化导向的“新型国有企业”在市场竞争中日益成长起来(金碚，黄群慧，2005)，但国有企业改革总体还不到位，还处于整个管理体制转型的进程之中。具体表现在以下几个方面：一是国有企业公司制、股份制的改革没到位。为数众多的国有大企业，其母公司及二级以上公司层面的股权多元化改革大多是滞步不前的。这样的结果是，一方面企业治理结构不够规范，市场化经营权利无法得到充分保障；另一方面，企业有行政级别，可以从政府那里得到稀缺资源，影响市场公平性。二是垄断行业国有企业改革不到位。社会各界对垄断行业改革还缺乏相对统一的认识，没有探索出一条明确、可信又可行的改革路径。垄断行业的国有企业追求行政垄断地位的行为，影响构建公平有效的市场经济格局，造成一定的社会福利损失。三是国有经济战略性调整不到位。除国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有企业还在不少一般竞争性的行业领域拥有相当数量的资产。据统计，到目前为止，仍然有一半左右的国有企业资产分布在非基础性行业和非支柱产业中。四是国有资产管理体制改革不到位。国有资本流动性仍然较差，还满足不了有进有退、合理流动和实现国有资本动态优化配置的要求。在传统制造业中，过量的国有资本滞留激化了产能过剩问题，形成对非公资本的挤出。一些国有大企业借力于有利的信贷政策，迅速发展壮大，其投资规模扩张速度与企业实际的管控能力不相称，挤压了民营企业的经营空间，给自己留下高资产负债率和低利润率的隐患。在关系国民经济命脉、改善民生和国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。五是地方政府新设立的各种国有投资与开发建设平台发展很快，这些企业与银行之间信贷关系密切，显著带动了国有企业的资产规模扩张，但对这些企业的管控制度与规范手段不到位，潜在风险较大。六是国有企业监督约束机制改革不到位，存在国有企业经营管理者享受“行政官员”和“职业经理人”双重激励的现象，相应的约束机制不健全，实际约束效能水平亟待提高，经济腐败案件时有发生。
(5)从改革动力机制看，虽然今日国有企业的发展成就得力于过去的改革，但当一些国有企业和国资部门成为以前改革的既得利益集团时，就缺乏了进一步改革的动力。过去10年间，不同所有制的企业都在发展，国有企业也充分享受了20世纪末的改革红利和21世纪前几年的重化工业景气(张文魁，2013)，基本解决了温饱问题，同20世纪90年代相比，当下的国有企业所面临的改革压力大大减轻了。从体制机制上看，也存在削弱改革动力的制度方面因素。2003年年底，国资委成立，国有企业改革的重心转向国有资产管理体制改革，核心任务是国有资产保值增值。经过10年实践，现在看来，整个国有经济部门，包括国资监管部门和国有企业在内，按照自己的意愿追逐利润发展壮大的动力很足，但改革动力不足。现行体制设计是由国有资产管理部门来负责推动改革，但改革涉及权力安排的调整，这样一种“自己改自己”的体制，权力安排即使实际发生调整也比较难向着不符合改革主体自利理性的方面变化。
三、新时期国有企业改革的目标与任务
面对复杂的国有企业改革形势和问题，亟待相关的理论研究进行分析和指导。近些年，围绕对国有经济的地位作用、现状评价、未来改革方向等重大问题，出现了一个研究小浪潮，但是看似喧嚣和激烈的争论，却没有“生产出”能够有实质性影响力、推进国有企业改革与发展实践的研究共识。这种局面和20世纪末国有企业改革研究局面形成了鲜明对照。当时，研究者众，最后共识颇多；而21世纪以来，研究者相对少，却始终众说纷纭，莫衷一是。
