我国档案应急预案体系建设：问题与优化，本文主要内容关键词为：体系建设论文,应急预案论文,我国论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.16065/j.cnki.issn1002-1620.2015.01.009 我国国家档案局局长杨冬权在2012年2月的全国档案工作暨表彰先进会议上首次提出建设“档案强国”，与建设“文化强国”相匹配，建设“档案强国”要实现“四个强大”，而“档案安全应得到充分保障”是建立强大的档案资源体系的重要基础。档案安全保障的实现，一方面有赖于档案日常安全保护与管理，这方面档案理论界与学术界已非常关注；另一方面是档案突发事件的应急保护，而我国档案界对该领域关注度还很不够。本文从档案应急预案体系建设这一角度探讨如何做好档案应急工作，以实现档案安全保障，为实现“档案强国”目标夯实档案资源建设基础。 应急预案，又称应急计划，是针对可能发生的突发事件，为保证迅速、有序有效地开展应急与救援行动，降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案。[1]应急预案是档案应急管理工作的龙头与抓手，必须予以重视。 为了了解我国档案应急预案建设情况，笔者结合我国行政区域，对我国各级国家综合档案馆网站进行调查，收集各档案部门在互联网上发布的应急预案，以了解我国档案部门应急预案体系建设情况。截止到2014年3月1日，笔者检索到各级各类档案馆网上发布有全文的应急预案共计90个，均是各级档案馆在网站上公布的自行制定的应急预案，不包括各档案网站公布的《档案工作突发事件应急处置管理办法》。尽管这90个应急预案仅是全国档案部门应急预案的一部分，但通过对这些预案建设情况的研究分析，却可以推测我国档案部门应急预案建设的总体情况。 1 我国档案领域应急预案体系建设问题所在 1.1 档案应急预案修订机制缺失 我国档案领域应急预案的发布主要集中在2008年以后，主要是由于2008年四川汶川地震的发生对我国羌族档案带来巨大损毁，各级档案馆开始重视突发性事件对档案的威胁，纷纷开始制定本馆的应急预案。尽管部分档案馆的应急预案明确规定每两年或三年更新一次，但从调研结果看，档案馆应急预案多是一经制订，一成不变。档案馆所处的社会环境、自然环境、信息环境、人文环境均在不断变化，会给档案的安全保存带来新的威胁和挑战。因此，各级档案部门也需要与时俱进，根据有关规定和自身实际，基于环境、人员、库存档案等条件的变化，定期或适时地修正和完善应急预案，才能使其更加贴近档案工作实际，具有良好时效性和可操作性。在检索到的应急预案中，仅有4个预案针对或者提到电子文件、档案网站等突发事件的应对，其他均是针对自然灾害及传统人为突发事件的应急，显然不能跟上我国档案信息化飞速发展的趋势。 1.2 档案应急预案内容千篇一律 纵观检索到的档案馆应急预案，大都把我国《档案工作突发事件应急处置管理办法》作为参考模拟而成，内容主要包括总则(制定原则、试用范围)、启动条件、应急目标、职责任务、应急准备(包括资金、物资、人员、救灾)、应急响应措施等；少数预案包含应急预案等级分类、抢险顺序划定等内容。各个应急预案形式上“千篇一律”，内容上“简单重复”，与《档案工作突发事件应急处置管理办法》如出一辙，档案馆个性特点不够突出。除此之外，应急预案篇幅较短，多则六七千字，少则六百字，多数在两千字左右。而其中制定原则、目标等“大而空”、“纲领性”的语句基本占到三分之二篇幅，而真正涉及档案突发事件发生前后的情景描述缺失；应急响应措施的文字仅占到预案的三分之一；无一档案馆把本部门面临风险状况写入预案。毫无疑问，包括各种自然灾害与人为灾害多种灾害的应急抢救措施仅用区区几百字表述，显然无法满足应急工作的需要，对应急抢救工作缺乏真正的指导意义。 1.3 档案应急预案体系欠协调与完整 从笔者的调查结果看，目前我国档案领域还未形成统一完备的档案应急预案体系。主要体现在以下方面：第一，从国家到省市区未形成统一的应急预案名称。即使同一个行政区域的各个档案部门针对同样的应急内容形成的应急预案名称各异。例如，针对自然与人为的突发事件综合应急预案，却有“档案馆突发事件应急预案”、“档案馆自然灾害与突发事件应急预案”、“档案馆安全应急预案”、“档案馆事故灾害应急预案”等多种称谓。