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十六大报告明确提出：“在坚持国家所有的前提下，要充分发挥中央与地方两个积极性，国家要制定法律法规，建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”
这标志着建国以来一直实行的国有资产“国家统一所有、地方分级管理”将出现重大变革，将逐步实行分级所有，明确产权关系，建立中央和地方分别行使所有权的国有资本管理体系。
地方自主权的加大，无疑将加快调整国有经济布局和结构的速度，这正是中国经济发展进程中亟待解决的问题。
三种模式
就我国国有资产管理体制改革的整体情况而言，中央政府的国有资产管理体制改革落后于地方政府；大部分省区的国有资产管理体制改革落后于以上海、深圳为代表的少数大城市。概括我国国有资产管理体制改革实践中的具体做法，大体上可以归结为三种具有代表性的模式，即上海、深圳最先试行并持续至今的“沪深模式”；国内其他地区和1994-1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式，以及1998年国务院机构改革后形成的“转轨模式”。
沪深模式
上海、深圳两地积极推进国有资产管理体制改革，初步形成了国有资产管理委员会、国有控股公司和国有控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制。我们将其简称为“沪深模式”。
上海对国有资产管理确定三个层次的框架：第一层次是上海市国有资产管理委员，由市委、市政府主要领导同志负责；第二层次是国有资产运营机构，由控股公司和大企业集团（公司）构成；第三层次是市国有资产运营机构将其运营的国有资产，按不同份额分别投入到各种类型的企业后形成的国有独资公司、控股公司和参股公司，形成企业法人财产权。
深圳根据政企分开的原则，改革国有资产管理体制，逐步形成了“三层次”的管理模式。市国有资产管理委员会是第一层次，其成员由市体改办、财政局、国土局等部门，由市长担任国资委主任。其主要职能是贯彻执行国有资产管理的法律、法规，依法监督、确定国有控股公司的领导人选，市级国有控股公司是第二层次，代表国家对授权范围内的国有资产行使资产受益、重大决策、选择管理者等三项权能，是体现出资者权利的特殊企业法人和授权投资机构；履行《公司法》和其他行政法规的义务，具体从事国有产权经营和资本运作，不行使行业和行政管理职能；负责国有资产保值增值。国有企业和国有参股和控股企业是第三层次，它们是独立的企业法人。
由于国内大部分地区和中央政府的历史沿革和体制状况，更接近于上海市的情况，因此，迄今为止，上海市在这一层次国有资产管理体制改革方面的做法，更具有指导意义。继上海、深圳之后，青岛、武汉、厦门等地也相继开始了类似的国有资产管理体制的改革，并取得了一定的经验。
“一体两翼”模式
在1998年前的国有资产管理体制，基本上都是“一体两翼”的模式，即以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为其“两翼”隶属于财政部门。这也是1994年国务院机构定编，将国家国有资产管理局由作为国务院直属变为财政部下属局的直接结果。“一体两翼”模式和“沪深”模式虽然都已走出了传统的计划经济体制，但从市场经济的角度看，“一体两翼”模式带有明显的计划经济色彩，而“沪深”模式则更具有市场经济的特征。
转轨模式
与“沪深模式”所代表的体制趋势相比，“转轨模式”将国有资产的出资者所有权分由不同的政府部门行使，取消专司国有资产所有权代理职能的机构：由作为社会经济管理部门的财政部（地方财政厅局）兼司国有资本金基础管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委行使对国有企业的监管职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业的监管职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免与考核；由新设立的稽查特派员公署派出稽查特派员，负责对国有企业的财务检查和监督。
在转轨模式中，直接由行使国有资产出资者所有权的有关政府机构，分别管理国有企业的资产和主要经营者，直接对企业的经济活动进行监督，不设立独立的国有资产经营机构，并不是对改革开放以前计划经济体制的复归。
建立“统一权责”机构
