试析非洲国家人口政策的演变——（1960年代—1980年代），本文主要内容关键词为：年代论文,非洲国家论文,人口论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，经济发展与人口增长存在着相互联系、彼此渗透和互为因果的紧密关系，一方面，经济发展是人口增长的基础，它决定人口增长的速度、规模和总量；另一方面，人口增长对经济发展也会产生反作用。人口增长速度、规模和总量适应经济发展所允许的范围，那么，人口增长对经济发展产生积极的推动作用；反之，人口增长的速度、规模和总量超越了经济发展所能承受的能力，那么，人口增长将阻碍经济发展，有时甚至产生极大的破坏作用。因此，深刻理解经济发展与人口增长的内在联系，根据本国国情，制订有利于经济发展的人口政策，是世界各国在社会与经济发展进程中必须解决的问题。在这方面，非洲国家经历了一个逐步认识的过程。
一
1960年代初，大多数非洲国家摆脱了西方殖民统治，走上了独立的道路。独立之初的非洲国家实际上已经面临着较为严峻的人口形势。据统计，1920年代非洲人口年均增长率为5‰，1930年代为10‰，1950 年代跃至23‰，1960—1965年间已达24.1‰。人口总量从1920年的1.42亿攀升至1960年的2.78亿。（注：A.Boahen, General History
of Africa,UNESCO,1985,Vol Ⅶ,P483, R. Udo,
Population Education Source Book for Sub—Saharan Africa,Nairobi,1979,第48、188页；C.M.Cipolla,The Economic History ofworld population,New york,1978,第125页。）人口高速增长对经济发展造成了压力。面对这种人口形势，非洲国家的态度大致有以下几类：
第一类国家认为本国土地辽阔，自然资源富足，人口密度在世界范围内尚不高，因此人口高速增长对社会和经济发展并不构成威胁。这类国家有喀麦隆、阿尔及利亚、科特迪瓦、毛里塔尼亚、塞内加尔和索马里等国。以阿尔及利亚为例，独立后人口增长较快，1965年～1973年间年均增长30‰，1960年全国人口为1080万，1975年已达1678万。（注：林富德：《世界人口与经济的发展，统计汇编1950—1978》，中国人民大学出版社，1980年版，第23、24、37、25、37页。）快速增长的人口实际上已给经济发展造成压力，但当时在任的总统布迈丁（1965～1978年任职）认为：“提高生活水平是限制生育的唯一途径。……有人说，高出生率和人口飞速增长阻碍了生活水平的提高，这只是事实的一个方面。……就我国而言，我们敢打赌说，在发展与人口之间的竞争，我们一定能获胜。请看看地图，我们辽阔的疆域有广袤的土地，我们可以应用现代技术进行耕作；请想象一下，我国有丰富的地下矿藏，而且我们还在全国进行系统的勘探。我认为，在阿尔及利亚，不但能容纳1500万人，而且能容纳更多的人。为此我们必须发奋和努力地工作，我们还要作出必要的牺牲， 因为在目前情况下我们已别无选择了。”（ 注：B.stamper,population and planning in Developing nations, New york,1977,第79页。）基于这种认识，阿尔及利亚在1960年代和1970 年代反对控制人口增长，更不制订旨在控制人口增长的人口政策或人口计划。
第二类国家程度不同地承认人口过快增长所造成的各类问题，但却不制订人口政策、人口计划或采取相应措施。这类国家有布隆迪和多哥等。在布隆迪，据1967年全国人口普查，总人口达334万人； 人口年均增长率为20‰。对此，布隆迪政府承认，“日益增长的人口对空间的需求已减少了可用于耕作的土地”；学龄人口的增加也将对学校的基本建设带来压力。多哥1970年代初的年均人口增长率已达27‰，并可能上升为29‰。政府承认人口激增所产生的两大社会问题：入学和就业。并认为人口持续过快增长将使上述两大问题变得更加敏感和复杂。此外，多哥政府对粮食生产增长跟不上人口增长感到担忧。然而，布隆迪和多哥政府都没有制订任何人口政策。（注：B.stamper,population