第二，从内容看，档案部门从上至下，还未形成相互衔接、综专结合的预案体系。笔者检索到的所有90项预案，综合性应急预案66项，占73.3%。而其中只有湖南省档案局发布的预案，既有综合性档案应急预案，又有专项应急预案。其余各级档案部门要么只有一个综合性应急预案，要么仅是专项预案，如防汛、防火、防盗等应急预案。第三，档案部门应急预案体系与政府各部门应急预案体系尚未很好融合。目前我国的应急管理工作采用分行业、分部门的管理机制，档案应急预案体系受到我国“属地分割”的国家治理结构的影响，“属”的行政指导使档案应急预案容易脱离档案部门所在地区的实际，与地方政府各部门应急预案不能很好融合；“地”的作用使档案部门在所属地区不具备综合协调能力，无法对部门之外的应急管理职责进行规定，严重影响应急预案实施时的有效联动。 1.4 应急预案支撑体系不健全 我国档案领域应急预案质量良莠不齐，整体质量偏低，难以规范。究其原因，还是我国档案应急预案运行的支撑体系欠健全。首先，档案应急预案体系的建设缺少配套相关辅助文件的支持。档案部门应急预案要发挥应有的作用，需要有配套的辅助文件，比如应急预案相关管理办法、编制指南与质量标准；档案应急预案的评价体系、绩效评价、责任追究等相关规范措施。目前，我国档案领域既未形成对档案应急预案事前评价与事后评价的完整指标体系，也无专门的档案应急预案的监督管理机构。而“编制部门只能根据本身对社会处境的自我反应和普遍性的情绪来判断预案的有效抑或失效，成功抑或失败。”[2]其次，我国档案应急预案体系的运行缺少必要的法律法规支持。应急管理在某种程度上意味着特别的授权和特定权力的非正常行使。目前《突发事件应对法》、《档案法》等法律还未明确档案应急管理部门的法律地位和授权。权责分散，对应急预案的管理支撑强度明显不足，势必影响应急预案功能的发挥。 2 我国档案领域应急预案体系优化策略 2.1 档案应急预案修订机制优化 首先，应急预案的演练与评估机制。应急预案起作用的大小不仅由其制定水平决定，还受应急工作人员执行能力高低影响，因此必须加强预案的执行能力。笔者检索到的档案应急预案，仅从内容看，很少有可操作性的应急步骤。因此，预案制订前、制订后是否经过应急演练确定可想而知。非经过演练的应急预案应不予通过。 其次，应急预案的动态持续改进机制。不断根据环境的变化对档案应急预案进行更新和修订是保持应急预案生命力的必要手段。档案部门需要跟随社会的发展变化，应急技术认识水平与技术的提高，将预案中暴露出的不科学、不合理或错误的条款予以调整或更正，使应急预案更加符合新形势下档案部门应急管理工作的实际，更具部门特色、符合实践、切实可行。应急预案的持续修订机制可参照PDCA循环模式进行：即应急预案须经过方案制订(Plan)、应急演练(Do)、事后预案评价(Check)、应急预案改进措施(Action)四个步骤的周而复始的动态循环，以提高档案应急预案的有效性。 2.2 档案应急预案内容优化 首先，档案馆应急预案个性化编制与设计。在制定档案应急预案时，必须对档案馆、对档案馆所在地区进行充分调研，从实际出发，准确辨识档案馆的危险源，坚决避免闭门造车形成预案。可以根据历史资料与调研，了解基础设施的防灾性能；辨别档案馆所处区域生态环境的风险特征，了解本地区发生自然灾害的频率、时段，对各种可能灾害发生的难易、发生概率等进行排序；预测所有人为灾害发生的可能性，制定总体应急预案；针对发生可能性与频率极高的风险源，有重点地进行专项应急预案具体、细致的设计，从而使其在实战中能够发挥最大作用。 其次，应急预案应该扩充内容，更好发挥预案中“预”的作用。我国档案领域目前的应急预案本质上多为应急响应性方案。而应急预案建设的主要目的是提升档案馆的应急准备能力，因此应该更新应急预案建设的理念，修正内容，把应急管理的重点由应急处置转向应急准备上来。必须强调应急预案中对可能发生的各种危机所做的准备活动，对各种可能的灾害进行前瞻式预测，在档案灾害发生前就明确各种风险的初始形态、演变路径与预期后果，为灾害发生后的应急做好准备。 2.3 档案应急预案体系优化 首先，加强档案应急预案顶层设计。目前我国档案部门的应急预案多是以部门为单位自行制订的，很容易产生档案领域上下不衔接、档案领域与相关政府应急预案不衔接等问题。