用人腐败的体制、机制原因及根治对策，本文主要内容关键词为：用人论文,对策论文,腐败论文,体制论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当前中国社会的腐败现象中，最为人们所关注和担忧的是选人用人方面存在的“跑官要官”、“买官卖官”、拉票贿选等不正之风和腐败现象。遏制和消除“跑官要官”、“买官卖官”、拉票贿选等干部人事上的腐败现象，已经成为我国廉政建设和反腐败斗争所面临的一个严峻的课题。笔者认为，遏制和消除用人上的腐败现象，除了采取加大惩治力度、加强教育等措施以及对现行的干部选拔任用制度进行完善之外，最重要的是“创新体制”，即实现现行政治体制和权力运行机制的创新。
用人腐败现象滋生蔓延和难以有效遏制的体制和机制原因
20世纪90年代以来，由于种种复杂的原因，以“跑官要官”、“买官卖官”、拉票贿选为特征的腐败现象不断滋生蔓延。一方面，一些人为了谋得更高的官职，不惜采取一切手段，甚至用巨额财物去收买贿赂那些掌握干部提拔任用实权的人物；另一方面，一些掌握用人权力的人则把手中的权力看作是私有权力，以此受贿索贿，攫取大量金钱。20世纪90年代中期以来，在立案查处的领导干部腐败案件中，行贿买官和卖官受贿的案件占了相当大的比例。如山西省汾西县原县委书记郑泽生卖官受贿案，江西省广丰县原县委书记郑元盛卖官受贿案，河南省滑县原县委书记王新康卖官受贿案，吉林省白山市原政协副主席、靖宇县原县委书记李铁成卖官受贿案，以及最近披露的云南省原省委副书记、省长李嘉廷腐败案，贵州省原省委书记、省人大常委会主任刘方仁腐败案，河北省原省委书记、省人大常委会主任程维高腐败案，等等，都与用人上的腐败有关。
跑官要官、买官卖官腐败现象滋生蔓延的原因是多方面的。其中既有腐败主体自身主观方面的原因，也有政治、经济、法治、社会等外部环境方面的原因，还有现行干部选拔任用制度方面的原因，更有现行政治体制和权力运行机制方面的原因。从用人腐败的角度来看，现行政治体制和权力运行机制方面的弊端主要表现在以下几个方面。
弊端之一：权力结构存在严重缺陷，主要领导干部的权力仍然过分集中，且不受制约或很少受到有效制约。
权力高度集中是我们原有政治体制的基本特征之一，也是许多弊端的总根源。虽然经过多次改革，但由于种种复杂的原因，领导干部权力过分集中现象仍然存在，甚至在某些地方较之以往更为严重。具体表现为：家长制、“一言堂”盛行；领导干部权力个人垄断化、私有化趋势令人担忧；干部队伍中的人身依附现象严重。与权力过分集中相联系的是权力的不受制约。虽然我们党在干部选拔任用方面作出了许多规定，并且于1995年制定了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，加大了对干部选拔任用方面的监督力度，但是，由于种种原因，在现实生活中，仍然严重地存在着对主要领导干部、尤其是“一把手”监督难和难监督的问题。
主要领导干部、特别是“一把手”权力过分集中且不受制约和难以监督，在很大程度上是由体制造成的。可以说，正是这种权力过分集中并不受制约的干部领导体制，导致和引发了大量跑官要官、买官卖官等吏治腐败现象的发生。
弊端之二：“权力——责任——利益”机制扭曲，“权力利益巨大化”和“权力责任虚空化”倾向严重。
在现代法治社会中，“权力”、“责任”、“利益”，是相互联系和统一的。一定的职位必然拥有一定的权力并享有一定的利益，但也必须担负一定的责任。权力越大，利益越多，责任也应该越重。不允许存在权力大、利益多而责任小的现象，更不允许存在只拥有权力和利益而不承担责任的现象。但是，在现行的权力结构中，在一些地方和单位，“权力——利益——责任”机制被扭曲，存在着严重的“权力利益巨大化”和“权力责任虚空化”倾向。
“权力利益”即权力所带来的个人利益。从利益的形态上，可将权力带来的个人利益分为物质利益和非物质利益。前者如工资、奖金、各种福利待遇等；后者如声望、荣誉、地位、尊敬以及由权力所带来的各种非物质性的利益。从利益的性质上和获得的方式上，可将权力所带来的个人利益分为正当、合法利益和不正当、非法利益。前者如国家政策所规定的工资、奖金、乘车、住房等各种福利待遇。这部分利益和收入可称为“显性利益”或“白色收入”。后者如利用权力所攫取的各种不正当和非法收入，如贪污受贿、贪赃枉法所得。这部分利益和收入可称为“隐性利益”或“黑色收入”。从我国目前来看，领导干部的正当和合法收入确实不高。但是需要指出的是，领导干部的正当和合法收入除了上述工资、奖金之外，还有乘车、住房、出国等与权力和职位相联系的种种物质利益和非物质利益。更重要的是，在目前个人收入透明度较低和权力监督不力的社会条件下，权力除了能够给一些领导干部带来上述正当的和合法的利益之外，还能够给其带来数倍、数十倍于正当、合法收入的大量“黑色收入”或“灰色收入”。
