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粮食安全问题是在1973年前后，世界上发生了战后最严重的粮食危机的情况下提出并日益受到重视的。世界粮农组织（WFO ）对食品安全的定义是：“为每个人在任何时候都能得到安全的和富有的营养的食物，以维持一种健康、活跃的生活”。并把粮食消费库存定为17—18%为安全临界点。
一、我国粮食安全状况的基本判断
改革开放以来，我国的粮食生产取得了举世瞩目的成就， 1979 —1984年农业生产全面高速增长，粮食生产大幅度增加，由3.03亿吨上升为 4.03亿吨，增长32.5%，人均粮食占有量上升为397公斤，创历史最高水平。随后的1985—1994年，我国的粮食生产发展缓慢，出现了人口增长超过了粮食增长的局面。粮食由4.03亿吨增加到4.45亿吨，增长9.1%，年均增长率不到1%。而人口增长年均为1.6%， 人均粮食占有量由397公斤下降为368公斤。
1995年中央对食品生产实施了一项“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制政策。此项政策旨在努力增加本区域的食品安全，保证市场供应，稳定食品价格。这项政策的背景是在1993年、1994年连续两年粮食总产量减少，全国食品供求矛盾加剧，市场粮价、肉奶蛋等副食品及蔬菜价格急剧上升，直接影响国民经济的正常发展的情况下出台的。这项政策对粮食生产起到了促进作用，使得1995—1997年实现了连续三年的农业丰收。其中1995年粮食总产量达4.7亿吨、人均粮食385公斤，1996年总产量超过4.9亿吨，人均粮食达到402公斤，1997年总产量亦达到4.9亿吨，人均粮食395公斤。这表明该项政策的实施，使我国的食品短缺的“卖方市场”正在发生历史性的变化，粮食库存充裕，农产品卖粮难问题再次凸现，部分农产品已由卖方市场转为买方市场。
但是，随着市场的不断变化，今后粮食安全及农产品的卖方与买方市场周期循环或供求平衡的局面将会时有发生，还有一些农产品则经常处于波动状态。主要原因是城市和城镇建设用地的扩大而导致耕地面积的减少，仍将是我国城市化对粮食生产不利影响的首要因素。因而粮食生产省长负责制此项政策应进一步完善下去，并实行多渠道增加农业投入，积极推广先进适用技术，加强水利和农田基本建设，提高农业综合生产能力。可以预测，今后如我国经济宏观调控得当，强化科教兴农，农业科技水平的积累将对粮食增长、食品安全起到关键的作用。2000年我国粮食生产将相对稳定达到5亿吨的水平， 形成部分农产品总体上的供大于求。在此前提下，今后我国的食品安全率即粮食增长率亦将会持续出现上升，粮食安全总量供给还有可能出现较大的增长。下世纪我国粮食播种面积如能稳定在16.5—16.8亿亩，未来粮食总产量，2010年将在5.8亿吨上下波动， 但这还不能说我国的农业生产将会稳定地出现供大于求的买方市场。原因是进入21世纪后，我国城乡居民的粮食间接消费水平将出现增长，居民生活水平的提高将会增加肉蛋及其它畜产品的消费，改善食物结构，从而增加粮食的消费；同时农村城市化、工业化的加速也会导致我国粮食间接消费总需求的高增长，形成食物消费增长偏离资源基础。市场机制在利益的驱使下，会使农业尤其是粮食生产的基础设施投入下降，买方市场形成后，“市场体系”使粮价下跌，机制扭曲，致使农民生产积极性下降，这些我们都应防患于未然。农业生产特别是粮食市场在买方市场形成后，要防止再次转入卖方市场周期循环。
二、农产品进入买方市场后的情况分析
我国在联产承包制的全面落实之前，农村经济最突出的市场表现是：农副产品短缺，食品安全成为重要的问题。最为严重的一次是1959—1963年，粮食生产总量连续四年下降，并出现了饥荒，很多人因饥饿死亡。其中1960—1961年粮食总量没有超过1.5亿吨。此后的时间里， 农副产品从粮、棉、油、肉、蛋、鱼、菜到糖、烟、酒，甚至火柴等生活必需品，都要按户实行票证供应，人们大清早需排队购买农产品。需求难以满足，囤积与投资饥渴恶性循环，使短缺成为一种普遍的必然现象。