因此需要加强顶层设计，打破各部门之间的壁垒，在应急领域赋予各部门应有的权力，保证应急预案间上下兼容衔接、横向兼容衔接。在“属”的范围内，采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方法，形成以国家档案局到各省市、县区档案部门统一的档案应急预案体系。将预案名称、内容、应急程序、指挥协调、应急资源配置等高度一致协调，保证预防、处置同类或同一档案突发事件时应急预案的互通性与一致性。在“地”的问题上，将档案行业的应急预案与政府各部门应急预案衔接与融合，做到与同一行政领域各部门的预案公开、互审、互通，并且定期进行联合演练，提高预案的准备能力。 其次，完善纵向档案应急预案体系。在纵向行业领域，初步建立多层次、多类别、多形式的档案应急预案体系。从预案层次上讲，建立战略型档案应急预案、操作型档案应急预案、战术型档案应急预案以及现场型档案应急预案。预案类别上，形成综合档案应急预案与专项档案应急预案；预案形式上，形成文本应急预案与数字化应急预案。数字化应急预案是将各种数字技术应用于应急预案的执行过程中，根据突发事件的处置流程，在事态发展即时信息的基础上，将文本预案开发成一系列可以随突发事件演化过程而顺序执行的应急操作程序，根据事态自动分析预警级别、响应级别、恢复重建等应急节点，提示应急策略，优选处置方案，能够辅助决策者判断何时应该做什么、怎么做，大大提高了突发事件应急处置的效率。[3] 2.4 应急预案支撑体系优化 为了使档案应急预案实现良好运行，达到预期目的，必须对应急预案支撑体系进行优化，完善配套的法律法规及相应的管理规范。首先，档案应急预案编制前档案机构的风险评估体系。基于档案馆面临的风险，分析存在的脆弱性，建立档案馆应对风险能力的综合评估体系，作为档案应急预案的编写基础，并将风险管理纳入应急管理机制。其次，制订档案应急预案配套的法律法规，明确和强化档案应急管理部门的工作范围、管理权限、资源配置等管理机制，完善档案应急机制、应急体制、应急法制等必要的生态环境，为应急预案中的应急行动提供法律授权，以保障档案部门在紧急状态下充分有效行使行政紧急权力，协调应急行动、应急信息的沟通，以及应急资源的配置等。最后，完善应急预案的绩效评价体系。应急处置需要一定费用，建立绩效评价体系以保证应急资源投入的经济效益。从社会效益、经济效益和环境效益等方面建立相应指标体系，分析应急预案中的经济投入，多角度识别和度量应急成本与收益，以保持应急预案的健康运行。 3 档案应急预案体系成熟度评价 成熟度是一个程度概念，是用于描述事物发展到接近完善的程度，“成熟度模型”(英文缩写为CMM)最早由美国卡内基梅隆大学软件研究所于1987年提出，是软件生产过程和软件企业成熟度的评价和认证标准。[4]档案应急预案体系成熟度模型概括了档案应急预案体系建设发展从低到高不同阶段的成熟程度。档案预案建设水平的提升是一个循序渐进的过程。模型按照能力的成熟程度从高到低分为五个等级，依次为初始级、成长级、规范级、标准级与优化级。初始级时，各个档案机构开始认识到档案部门进行档案突发事件应急预案的重要性，但仅有少数机构形成应急预案。成长级：各档案机构普遍开始设计本部门的档案突发性事件应急预案，并形成部门文件，但各部门应急预案无统一格式与标准，内容缺乏规范，缺少配套辅助文件支持。规范级：各档案部门从格式到内容形成较为规范完整的应急预案体系。标准级：各档案部门在国家统一的预案体系建设标准要求下，形成本部门卓有特色的应急预案体系。优化级：持续、动态地对部门应急预案体系进行规划、优化与管理，并且与我国相关部门应急预案体系形成良好的衔接。预案级别越高，应急预案体系的成熟度等级越高，对档案突发事件的风险可控性就越强。模型框架如图1所示。 应急预案应急能力成熟度的测度有赖于相应指标体系的建立。本文根据文献调研和初步实践调研，设计档案应急预案体系成熟度评价指标体系框架，见表1。 档案应急预案体系成熟度模型的建立可以为档案领域应急预案体系的完善、调整和改善提供重要依据，有利于推动我国档案应急工作水平的提高，从而为“档案强国”建设安全的档案资源保障体系。
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