and planning in Developing nations,New york,1977,第82页。）
第三类国家承认本国因人口快速增长而造成了人口问题，政府允许和鼓励民间计划生育组织的活动，此外，政府也相应制订了一些有关人口的政策，但这类政策缺乏整体性，因而显得较为零碎。这类国家有埃塞俄比亚、苏丹、斯威士兰、乌干达、坦桑尼亚和赞比亚等。以苏丹为例，1960～1970年间年均人口增长率达29‰；1960年全国人口为1185万，1970年已达1570万人。（注：林富德：《世界人口与经济的发展，统计汇编1950—1978》，中国人民大学出版社，1980年版，第23、24、37、25、37页。）苏丹政府感到人口高速增长对经济和社会发展带来的压力，因而采取了一些相应政策。比如：苏丹与世界卫生组织及联合国家庭生育计划协会（UNFPA）合作，进行计划生育的小型试验；自1965 年起，苏丹计划生育协会在喀土穆和其它地区开设了12所门诊；1973年，该协会分发18,000份口服避孕药和100套子宫内避孕器。（注：B. stamper,population and planning in Developing nations,New york,1977,第109页。）坦桑尼亚1960～1970年间人口年均增长率为25‰，1970～1977年为28‰， 全国总人口也由1960年的1033万增至1977年的1609万。（注：林富德：《世界人口与经济的发展，统计汇编1950—1978》，中国人民大学出版社，1980年版，第23、24、37、25、37页。）坦桑尼亚政府承认本国经济发展因人口高速增长而受阻；承认日益增加的学龄人口和人口的高抚养比率成为国家的沉重负担；承认人口增长对医疗保健和社会服务也不断提出新的要求。坦桑尼亚政府没有提出具体的旨在控制人口增长的政策或计划，但对人口问题表现出极大的关注，政府允许坦桑尼亚计划生育协会进行活动，同意国家医务部门和医务人员为居民提供避孕服务。据统计，1973年，达累斯萨拉姆的诊所为3200人提供了计划生育方面的服务。1974年，卫生部长指出，至1980年，国内所有诊所都将配备一名接受过计划生育正规培训的医务人员。1972年，政府在达累斯萨拉姆大学成立人口研究所，负责国家的人口调查。
第四类国家对人口高速增长所造成的社会经济问题有较深刻的认识，并且制定了较全面的人口政策。这类国家有博茨瓦纳、肯尼亚、摩洛哥、毛里求斯和突尼斯等国。博茨瓦纳对人口问题比较重视，在1970～1975年的社会发展计划中，不但对现有人口作了统计和估算，而且设计了三种不同的人口增长率及至2000年时该国不同的人口规模。政府认识到人口增长过快对经济发展所起的制约作用，指出：“在发展阶段，人口高速增长无助于经济发展。生活水平将随人口增长而成比例地下降，若人口每年增长1%，人均收入的增长就会下降1%。就面积而言，博茨瓦纳是个大国，但就资源而言，人均占有量显得不足；”“按目前3 %的人口增长率，即使对长期经济发展作最乐观的预测，劳动就业率也还将继续下降，除非人口增长得到有效的遏制，”“只有有效控制人口增长，才有可能改善教育的总体水平，从而提高人均生产率和人均收入。”为此，博茨瓦纳政府明确提出：“孩子少些，喂养更好，衣着更美，住房更大，教育更佳。”为了控制人口过快增长，政府制定了具体计划。为实施计划，政府一方面普及计划生育知识，提供有关信息；另一方面则建立母婴福利门诊网络，提供计划生育服务。至1970年代末，博茨瓦纳在近300所医院和健康中心开展了计划生育咨询和服务活动， 并取得了一定的成效。在第四类国家中，尤其值得一提的是毛里求斯。这个位于印度洋上的岛国在1960年代中期着手推行计划生育工作。在制订社会和经济发展计划时，政府把人口问题与经济发展联系起来，综合加以考虑。1965年，在政府直接支持下，成立了“毛里求斯计划生育协会”和“家庭行动”组织，全力开展计划生育工作，并取得了令人注目的成绩。毛里求斯政府提出的人口政策所要达到的目标为：