政府公共管理部门与行使国家所有权部门分立，使各自有明确的定位和目标，有助于从根本上改善政府、市场与企业的关系，形成政企分开的基础。国有资产管理的体制设计，说到底，是国有产权委托代理的有效性问题。一个机构管理幅度过宽，就鞭长莫及；若管理机构层次过多，会降低管理有效性。目前，国有企业约有18万户，分布在全国各地，从委托代理有效性出发，实行分级所有，由中央和地方分别代表国家履行出资人职责，就是说，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源性企业等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责，比较切合实际。
从“沪深模式”、“一体两翼”模式和“转轨模式”的情况来看，“一体两翼”模式具有明显的过渡性和暂时性，而“沪深模式”和“转轨模式”代表了“一体两翼”模式的两个不同的演变趋势。从这个意义上说，建立与市场经济相适应的国有资产监管、运营体制，必须在“沪深模式”和“转轨模式”基础上进一步完善。
在沪深模式中，国有资产实行三级授权经营制。在市场经济下，地方政府肯定是有权管理地方公营企业的，但却无权处置国有资产，这是一个原则性的界限，贸然处置，是越权行为，沪深模式管理国有资产的不妥之处就在于这实质是地方政府越权处置国有资产。如果各地都学深圳的模式，那么全国的国有资产管理就会成为一盘散沙。
沪深模式并不能保证将那些真正有才能的人选择到经营者岗位。由于国有控股公司的老板有控制权，但是没有剩余索取权，不是真正的风险承担者，所以他们手中的控制权就成了“廉价投票权”，所谓廉价投票权是指对投票的后果不承担责任的投票权。国有股票是一种典型的廉价投票权，即有投票权的国有控股公司的经理人员并不对投票的后果承担责任。
沪深模式也没有真正解决国有资产的增值保值。现代企业理论证明，股票的监督成本是很高的。监督的有效性取决于两个因素：一个是信息问题，另一个是积极性问题，而信息问题往往又依赖于积极性问题，你有多大的信息量，在很大程度上取决于你有多大的积极性去获取信息。对国有控股公司来说，首先它掌握的信息本来很少，其次它又没有积极性去获得这些信息，这就可能导致一个后果，就像我们现在一样，企业的盈利实际上可能是很高的，但报告的却是亏损。在这个博弈中，国家是斗不过企业的，所以国家作为剩余索取者，却没办法去获得这一剩余，也就没法保证国有资产增值。
相比之下，转轨模式则更符合市场经济要求。一是大型国有企业和国有控股企业的经营者，从过去由组织部门管理变为由人事部门管理，这至少从管理对象上使企业经营者与政府官员有所区别，它为“管资产与管人的统一”奠定了基础。二是虽然不能以稽查特派员制度替代现代企业制度下法人治理结构中的监督机制和权力制衡机制，但它作为一种临时性的辅助监督机制，在国有资产监管方面，也有着不可替代的作用。如果在“沪深模式”中，再加上这种辅助性的非常设型监督机制，有可能在一定程度上弥补常设型监督机制因“内部人控制”造成的缺陷。三是在“转轨模式”中将国有资本金的管理与行政性国有资产和非经营性的资源型国有资产的管理分开，有利于在市场经济条件下对经营性国有资产的有效管理。但“转轨模式”仍然不符合市场经济对国有资产监管、运营体制的基本要求。现在许多发达的市场经济国家，国有企业的数量也并不多，而且主要集中在公共部门和自然垄断的部门，国有经济的比重都比较小，能够降低政府成本和有效运行的基本条件。但是，从我国现阶段经济发展的客观要求来看，国有经济还要在国民经济的发展中发挥主导作用，国有资产在社会总资产中所占的比重还较大，在全国范围推行“转轨模式”是不可能的。
为此，我们认为，在国有资产确立分级所有前提下，建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构，将各项权能集中到一个机构来行使而不是分割到多个机构来行使，并由其承担清晰的责任。从国际经验来看，各国国有资本管理体制有多种模式，但基本上都由一个具体机构统一行使所有者权能。“统一权责”机构的形式有三种选择：虚体委员会、实体委员会、实体行政局（部、署）。我们倾向于实体委员会，这是因为，从国际经验来看，实体的而不是虚体的机构才能够较好地行使所有者权能和承担清晰的责任。同时，实体委员会可以保持一定的独立性，并便于接受人大的监督和公众的评论，而国有资本所有权行使需要一定的独立性、人大的监督和公众的评论。“统一权责”的所有权行使机构的具体职能包括：提名或决定董事、监事及企业总经理的人选；批准企业的经营和财务状况审计报告；批准国有资本、股权交易及业务和资产重大交易等方案；批准企业利润分配方案；批准公司业绩目标合同及战略；国有独资企业产权多元化后，派出代表参加股东会、行使股东权利。其工作目标应该单一化，即仅仅追求资本回报，也即股东利益的增加。
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