(1)关于国有经济的使命、地位和功能作用，存在一般功能论和特殊功能论两种相对观点(黄群慧，白景坤，2013)。金碚(2001)、黄速建和余菁(2006)等曾探讨过，作为特殊企业的国有企业，应该有与一般企业相区别的特殊使命和企业社会责任。一般功能论认为，国有经济更适合在“市场失灵”的领域发挥作用，应该从竞争性领域中退出；而特殊功能论认为国有经济应该承担特殊功能，是社会主义制度的经济基础，是社会主义市场经济的骨干力量，是实行宏观调控、参与国际竞争，以及保证党的执政地位、国家的长治久安、人民的共同富裕的重要力量，应该不断发展壮大，不能从竞争性领域退出。
(2)关于国有企业的现状评价，争议主要集中在国有企业效率问题和是否存在“国进民退”现象两方面。从国有企业效率看，一种极端观点认为，国有企业注定低效，如果企业业绩好靠的也不是公平竞争和效率提升，而是靠垄断。支持这种观点的研究测算表明，从2001—2009年，国有及国有控股工业企业平均的净资产收益率仅从8.16％提高到8.18％，而同期非国有工业企业平均的净资产收益率从12.9％提高至15.59％，如果通过扣除国有企业在政府财政补贴、融资成本和土地及资源租金等方面享受的种种政策优惠来测算企业的真实绩效，那么，从2001—2009年，国有及国有控股工业企业平均真实净资产收益率则为-1.47％(天则经济研究所课题组，2011)。从近期国有企业的个案看，伴随宏观经济的周期性波动，像中远集团以及钢铁、化工等重化工领域的国有大企业“巨亏返贫”的个案情况在一定程度上也支持了这个观点。与之相反的观点则认为，改革开放以来，国有企业取得了巨大的成就，尤其是进入21世纪以后，国有企业资产、营业收入和利润等指标稳步增长；代表中国国有企业较高水平的中央企业发展更为迅猛，“十一五”期间的资产总额、营业收入、上缴税金和税后净利润等主要经营指标均实现了翻番。有学者据此认为，国有企业是有效率的，效率不仅不是垄断造成的，还在促进社会整体效率方面发挥着关键性的作用(张宇等，2012)。而“国进民退”争论重大分歧主要集中在“国进民退”的真伪与规模问题，以及“国进民退”与基本经济制度稳固和改革开放取向关系的问题(冷兆松，2013)，一种观点认为，“国进民退”浪潮大规模呈现，2009年以后这种趋势更加明显，这是市场化改革的倒退；而另一种观点认为，无论从经济事实上还是经济理论上看，“国进民退”都是一个伪命题，所谓“国进民退”的言论可能影响基本经济制度的稳固。
(3)关于国有企业改革的未来方向，存在通过“私有化”的“改革”来消灭国有企业和通过“发展”替代“改革”来壮大国有企业的两种极端对立观点。从理论层面看，这些年，“改革”这个词和国有企业结合在一起有被标签化的迹象。改革，常常被狭义地理解为“私有化”，也常常被理解为“发展”的反义词。在舆论方面，最坚定的改革派常常是主张消灭国有企业的，认为没有了国有企业改革也就成功了。对立的观点却认为，国有企业也能搞好，只要国有企业“发展”好了，业绩好了，国有企业改革任务自然就完成了。现在国有经济发展已经取得了很好的业绩，未来改革的关键是如何创造更好的环境保证国有经济进一步发展壮大。
上述对国有企业改革现状评价不一、国有经济地位和深化改革的前景和方向不明的状况，对国有企业改革与发展的实践带来了极大的不利影响。由于没有公认的业绩评价标准，也没有取得共识的改革主张，现实中国有企业无论业绩好坏，都会有来自舆论方面的批评：业绩不好的企业，既有人批评它们，说改革不彻底，需要加快改革，也有人批评它们发展方法不得当，需要加快发展；而业绩好的企业，则被批评为损失了社会公平和效率。这些批评的存在使得在实践层面，无论是国有资产监管部门还是国有企业本身都无所适从，不知道努力的方向是否正确，最终造成国有企业使命混乱，企业持续发展的正常机制被腐蚀。因此，近些年理论界和舆论界的巨大争议和国有经济部门自身改革动力不足的现实情况捆绑在一起，形成了奥尔森(中译本，2011)笔下的“喧闹的疯人院”。这种几乎没有什么秩序可言的集体选择的局面无疑不利于改革的深入推进，不利于国有经济的健康持续发展，不利于社会主义市场经济体制的完善。