在我国现阶段社会中，“权力利益巨大化”的倾向已非常明显。权力所带来的“利益”和“收入”特别是“隐性收入”和“灰色收入”，已经成为一个现实而突出的社会问题。这从近几年来所揭露出的腐败案件中就可以得到说明。如广西自治区玉林市原市委书记李乘龙仅仅当权几年时间，其家产就高达上千万元之巨；海南省东方市原市委书记戚火贵担任一个县级市的市委书记短短几年时间，其家产高达1300多万元，仅春节送的红包礼钱就达388万元；沈阳市原市委常委、常务副市长马向东案发后，仅从其家中搜查出的受贿、贪污等非法和来源不明资产就高达3000多万元；沈阳市原市委副书记、市长幕绥新一次生病住院，收受各种礼金等所谓的“灰色收入”高达100多万元；而全国人大原副委员长成克杰，仅仅一个电话或一个批条，就可以获取上千万元的“好处费”。由权力而带来的合法的和不合法的、显性的和隐性的、物质的和非物质的利益如此之多、之大，不能不促使一些人为了追逐权力而不惜一切手段。
“权力责任”，即与权力相联系的责任。权力责任包括领导责任和法律责任。在现代法治社会，“权力”与“责任”应当是一种正比关系，即拥有多大的权力，担负多大的责任；权力越大，责任也越大。但在现实生活中，却存在着“权力责任虚空化”的倾向，即“权力”与“责任”严重的不相称，具体表现为权力大而责任小，或有权力而无责任。正因为如此，在现实生活中出现了许多匪夷所思的例子，如有的领导干部决策失误，造成几百万、上千万元财产的损失，但却不承担责任或只承担非常轻微的责任；有的领导干部用人连连失误，给社会造成重大不良影响和损失，不仅不承担任何责任，甚至还被重用。
当前“跑官要官、买官卖官”腐败现象之所以屡禁不止，现行体制和权力结构中所存在的“权力利益巨大化”和“权力责任虚空化”倾向，不能不说是一个深刻的原因。
弊端之三：监督乏力，惩治被动，导致“腐败黑数”大量存在。
建立健全结构科学、配置合理、程序严密、制约有效的权力监督制约机制和主动有效的惩治机制，是遏制和消除用人腐败现象的必要条件。客观地讲，我们现行的监督体系是世界上最庞大的监督体系，“上监”、“下监”、“左监”、“右监”、“里监”、“外监”，组成了一个庞大的监督体系和复杂的监督系统。但在现实生活中，却仍存在着大量的“弱监”、“虚监”、“空监”、“禁监”现象。与此相联系，是现行权力结构中惩治机制的被动性。许多被揭露出的腐败案件表明，一些腐败案件的被揭露和被查处，不是纪检和检察机关主动出击的结果，而是民众举报揭发的结果，或者是由于查处其他案件而连带出来等偶然因素所致。在这种状况之下，必然导致“腐败黑数”现象的严重存在。而“腐败黑数”的存在，又使买官卖官等吏治腐败行为的“腐败风险”和“腐败成本”大大降低。腐败风险和腐败成本的降低，无疑将会刺激跑官要官、买官卖官等吏治腐败现象的大量滋生蔓延。
消除用人腐败现象必须进行体制和机制创新
用人方面的腐败现象，较之于其他腐败现象而言，其对社会的危害更为深重。它不仅腐蚀大批党员干部，瓦解干部队伍；败坏党和政府的形象，弱化党和政府的信誉和权威；疏远党群关系，激化干群矛盾；造成国家和集体财产的大量流失，引发违纪违法和犯罪活动；而且严重地败坏社会风气，污染人们的思想，导致严重的社会信任危机。因此，对于这一腐败现象必须下大决心予以坚决遏制和消除。而要消除这一腐败现象，最重要的是要实现体制和机制创新，促使我们的干部选拔任用制度在一种新的体制和机制下运行。
一、优化权力配置，建构科学、制衡、规范的权力结构体系。
主要领导干部用人权个人垄断和不受监督、制约的状况，从直接原因来看，与现行的具体领导体制有关，但是从宏观角度来看，则与一定的国家权力配置和权力结构有关。因此，要改变主要领导干部用人权个人垄断和不受监督、制约的状况，还必须从整体上优化权力配置，其着眼点是要解决当前普遍存在的权力过分集中问题。首先，要按照依法治国和依法执政的原则，改革和完善党的领导体制、领导方式和执政方式。通过建立科学化、规范化、制度化的执政党的领导体制和执政机制，依法构建和处理好党与人大、党与政府、党与政协、党与人民团体、党与司法机关的关系。其次，进一步完善人民代表大会制度，强化人民代表大会及其常委会的权威，使其真正成为人民意志的代表机关和国家权力机关。为此，必须加强和健全人大自身机构的建设，改进人大代表的选举产生办法，提高人大代表和人大机构组成人员的素质，从而保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能，并依据科学程序实现对其他国家机关及其工作人员的有效监督。其三，进行司法体制改革，实现司法独立。在保证党对司法工作进行整体领导的前提下，对现行的司法机构设置、司法领导体制、司法经费拨付体制和内部管理体制进行改革，逐步建立独立、公正、廉洁、高效的司法运行机制，最终实现司法独立。其四，加强法制建设，在条件适宜时进行宪政改革，科学设定国家权力，同时制定《监督法》、《新闻法》等有关法律，逐步实现国家权力和国家权力监督的法治化。