第一，人口粗出生率1969年为27‰，至1980年代初降至22.5‰；
第二，人口增长率1960年代末为20‰左右，至1980年代初降为16～17‰；
第三，育龄妇女的总和生育率由1960年代末的1.92降为1980年代初的1.2，这意味着毛里求斯妇女在生育期内人均生育孩子2.4人；
第四，通过计划生育，全国人口至1980年控制为98万人左右。
为了达到上述目标，政府和民间计划生育组织进行了深入的宣传，鼓励人民实行计划生育，支持年青人实行晚婚晚育。为使计划生育工作得到落实，政府在母婴保健、护理、免疫、营养、健康教育、环境卫生及医疗服务等方面都做了大量工作，全国建立50个卫生中心，每个中心为15,000——20,000人提供上述服务。为把计划生育推广到农村地区，政府把50个卫生中心中的30个建在各地农村。由于政策对路，措施得力，毛里求斯的计划生育工作取得了实在的效果，这在当时的非洲国家中实不多见。
从上文对四类非洲国家的分析，我们可以清楚地看出，在60年代和70年代，多数非洲国家对人口高速增长所产生的问题尚没有引起足够的重视，联合国有关组织和人口专家们曾呼吁非洲国家关注人口问题，并建议把人口政策和人口计划作为总体社会发展计划的组成部份加以认真考虑，但没有收到预期的效果。对此，我们不妨剖析22个非洲国家的社会发展计划（注：这些国家分别是“阿尔及利亚（1970～1973）、博茨瓦纳（1970～1975）、布隆迪（1968～1972）、喀麦隆（1971～1976）、埃塞俄比亚（1968～1973）、科特迪瓦（1971～1975）、肯尼亚（1970～1974）、马里（1970～1972）、毛里塔尼亚（1970～1973）、毛里求斯（1971～1975）、摩洛哥（1973～1977）、尼日利亚（1970～1974）、塞内加尔（1969～1973）、索马里（1971～1973）、南非（1966～1971）、苏丹（1970／71～1974／75）、斯威士兰（1973～1977）、坦桑尼亚（1969～1974）、多哥（1971～1975）、突尼斯（1973～1976）、乌干达（1971／72～1975／76）和赞比亚（1972～1976）。）。
由于社会和经济发展与人口变化紧密相关，因而国际上许多国家在制订社会发展计划时，都认真分析本国人口现状及其发展趋势，并把它作为制订社会发展计划的不可缺少的重要依据。在社会发展计划中，常用的人口资料有以下八项：
①人口增长率
②人口出生率估计
③人口死亡率估计
④对未来人口规模的预测
⑤对学龄人口数的估计
⑥对未来学龄人口数的预测
⑦对劳动力年龄人口的估计
⑧对未来劳动力年龄人口的预测在22个非洲国家的社会发展计划中，上述八项资料参差不齐，具备全部八项资料的仅2国，占9%；而没有任何人口资料的也仅2国，占9%；具有一项资料的为1国，占4%，具有二项资料的为2国，占9%；具有三项资料的为5国，占23%；具有五项资料的为5国，占23%；具有六项资料的为4国，占18%；具有七项资料的为1国，占4%。（注：B. stamper,population and planning in Developing nations,New york,1977,第11～12页。）在22个国家的社会发展计划中，承认本国存在各种人口问题的共12国，占55%；明确表示支持计划生育的仅8国，占36%； 而提出计划生育具体目标的只有1国，占4%。至于解决人口高速增长而应采取的积极措施，比如提高初婚年龄，利用大众传媒传播计划生育信息，推行计划生育奖励计划，改善妇女地位及提倡少生优育等，22国社会发展计划中无一国提及。
在1960年代和1970年代，多数非洲国家没有把人口问题放在应有的重要地位，其原因是复杂的。首先，非洲国家刚刚摆脱西方殖民统治，政治上走上独立之路，经济上百废待兴，她们面临着的首要任务是捍卫国家独立，建立和发展民族经济。因此，各国政府把主要目光投向上述领域。其次，世界各国对人口问题的认识都有一个过程。非洲国家独立后，人口问题的严重性一时尚没有充分表现出来。应该说，自1950年代后，非洲人口高速增长的势头已十分明显，但由于非洲地大物博，人口密度在世界上也并不算高，因此许多非洲国家政府及其领导人对此不以为然，有的甚至错误认为只要经济发展了，人口过快增长也就不成为问题了。在布加勒斯特召开的第一届世界人口大会上，不少非洲国家领导人公开提出“发展就是最好的避孕药”的观点，企图以经济发展来解决人口高速增长所带来的问题。再次，非洲社会传统势力和传统价值观的作用十分顽强，这在客观上使非洲国家政府难以迅速制订和实施计划生育。（注：参见拙文：《非洲人口高速增长原因剖析》，《西亚非洲》，1 995年第三期。）