我们认为，走出上述争论困局，需要建立对国有经济未来走向的正确认识。在新时期，国内外环境发生了变化，国有企业不仅要承担国有资产保值增值、自身不断发展壮大的使命，同时还要推进经济发展方式转变、“走出去”和未来如何适应建设成熟的市场经济体制等新使命，这需要继续推进国有企业改革。而经过前面三个阶段后，国有企业改革仍存在诸多不到位的问题，使得进一步深化国有经济改革更有必要。但是，面对理论界国有经济改革主张的矛盾和混乱、现实中国有经济部门的改革动力不足的局面，新时期国有企业改革的继续推进必然十分困难。对此，我们必须首先认识到，对于中国未来经济改革发展而言，新时期推进国有企业改革是一项意义重大的任务，同时也是一项困难巨大的挑战。
新时期推进国有企业改革，尽管存在很大的困难，但也有重要的有利条件。那就是，中国特色的社会主义理论体系已经确立，与过去“摸着石头过河”的改革逻辑相比，新时期国有企业改革目标是明确的。中国经济改革的目标是建立社会主义市场经济，现在正在逐步完善的过程中，中国经济发展任务是转变经济发展方式，促进经济又好又快发展，因此，新时期国有企业改革必须是有利于完善社会主义市场经济体制，必须有利于促进国有经济更好地服务于中国经济发展方式转变、经济健康持续发展。应该说，各种被标签化的“改革”主张，无论是通过“私有化”消灭国有企业，还是否认市场化改革方向，从理论上说是与中国特色社会主义理论要求不符的，从实践上说是和中国经济改革与发展现实相脱节的，违背了社会主义初级阶段经济制度的基本要求，因此是不正确的，必然会导致实践混乱。我们需要符合社会主义市场经济体制要求、与中国经济改革发展实践紧密结合的改革主张。在我们看来，国有企业改革的根本目的在于服务国家社会经济发展的大局，在于巩固社会主义初级阶段的基本经济制度。深化改革的核心问题不在于国有经济是“国进民退”还是“国退民进”，而在于国有经济怎样才能有利于社会主义市场经济体制完善和中国社会经济可持续发展，有利于公有制主体、多种所有制共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度的完善。深化改革，不能将视野局限在国有经济部门内部，仅仅着眼于如何运营管理好现有的存量国有资产的问题，而应放眼社会、放眼世界、放眼未来，从社会性、国际化和可持续性的视角入手，更好地配置国有资本，更好地发挥出国有经济部门与非国有经济部门的互补功能，为整个国民经济向更健康、更有竞争力、更具可持续性的方向发展，为中华民族实现伟大复兴，为实现“中国梦”而贡献积极力量。我们认为，新时期国有企业改革的目标，绝不是通过国有企业私有化、民营化最终消灭国有企业，也不是仅仅围绕国有资产保值增值建立激励机制以实现国有企业自身发展壮大，而是在新的形势下建立有效的制度基础保证国有企业追求“国家使命导向”的发展。
企业运行的基本逻辑是“使命决定战略定位、战略定位决定战略内容、战略内容决定组织结构、组织结构决定企业运行效率、企业运行效率决定企业使命的实现”。使命就是企业存在的理由，是企业的价值取向和事业定位，使命不明确或者使命冲突会导致企业行为逻辑混乱。对于国有企业而言，实现国家赋予的使命——“国家使命”是企业生存发展的理由。纵观国有企业改革的历程，无论是“放权让利”阶段，还是“制度创新”阶段以及“国资发展”阶段，国有企业的“国家使命”主要体现在自身的生存发展上，即搞活国有经济、提高国有企业效率、国有资产保值增值等方面，即使提出国有经济战略性重组，也是因为有限的国有资本无法支撑过长的国有经济战线，为了提高效率而必须收缩国有经济战线、调整国有经济布局。正因为如此，国资委成立以来，考核国有企业的主要指标是国有资产保值增值率。