对这种普遍的必然现象，匈牙利经济学家科尔奈于70年代末，把短缺经济问题与社会主义经济的运行机制联系起来，指出短缺是一个综合性的范畴，是一大批现象的概称，存在于生产、流通与消费的各个领域。科尔奈剖析了传统社会主义经济体制下短缺的表现形式，根源及生产行为，揭示了传统社会主义经济运行机制的内在矛盾和弊病，指出只有彻底改革原有的经济体制，才能从根本上消除短缺现象。
随着社会主义经济体制的改革及市场经济的推进，我国粮食安全已经出现了质的变化，农副产品从根本上改变了短缺状况，食品供求关系由前几年的逐步改善发展到近两年的根本改善，大部分食品的供给已满足或超过了市场需求，由卖方市场转为买方市场，当然这种买方市场还经常处于波动状态。
粮食由卖方市场转为买方市场，其主要标志是粮食出现积压，粮食价格不断下跌，农民增产不增收。我国粮食的买方市场形成与发展，将还会形成周期循环的趋势。
此外，由于农业和工业是社会生产的两大经济部门，彼此之间存在着相互联系与相互制约的关系，目前工业上有近32%的产品供过于求，将会与农产品的买方市场交织并发，互相影响，使我国从根本上摆脱了短缺经济。这是我国经济体制改革的突出成果，也是粮食安全的一个划时代的变化。
粮食生产由卖方市场转入买方市场，给广大消费者带来了益处，解决了粮食安全问题，但也给农民和整个农村经济运行带来一些不利影响。一是在卖方市场转入买方市场后，由于食品需求相对小于供给，再加上国有企业下岗人员增多，农村劳动力大量回流，加大了农业的劳动力投入，在一定时期内造成部分农产品供给相对过剩。二是买方市场形成后，农产品的价格将会下降，这将造成农业生产者和经营者的收益递减，平均利润率降低，使粮食生产出现波动。在目前的经济体制下，要防止当粮食价格高涨时，农民的种粮积极性就高涨，从而扩大其种植面积，其结果粮食出现供大于求，形成价格下降。较低的价格时又会导致农民的种粮积极性减少、造成粮食产量下降，结果又带来粮食价格的上涨。这样就可能又重新形成粮食生产在不同时间内价格与产量的波动，卖方市场与买方市场交替发生。因而粮食安全的相对均衡是绝不可少的，应防止大的波动。
粮食由卖方市场转入买方市场后，农村经济在微观和宏观两个层面上，都给生产者和经营者提出了新内容。同时对农业各级管理与研究部门也提出了新课题，这就要求我们研究如何适应买方市场的新形势与新格局。
对于这种新形势，我们应充分认识到，食品由卖方市场转向买方市场是经济发展的趋势，这是由供给弹性大于需求弹性，食品供需走向均衡的趋势总是会被供需的变化所打乱。只有面向市场，寻求需求量与供给量的彼此相等，才能避免食品生产、农民收入出现较大的波动。
三、加强农产品市场体系的地位
目前我国市场经济体制正处于发育过程中，农产品流通除棉花外，其它已全部进入市场经济体系。在这一进程中由于供给方面反应的滞后已产生了许多矛盾和问题。主要的问题是市场经济的结构中存在权力分配的不平等，形成了“二元体系”。美国新制度学派的主要代表人物加尔布雷斯在他的《经济学和公共目标》一书中指出，市场经济体系并非单一的模式，在市场经济体制发育过程中，会形成“计划体系”与“市场体系”，构成“二元体系”模式。“计划体系”由为数不多的国有大公司、企事业单位组成；“市场体系”由为数众多的小企业和个体经营者构成，同时还有很多个农户组成。在我国，千家万户的农民是“市场体系”的主体，他们从事着农业生产，是食品安全的主要生产者。“计划体系”是由电力、通讯、航空、铁道运输、银行、烟草、高级饭店、医院、高校等国有企事业单位组成，他们都是计划的组织经营者，实行计划生产和计划销售，控制着价格；而“市场体系”中的农业生产者、小企业和个体经营者，他们使用比较简单的工具，简陋的技术，力量单薄，特别是粮食生产者，不能控制价格，只能听任市场力量的摆布。