联合国非洲经济委员会于1970年代中期发表了一份专家组的报告，报告对主要的42个非洲国家作了调查，其结论是：没有任何（包括官方和民间的）家庭生育计划的国家16国，占32%；无全国性家庭生育计划，但存在民间此类活动的有18国，占43%；已制订国家计划生育政策的仅8国，占19%。（注：Udo,Population Education Source
Bookfor Subsaharan Africa,Nairobi,1979,第193页。）无怪该组织总干事加迪奈尔感叹道：“大部分非洲国家的社会发展计划都强调了基本的社会、经济和行政管理改革的重要性，但却很少顾及人口的高增长率，至于把解决人口问题作为加快发展的手段而与经济发展综合起来考虑的，则更加少了。”（注：S.H.Ominde, Population
GrowthandEconomic Development in Africa,London/Nairobi/Ibadan,1972,第108页。 ）他的评语是对1960年代至1970年代非洲国家对人口问题认识的最好总结。
二
进入1980年代后，非洲国家对人口问题的认识出现了巨大变化。
1984年初，由联合国经济委员会发起，在坦桑尼亚的阿鲁沙召开了非洲人口会议，49个国家的代表与会，共同讨论了非洲人口增长过快而造成的一系列问题。会议指出，本世纪末非洲人口总数将高达9亿， 人口急剧膨胀将严重制约经济发展，大会呼吁非洲各国采取积极措施，提高对人口——经济之间关系的认识。
1984年，联合国在墨西哥召开第二届世界人口大会，非洲国家在这次会议上的态度与十年前第一届世界人口大会相比，变化十分明显。在1974年第一届世界人口会议上，大多数非洲国家认为发展是解决人口问题的根本途径，因而除少数国家外，大多数国家都不制订旨在控制人口过快增长的人口政策和计划。十年后，非洲国家反对控制人口增长的言论基本消失了，制订人口政策和计划的国家数量大大增加。1988年，尼日利亚政府签发了名为《为推进发展、团结、进步和自力更生的国家人口政策》；同年，经利比里亚立法机构和总统的批准，该国颁布了同样的人口政策，塞内加尔、扎伊尔、多哥和赞比亚进一步完善了本国人口政策，而布基纳法索、喀麦隆、乍得、科特迪瓦、尼日尔、津巴布韦和苏丹等国则进入人口政策的制订和实施阶段。
进入80年代后，非洲国家对待人口问题的态度为何出现较大转折？其原因是多方面的。
首先，非洲人口的巨大增长对经济发展已构成重要障碍。许多非洲国家在人口高增长率的推动下，人口总量每20～25年就翻一番，而且这种势头还无法立即遏制。据联合国估计，80年代后期非洲人口已逼近六亿，比独立之初增加一倍以上，至下世纪初，非洲人口将临近十亿大关。人口增长过快过猛使经济发展背上了沉重的包袱，独立后非洲国家经济发展步履蹒跚，有些甚至出现倒退。世界银行统计资料表明，撒哈拉以南非洲国家在1973～1983年间人均收入下降；在1980年代，不少非洲国家的国内生产总值也呈下跌态势。人口对经济发展带来的压力，使非洲国家在改善人民生活条件、增强国家综合国力方面束手无策。社会生活实践使非洲国家政府和领导人认识人口问题的严重性。1984年非洲人口会议明确指出：非洲的人口高速增长“使人们对本地区是否能维持独立以来已经达到的生活水平表示巨大的关注。”（注：莱斯特·R·布朗：《经济·社会·科技——1986年世界形势评述》，科技文献出版社，1987年版，第247页。）这是非洲国家政府和领导人在80 年代初达成的共识。基于这种认识，非洲国家开始反省并改变过去的态度，一些过去忽视人口政策的国家着手制订旨在减少人口增长的人口政策。