目前，经过多年改革开放和快速的工业化进程，近些年中国的国际地位和国家社会经济结构已发生重要变化，社会主义市场经济体制逐步完善，社会上期望国有企业所承担的“国家使命”内涵也发生变化。一个重要的变化是，以前我们强调国有企业在巩固社会主义基本经济制度和发挥在国民经济中的主导作用，要求国有企业要控制的行业和领域主要涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业，而现在的社会期望国有企业承担更多的社会公共目标。在一般市场经济国家，国有企业的使命一般是一个，即弥补市场缺陷的社会公共目标。随着中国市场经济体制的不断完善，国有企业也必须承担弥补市场缺陷这样的公共性的功能。也就是说，中国的国有企业的“国家使命”不仅包括巩固社会主义基本经济制度、国有资产保值增值、保证国家经济安全方面，还包括弥补市场缺陷等公共性功能。这是社会主义市场经济体制包括社会主义特性和市场经济特性两方面要求所决定的。应该说，一方面赋予中国国有企业巩固社会主义基本经济制度、发挥在国民经济中的主导作用的经济利益使命，另一方面赋予其弥补市场缺陷的社会公共使命，这样对国有经济整体定位的“国家使命”，是符合社会主义市场经济体制要求的，也是与中国经济改革发展现实紧密结合的，整体是科学合理的。但是，近些年的实践表明，对于具体的国有企业而言，如果每个国有企业都担当上述两方面“国家使命”，国有企业个体会面临“盈利性企业使命”与“公共性政策使命”诉求的冲突。一方面，国有企业要发挥巩固社会主义基本经济制度和国民经济主导作用，作为企业要通过追求盈利性来保证自己的不断发展壮大，从而实现上述使命，这需要考核国有资产保值增值。为此，国有企业就有动机寻求一切机会盈利，包括利用行政资源获取垄断地位、限制其他企业的进入，或者快速扩张、进入利润率高而非关国计民生的行业，等等。同时，国有企业人员还有理由追求市场化高水平的薪酬待遇；另一方面，国有企业要弥补市场缺陷，定位为政策工具，要求牺牲盈利，服务公共目标。为此，国有企业要具有行政级别，这在某种程度成为国有企业股权多元化改革的障碍。这两方面定位要求，使得当前国有企业陷入赚钱和不赚钱两难的尴尬境界——不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。
上述分析表明，国有企业存在“国家使命冲突”是导致现阶段国有企业众多问题的深层次原因。如果说，新时期国有企业改革的目标是在新的形势下建立有效的制度基础保证国有企业追求“国家使命导向”的发展，那么，解决国有企业“国家使命冲突”就成为新时期国有企业改革的重要任务。
四、国有企业分类改革与治理的基本思路
上述整体上国有经济使命和定位合理、而具体到个体国有企业使命存在冲突的现象表明，中国国有企业改革现在只停留在对国有经济的功能定位的整体认识阶段，而还没有细化到基于国有经济功能定位而对每家国有企业使命进行界定、进而推进国有经济战略性重组的具体操作阶段，这难以实现不断增强国有经济活力、控制力和影响力的目标。
为破解上述国有企业使命“整体与个体”的矛盾，应突破那种将国有企业看做“铁板一块”的认知观念，引入分类治理的工作思路，根据企业使命、定位和目标的不同，确定差异化的国有企业治理思路(黄群慧，2007，2008；余菁，2008)，并据此思路，改革现行的国有资产管理体制，增强改革的动力。我们认为，新时期国有企业改革的基本思路应该是“精细化分类改革”，中国国有企业改革与发展应该进入“分类改革与治理”的新时期。
关于国有企业分类改革，多年来，学者们不断在提出自己的分类改革建议(中国人民大学经济研究报告课题组，1998；黄群慧，2007；常修泽，2011；荣兆梓，2012)，比较常见的分类法是将国有企业区分为公益性和竞争性两类。邵宁(2011)也认为可以将国有大企业大体分为功能性和竞争性企业两种进行分类改革，但是，迄今为止，如何具体将现有国有企业进行分类改革还没有形成共识，也缺少具体的分类方案。这里，我们认为，应该将国有企业区分出公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型。我们用“一般商业性”的提法替代常见的“竞争性”的提法，以及用“公共政策性”的提法替代“公益性”的提法，其意义在于运用基于企业使命差异的分类逻辑来替代多年来人们常用的、基于行业性质差异的分类逻辑。一旦明确分类思路，不同类型的企业应该实行差异化的治理机制(如表1所示)和改革政策。