由此我们可以看出，在市场经济体制的发育过程中，我国正在形成的“二元体系”的这两个部门的权力是不平等的，从而造成了“计划体系”与“市场体系”的生产者、经营者或管理者收入差距的拉大。粮食生产者的农民，在“市场体系”下，不得不按照“计划体系”规定的价格来购买生产、生活资料，同时按照“市场体系”的价格出售自己的农产品等。
这种权力不平等的“二元体系”如果继续扩大，有可能对食品安全造成威胁。这是市场体制不健全形成弊病的根源，这种结果引起收入分配的不平等，从而加大资源配置的失调。这种市场体系不健全的“二元体系”，有利于“计划体系”，而不利于“市场体系”的粮食生产者，进而对粮食安全产生不利影响。“市场体系”者由于受市场力量的摆布，一些农业内部的产业化经营者则有可能处于自生自灭的状态中。“二元体系”的扩展，也会造成国内经济的不平衡发展，使贫富差别增大。
在我国的市场经济体制发育中，政府要改变“二元体系”条件下的权力不平等状况，各级政府所制定的经济政策，要有利于确保粮食安全，使农产品生产者做到增产增收，缩小收入差距。
①粮食生产要减员增效。让部分农民转入非农产业，实行农业产业化经营，提高农民的收入，真正实现减员增效的高效农业，并让非农劳动者在中小城镇上安居乐业。
②提供优惠投资。首先在电话通讯上，要根据农民和当地的收入状况，减少初装费、通建费，让农民能够用得上、用得起现代的通讯设备，以利于农产品的流通和农业信息的传播。改变有些地方农村电话初装费、农用通话费高于城市，形成享受现代文明的权力不平等的现象。其次在电力供应上也应保证农村小城镇的电力使用，一要解决农村三天一停、四天一拉的随意拉电停电的现象，造成农民在生产与生活上无力适从的状态。二要从根本上解决农村及小城镇电费过高的状况，目前在农村及小城镇有很多地方的电费高于城市二到三倍，使农民的生产成本和生活费用加大。现在洗衣机、电冰箱在城市普遍供大于求，很难找到新的发展空间，但从整个国内市场来看并未达到饱和状态。在农村洗衣机、电冰箱的普及率仅在10%左右，彩电也只有25%左右，其中很大一部分的原因是农村用电不正常及电费太高。目前我国的电力供应已形成了一些过剩，主要原因是用电水平上得慢。在农村和小城镇出现随意停电拉电与电费过高的状况，这将制约农民和农村生产与生活消费。农村如能正常供电，电费又适中，电冰箱、洗衣机就能在农村开拓新的销路，这不仅可以提高农业生产者的生活质量，而且也可以降低农业生产成本，一举多得。
③实施第三次科技革命。在即将进入21世纪的今天，实施第三次科技革命，它不仅能针对性地解决特定的农业生产技术问题，而且还能为人们提供推进食品增长的多种知识和方法。同时农业的科技革命投资相对比工业少且收益又大，它一般无专利制度，潜力巨大，前景光明，将为食品安全再创辉煌。
④坚决落实粮食顺价销售政策。粮食顺价销售能控制粮价继续下滑，对稳定粮食生产将起到积极作用，同时也提高了粮食与农产品在市场体系中的地位，因而顺价销售能使农业生产者增产增收。粮食价格的回升，带动了生猪等其他农产品价格的回升，也提高了农民在市场体系中的地位，农民对国家保护价信心增加，不急于低价出售余粮，改变了粮食市场需求不旺，价格较低的现象。
总的来说，粮食生产增长的动力是增加粮食消费需求。随着人口增长和经济的发展，对粮食的需求量必然大大增加，粮食需求量的增加会给农民带来更多的利润和收入，农民就会增加投资和增加劳动投入。当农民看到经营农业和粮食生产有利可图时，农民将会有更多的资本投向农业和粮食生产。粮食需求的增加，将会引起粮食价格上涨，导致食品加工品价格上涨，也会刺激畜牧业和食品加工业的发展，从而生产出更多的动植物食品。粮食需求的增加，还会刺激水产养殖业的发展，使人类获得更多的蛋白质。这对稳定增加粮食供给，使粮食生产走向均衡，降低卖方与买方市场周期循环的幅度起到重要作用。
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