莱索托首相乔纳森说：“在独立后十七年的今天，我们感到，人口政策的制订和执行变得更加紧迫了。因为人口政策与国家经济发展是紧密相连的。”（注：中国成都计划生育宣传教育分中心：《人口展望，世界各国领导人言论集》，第93页。）肯尼亚总统莫伊表达了同样的意见：“肯尼亚人民必须面对经济持续增长将遇到的种种不利条件。结论是，一个降低生育率水平和人口增长的有效方案，必须为整个社会所了解并支持，同时，也要靠政府的行政权力。”在埃及，穆巴拉克总统于1982年2 月第一次召开制订经济发展计划的会议，他把大部分时间用于强调人口对经济和改革的重要性，并向立法机构建议成立以总统为主席的全国人口理事会，以此加快计划生育工作开展的速度和力度。
其次，人口普查的广泛开展（注：据不完全统计，在1960年代和1970年代，主要非洲国家都进行了一至三次不等的人口普查。），使非洲国家政府掌握了确实可信的人口资料，这不但加深了非洲国家领导人对人口问题严重性的认识，也为他们制订人口政策提供了可靠的依据。埃塞俄比亚前领导人门格斯图表示：“人口普查的结果将使我们进一步了解人口增长的趋势和特点，从而制订适合的人口方案和政策。”（注：中国成都计划生育宣传教育分中心：《人口展望，世界各国领导人言论集》，第46页。）
第三，非洲各国民间计划生育组织卓有成效的活动，有力推动了本国政府制订人口政策的进程。早在60年代，非洲国家的一些有识之士就发起成立民间计划生育组织。据统计，1960年全非有此类组织7个，1965年为10个，1970年为18个，1974 年达23个。（ 注： PopulationPolicies and Economic Development,A world Bank staff Report,Iohns Hopkins University Press,1974,第74页。）进入80年代，这类组织几乎遍及非洲大陆。非洲的民间计划生育组织积极开展活动，宣传家庭生育计划，提供信息和咨询，创办计划生育门诊所，为志愿者提供避孕工具和医疗服务。利比里亚的民间计划生育协会于1966年成立，其分支机构分布于全国13个行政区中的9个，并在6个门诊所和275 个妇婴保健站提供计划生育服务。埃及的民间计划生育组织“未来家庭”发动全社会力量，积极开展计划生育活动。1984年，该组织分发了供42万对夫妇避孕一年所需的各类药具，相比之下，埃及的国家卫生部所属诊所提供的避孕药具仅够38万对夫妇之用。民间计划生育组织的工作不但成为非洲国家控制人口过快增长活动的先声，实际上也为本国政府制订人口政策提供了有益的经验和实践。
第四，国际社会发挥了积极的影响。联合国早在1946年已开始了人口计划方面的工作，并于1952年成立了国际计划生育联盟。1967年成立了人口活动基金后，联合国在人口方面的活动范围更加广泛，其中包括召开国际人口会议、计划生育服务、人口教育计划、人口资料收集及传播、为各国制定、执行和扩展人口政策提供服务等方面。联合国所属各人口机构和组织对非洲的人口问题十分关注，国际计划生育联盟向非洲民间计划生育组织给予各种帮助和支持。联合国在第一届世界人口会议后，在非洲建立若干个人口教育中心（设在埃及、加纳和喀麦隆等国）；在非洲先后筹备召开第一届和第二届非洲人口会议。这些工作都产生了积极的影响。事实上，一些非洲国家，诸如扎伊尔、尼日利亚和利比里亚等，在制订本国人口政策时，都程度不同地参考和采用了历届世界人口会议所推荐的做法。
第五，经过60年代和70年代计划生育的宣传和实践，更多的非洲居民认识到计划生育给家庭和国家带来的好处，因而越来越多的人乐意实行计划生育。调查表明，不希望多生孩子的非洲妇女的比例日益上升，1970年代，撒哈拉以南非洲妇女中不愿再多生孩子的比例仅为16%，至1989年，这个比例已升高至49%。（注：《1991年世界发展报告》，第61页。）广大群众的积极性和自动性促使政府加快制订人口政策的步伐，也使各国的人口政策具有更坚实的社会基础。