(1)“公共政策性”国有企业。所谓“公共政策性”国有企业是国家保证实现社会公众利益的一种手段和工具，其“国家使命”是弥补市场缺陷、以是否完成国家赋予的具体政策目标为核心考核指标的“公共政策”导向，有学者也称其为“公共企业”。这类企业数量有限，却是未来国资管理的重中之重。改革的方向是“一企一法”、“一企一制”。这类企业一般是国有独资企业。每个企业都需要专门的法律法规来规范其行为，要用复杂的治理手段对这些企业各种重要经营活动细节予以明文规范，严格政府预算管理，确保企业活动高效率地追求社会公共利益。对公共政策性企业而言，其未来的治理体制，应该比我们现行的、面向所有国有企业的国资管理体制要来得更为复杂、精细。公共政策性企业，在数量上可能仅占全部国有企业的10％，但从长远看，对它们的监管成本或将占到整个国资管理体制运行成本的一半。尽管其治理成本高，但如此高昂的制度成本对确保公共政策性企业正当履行服务社会公共利益的职责而言，又是非常必要的。
(2)“一般商业性”国有企业。所谓“一般商业性”国有企业也就是人们常说的竞争性国有企业，其“国家使命”是以国有资产保值增值为核心考核指标的“市场盈利”导向。量多面广的国有中小企业和产业竞争度高的国有大中型企业都属于这类企业。它们在全部国有企业数量上应约占百分之六七十，其改革方向是促进国有股权的资本化和市场化，促使企业商业活动全面和彻底地融入市场，企业完全按照《公司法》的制度规范来运行，企业投资主体也可以相对多元化。目前，中央企业母公司绝大多数都是国有独资企业或国有独资公司，地方国有企业母公司亦多是如此。将国有企业特别是中央企业母公司改制成为投资主体多元化的混合所有制企业，这是国有企业改革下一步的方向，但还没有破题，这个任务非常艰巨(周放生，2011)。我们认为，那些中央或地方国有企业的母公司一旦被划为“一般商业性”国有企业，其滞后的改革就应该及时破题。还有专家指出，国有企业改革的主导方向应当及时转向寻找国有资产资本化的管理形式，使国有资产“资本化”(陈清泰，2012)。我们认为，这一提法，适用于一般商业性的国有企业。这些企业融入市场，并不等同于民营化、私有化。只要是运营有效率的企业，其国有出资人可以继续保留其所有权。这类企业应只追求经济目标，不需要过多关注社会目标，其改革有效与否的衡量准绳，应是纯粹的市场化原则。凡适应市场竞争者，企业可以免于政府干预之苦，健康发展壮大，国资管理部门乐享其成。不适应市场竞争者，那也就是国资管理部门的包袱，这些企业对国家与社会索取多、消耗多、贡献少，通过市场竞争将被逐步淘汰。这类国有企业的改革应加快，实实在在地落实政企分开，做到全面“去行政化”，做到与民营企业平等竞争。这既符合经济效率主义和公平市场竞争的要求，又有助于缓解国有资产管控压力，提升国有资本运营效率，大幅度降低高昂的制度运行成本。
(3)“特定功能性”国有企业。这类国有企业是具有混合特征的国有企业，既非纯粹的一般商业性企业，也非典型的公共政策性企业。其“国家使命”在于巩固社会主义基本经济制度或者是在国民经济中发挥主导作用，包括“走出去”、促进经济发展方式转变、保证国家经济安全和主导经济命脉等具体功能，而这些功能的实现要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础。这类企业有一定数量，且其具体情况千差万别。它们是近期及未来一段时期国有企业改革的重点与难点，其改革方向是坚持市场化主导。这类企业一般为国有控股的相对多元化公司。需要强调的是，这些企业的具体“国家使命”应该是可以陈述清楚的，而且，是可以用明确的经济政策手段予以计量和补偿的，需要有相应的财政预算管理约束，其实现“国家使命”功能的行为需要有专门的行业性法规来约束。从远期看，这类国有企业承担的具体“国家使命”功能是动态的，是随着国家的经济发展和国情变化而变化的，一方面，其相应的“国家使命”功能可能会完成或者因不必要而被取消掉，那么这些企业将陆续转化为竞争性的国有企业，国家为其履行“国家使命”功能提供必要经济资源与政策支持也必须相应取消掉；另一方面，国家也可能赋予其新的“国家使命”功能，从而提供新的相应的经济资源或者政策支持。从当前国有企业整体情况看，伴随社会主义市场经济体制日益完善，这类企业中的一些企业，在将来有转型、升级成为真正具有国际竞争力和影响力的企业领导者的潜质。
参照以上分类标准，来尝试推进分类改革，我们还必须认识到现实国有经济部门的复杂性和动态性，进而认识到上述三分法具有相对性。所谓复杂性指的是，我们所作的三分法中被划归某一类型的企业，现实中它作为一个复杂的企业，其中可能含有其他属性的成分。比如，一些企业被划为公共政策性国有企业，虽然它的业务中含有比较突出的公共性业务，但现实中它的业务却又包含有不少商业性的成分。在我们看来，使每种类型的国有企业的角色定位趋于纯净化，这应该是国有经济战略性调整的重要任务，是国有企业改革的目标之一。所谓动态性指的是，上述三类企业随着环境变化不是一成不变的，一些目前看起来有非常重要的公共政策性或者特定功能性的国有企业，在未来，它们的重要性或影响力可能会因为各种原因而下降，进而可能会演变为一般商业性国有企业。而一般商业性国有企业，它也可能会因为国家需要赋予了其新的“国家使命”功能而转变为特定功能性国有企业。这意味着，在实践层面，上述理论上的分类方法不是绝对的，而是一个可供参考的理论分析工具，在将分类方法付诸运用时，实践者应具体根据“国家使命”要求、结合企业历史沿革、具体业务特征和企业自身的改革意愿进行分类调整。
基于上述分类改革思路，新时期国有企业改革要立足未来国际竞争的需要，适时地推动新的国有经济布局和结构战略性调整，引导国有经济部门各就各位。一方面，一般商业性国有企业，其行为应朝与纯粹的市场竞争规则接轨的方向发展，尊重自主经营、优胜劣汰的市场规律；另一方面，重要的特定功能性国有企业和公共政策性国有企业，则应强化“为国争光”和“为民创利”的意识，积极主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域，积极拓展更加具有国家战略价值的产业机会。
五、中央企业分类改革的初步设想
在实践中，如何推进国有经济分类改革、探索建立分类治理的管理体制，这里结合2013年年初国资委管辖的115家中央企业的情况，我们尝试对这些企业进行分类①和给出相应的改革建议。具体分类结果如图2所示。
图2 中央企业分类
如图2所示，图中“Cn”代表一个个具体的中央企业。②我们将115家中央企业分为三大类。具体分类结果如下：①公共政策性企业有5家，其数量占全部中央企业数量的比重约为4％，包括中国国新(C115)、中储粮总公司(C47)和中储棉总公司(C106)3家政策性企业，以及国家电网(C14)和南方电网(C15)2家自然垄断企业。②特定功能性企业有32家，其数量占比约为28％，包括三大板块：一是国防军工板块，包括十大军工企业(C1-C10)和中国商飞公司(C53)，共11家；二是能源板块，包括三大石油公司(C11-C13)、国家核电(C52)、中广核集团(C107)和六大电力公司(C16-C21)，共11家；三是其他带商业功能板块，包括中盐公司(C69)、华孚集团(C56)、三大电信公司(C23-C25)以及中远集团、中国海运和三大航空公司(C37-C41)，共10家；四是其余78家为一般商业性企业，其数量占比约为68％，包括22家工业制造企业、17家综合贸易服务企业、7家建筑工程企业、12家科研企业和20家资产规模在500亿元以下的其他中小企业。