进入80年代，非洲国家对人口问题的认识显然大大进步了，一些在60年代和70年代无视人口问题的国家对此作了反省，如尼日利亚政府在反省后公开承认：“我们以前对人口问题采取了自由放任的态度，这种态度间接鼓励了人口增长，并对国民福利和国家社会经济发展产生了不良影响。”利比里亚政府也指出：“不受节制的人口增长不可避免地产生了广泛的问题，包括缺乏足够的经济发展机会和社会基础结构，并使本国人民的生活质量下降。”（注：G.Roberts,Population Policy,Comtemporary Issues.New york,1990,第140页。）基于这种认识，许多非洲国家深感制订旨在控制人口过快增长的人口政策的迫切性和必要性。利比里亚政府的态度最具代表性：“如维持目前的人口增长水平，利比里亚人民的生活质量将继续恶化，同样，社会经济发展也会受到阻碍。十分明显，对于旨在调节生育率和人口再生产的国家人口政策的需要，早已存在了。”（
注：G.Roberts,PopulationPolicy,Comtemporary Issues.New york,1990,第141页。）观念的变化导致非洲国家态度的转折。在60年代和70年代无视人口问题的非洲国家在80年代开始着手制订人口政策；而原先已制订了人口政策的非洲国家，则沿着完善的方向继续前进。
80年代非洲国家制订的人口政策，在指导思想上更明确，已把人口战略置于国家发展总体战略之中，在具体内容上更详尽，目标更清晰，措施更具体；60年代和70年代那种目标、内容含糊不清，措施落而不实的痕迹已基本上不见了。下文以利比里亚的人口政策为例。
利比里亚的人口政策的出发点和目标都十分明确：“旨在调节生育率和人口再生产的人口政策的目标是减少总和生育率，以使人口增长与本国的社会经济增长相适应。人口政策应成为国家发展总体政策中的组成部分，其战略也应建立在经济发展和基本医疗战略的基础上，政府应该作出有意识的努力，调节生育率和人口的再生产，减少人口增长，适应社会经济发展水平和全体国民的生活水平。”（ 注： G. Roberts,Population Policy ,Comtemporary Issues.New york,1990,第141页。）
利比里亚人口政策的具体目标如下：
——减少婴儿死亡率，由目前的127‰降至2000年的50‰；
——至1995年，所有官方或民间的计划生育机构都能为家庭生育计划活动提供优质、安全、有效和价廉的计划生育服务；
——至2000年，对至少90%有生育能力的国民提供计划生育方面的信息，包括计划生育的重要性，计划生育的各种手段和方法；
——自1990年开始，逐步对所有青少年提供计划生育方面的信息，以降低目前较高的青少年怀孕率，1992年应有50 %的青少年受益， 至2000年，这个比例应上升至90%；
——增加实行计划生育的人数，至2000年，50%的育龄夫妇应实行计划生育；
——妇女生育间隔时间至少为3年，至2000年，将有50 %的妇女达到上述要求；
——减少18岁以前女性结婚的比例，1995年应有50%的妇女达标，2000年达标率为80%；
——对所有青少年进行家庭生活教育，至1995年在城市地区完成上述教育计划，至2000年在全国普及上述计划
利比里亚的人口政策不但有计划，而且有落实措施，政府在计划和经济事务部专门组建成立人口秘书处，以协调全国的计划生育活动；内阁各部各尽其责，积极配合，如教育部筹备为初等和中等学校开设人口教育和家庭生活教育课程，为此组织编写教材和培训教师。教育部准备在1989年首先在20所学校内进行试点，然后总结经验，逐步铺开。此外，政府鼓励民间计划生育组织积极发挥作用，让它们配合政府部门，不断把计划生育工作推入新的地区，等等。
在人口政策上，非洲国家在1980年代已迈开了新的步伐。
非洲国家在1960年代至1980年代期间人口政策的演变，向我们揭示了一个重要的道理：任何国家要把经济搞上去，就必须认真关注本国的人口问题，就必须及时制订和实施适合本国国情的人口政策，并以此调节人口增长与经济发展的关系，使两者处于和谐状态。任何无视人口问题，对人口增长持放任态度者，都毫无例外地将自食其苦果。笔者由此想到，非洲是发展中国家的重要成员，人口问题和制订人口政策并非非洲国家独有的特殊问题，而是发展中国家共同面临的难题。因此，总结非洲国家30年的经验教训，是否对其他发展中国家也有所启迪？