对于上述分类结果，我们作两点说明：
(1)此分类主要基于我们对各企业自己描述自己企业使命和业务活动的有关公开资料的主观判断而进行的。目前，所有的中央企业——即使是被我们归为公共政策性和特定功能性的中央企业，在现实中多少都有开展商业性业务的倾向，有的企业，其商业性业务活动所占比例还不低。这很大程度上是由于现行国资管理体制下考核国有资产保值增值造成的，而并非是国家赋予其“国家使命”所要求的。从理论上说，具体分析一家国有企业拥有多大比例的商业性业务或者功能性、公共政策性业务，进而确定其所属的企业类型，可能更有说服力。但在现实中，受限于数据采集因素，理论上的思路相当难实现。所以，我们在分类时尽量充分考虑所获得的企业资料，最终则依赖于研究者的经验性判断。
以政策性企业为例，我们认为，国新(C115)、中储粮(C47)、中储棉(C106)这3家企业拥有比较显著的公共政策性特征。中国盐业(C69)和华孚集团(C56)也拥有一定公共政策性业务活动，但其业务活动的公共政策特性不如前面3家企业那么突出，而且，这2家企业也有比较明显的商业性业务活动。在实际分类时，我们将前3家公司列入公共政策性类别，而将后2家企业列入特定功能性类别中的其他带商业功能板块。如果后2家企业在未来的改革实践中进一步压缩其商业性活动，可以考虑将其重新纳入政策性企业的范畴。
再以人们通常谈论的垄断类企业为例，我们认为，两家电网公司(C14和C15)的自然垄断特性及公共性特征要比另外3家石油公司(C11-C13)和3家电信公司(C23-C25)更加突出，而后面6家公司的主营业务活动的盈利性特征要比2家电网公司更为显著。为此，我们将两家电网公司划归为公共政策性企业，而将另外6家公司划归为特定功能性企业。其中，3家石油公司被归入能源板块，3家电信公司则被归入“带商业功能板块”。
被划入公共政策性类型的中央企业，并非说它们就没有商业性的业务活动。最近一段时期，有媒体披露，中储粮作为政策性企业在享受国家给予政策性补贴的优惠和利益的同时，对不得让粮食储备机构参与经营的政策持有抵触意见，该公司有通过经营活动来牟利的意愿，同时，也存在政策性的粮食储备业务和经营性业务不分，以及将粮食储备业务分包出去牟取利益的行为。而在几年前，有关该公司定位的讨论已经见诸报端。我们从研究者的角度看，中储粮的经营业务在公司业务活动中所占比重不高，该公司属于典型的公共政策性企业的范畴。从未来的分类改革和治理的要求看，一旦明确了公司使命与定位，像中储粮这样的公共政策性企业必须主动限制自身的经营性活动。
(2)考虑到具体分类的复杂性和动态性原因，本文中提供的针对具体某家企业的分类是相对的，可能存在一些企业归类不准确的情况。如果要将本文所强调的分类方法真正付诸实践，我们认为，更具可操作性的分类做法应该是由国资管理部门基于“国家使命”要求和企业特性逐一与中央企业们进行谈判与协商。
以军工板块为例，我们认为，中国船舶(C6)、中船重工(C7)、兵器装备(C9)和中国电科(C10)这4家公司的主营业务活动的功能性特征与其他6家军工企业(C1-C5和C8)相比更显得弱化。在未来的企业发展与改革过程中，伴随各家军工企业业务活动发生变化，那么，这4家公司有转变为一般商业性公司的更大可能性。而另外6家公司或其中的某些部分的业务活动，如果进一步强化突出其经营活动的公共政策性特征且弱化盈利性特征，它们也有转变成为公共政策性企业的可能性。
再以能源板块为例，我们认为，石油公司(C11-C13)和核电公司(C52和C107)与火电公司(C16-C21)相比，前者的功能性特征更加突出。在未来发展与改革中，能源板块的公司如果进一步突出其竞争性经营业务活动的发展，就有转化为一般商业性公司的可能。
不少被划入一般商业性类型的中央企业尽管其主营业务活动的很大一部分有很强的经营性和竞争性特征，但它们仍然多多少少有一些带有“国家使命”色彩的功能性业务活动。像工业制造领域和综合贸易服务类的一些国有特大企业集团，大都具有上述特点。在未来的改革实践中，如果这些公司希望将自己定位于特定功能性公司，那么，它们应该继续强化自身的特殊功能，向承担更多的国家使命和社会责任方向努力；如果这些公司希望将自己定位于一般商业性公司，它们则应该进一步强化自身经营活动的商业性和竞争性一面。
六、结语
在我们看来，按照上述央企初步分类，应该考虑从国有企业、国资管理和国有经济这三个方面同时深化改革，且要兼顾国有经济部门与非国有经济部门的良性共处关系。
在国有企业层面上，如上文所指出的，三种类型的国有企业应各就各位，一般商业性的国有企业加快市场化，公共政策性的国有企业逐步向“一企一制(法)”的管控精细化的方向发展，特定功能性的国有企业应转向更加适应其细分化特征的、有的放矢的管理体制。
在国资管理体制层面，一是收缩管理幅度的问题，用更加简化的制度框架但同时又显著增强资本硬约束的方法来管理为数众多的一般商业性国有企业，并且，这方面的精力和资源投入应该越来越少，以增进其管理的“投入—产出”效率；二是管控力应进一步向公共政策性国有企业聚焦；三是对特定功能性国有企业的管理，应分步骤实现化繁为简，在短期里更注意因企制宜，在长期里则要不断强化一致性的制度要求。
在国有经济层面上，改革的路线图将表现为国有经济实现动态优化与平衡的过程，不仅涉及国有经济内部的结构趋于优化——公共政策性国有企业的占比将进一步稳步提高，一般商业性和特定功能性国有企业的数量和比重将有所下降；还涉及国有经济在国民经济中的地位和作用的不断完善，不一味通过求规模、求效益来维系国有经济的控制力和影响力，而追求国有经济的高质量和可持续性的发展。从改革的时间进程角度考虑，应该引导人们对不同类型国有企业的发展走向形成相对稳定的预期。关于国有企业的未来发展，一般商业性国有企业可能用10—15年的时间完全走向市场；公共政策性国有企业可能要用15—20年甚至更长的时间，来探索和营造适合它们的管理制度环境；特定功能性国有企业需要因企制宜，采用不同的时间表来深化改革。
最后需要提出的是，在新时期，沿着上述分类改革思路全面深化国有经济改革需要改革和完善现行的以国资委为中心的国有资产管理体制机制。曾有人说过，比出资人机构到位更难解决的是出资人职能到位的问题。在现行体制下，国资委是一个集政策制定和部分国资监管职能于一身的机构，这一方面使得宏观上的改革政策制定职能被虚化了，另一方面，其国资运营管理职能也难以实现必要的集中化和具体化。我们建议通过改革举措，形成三层次的组织架构：一是政策决策部门，全面负责全部国有经济改革、国资管理与发展大政方针的设计与制定工作；二是国资经营管理部门，包括国资运营管理机构、国有资产控股公司和大型国有企业集团等，对上一层次的政策决策部门负责，是政策执行层；三是具体的国有企业。在这种架构下，除国资委监管之外的其他重要国有企业也将逐步被纳入本文所说的“三分类”的范畴，实现有针对性的治理与管控。
注释：
①2013年年初，在进行这项分类时，“深入推进国有经济战略性调整研究”课题组对115家中央企业的基本情况进行了逐一分析和讨论，在课题组共同研讨的基础上，笔者最终确定了本文中的分类思路。参与该研究工作的课题组成员包括：刘戒骄、王钦、李钢、刘湘丽、原磊、王欣、张航燕、霍景东、白景坤、常蕊、邵婧婷、王鸿鑫。此外，要感谢国新公司李果博士参与课题组研讨会并发表宝贵意见。
②作者对国资委监管的115家中央企业进行了编码。每家中央企业简记为“Cn”，例如，“C1”为“中国核工业集团公司”、“C2”为“中国核工业建设集团公司”……“C115”为“中国国新控股有限责任公司”，每个企业各有其编码。因文章篇幅限制，此处未刊出详细的编码表；读者如有兴趣，可向作者索要。
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