二、深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，科学界定政府权力。
由于行政权力是国家权力体系中最强大和最具扩张性的权力，因此，为了规范和制约“政府官员”的权力，从政府管理体制角度讲，其措施之一就是要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，科学界定政府权力，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为此要实现四个转变：(1)转变政府职能，缩小政府管理范围，实现由“全能政府”向“有限政府”的转变。(2)精简政府机构，实现由“臃肿、低效政府”向“精干、高效政府”的转变。(3)改革政府管理方式，实现由“权力型政府”向“服务型政府”的转变。(4)严格依法行政，实现由“放任型政府”向“责任型政府”转变。
三、提高监督机构的独立性和权威性，强化监督机制，建立和形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
遏制和消除跑官要官、买官卖官腐败现象，其中的关键是强化对领导干部权力的监督和制约。当前，在权力监督制约方面存在的突出问题是，监督机构缺乏相应的独立性和权威性，尚未形成制约有效的权力运行监督制约机制。因此，今后的一个重要任务，就是要进一步提高监督机构的独立性和权威性，构建和形成结构科学、相对独立、相互配合、精干高效的权力监督体制和结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。首先，要进一步提高各级人大及其常委会在“一府两院”组成人员任免上的权威性，增强人大及其常委会对其任免人员的知情权，强化人大及其常委会对其任免人员的监督、弹劾、罢免权，真正发挥权力机关监督的作用。其次，进一步提高党内监督机构的独立性和权威性。改革当前地方各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导、以同级党委领导为主的体制，逐步建立地方各级纪委独立于同级党委、向同级党的代表大会负责和受上级纪委领导的监督体制，真正实现党的纪律检查机构对党的各级组织和党的各级领导干部的有效监督。再次，要充分发挥检察、监察、审计等专职监督机构的作用，强化民主党派、社会团体、新闻舆论的监督功能，进一步拓宽监督渠道，改善监督方式，逐步形成一种全方位、多层次、立体交叉，严密高效、相对独立、相互配合的权力监督机制，真正将领导干部的权力和权力运作置于严密的监督之下。
四、进一步扩大党内民主，加强党内监督，实现党内制度创新。
中国的事情能不能办好，关键在中国共产党。腐败问题能不能得到有效遏制，跑官要官、买官卖官腐败现象能不能得到有效治理，同样关键在党。治国必先治党，而治党务必从严。要有效地遏制和消除跑官要官、买官卖官腐败现象，其中一个重要的措施就是要发展和扩大党内民主，强化党内监督，实现党内制度创新。
1.推行党的代表大会常任制。目前，党内民主存在的主要问题之一是党的各级代表大会未能有效地履行职责和发挥作用。根据《党章》规定，党的全国、地方、基层代表大会是党的各级领导机关和权力机关，党的各级委员会由它选举产生、向它负责并向它报告工作。但是，现行的党代表大会制度，全国、地方每5年召开一次，基层每3-5年召开一次，闭会之后的长时间内，党代会无法行使对它选举出来的委员会和领导干部及其工作进行监督的权力。应按照党的十六大提出的“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”的精神，逐步扩大试点规模，待取得经验后在全国范围内务级党组织中普遍推行。为了充分发挥党代会的作用，还应健全党代会的议事规则等制度，例如，党委会必须向代表大会报告工作并接受审议；党委会的工作报告如果得不到法定票数通过时应如何处置；代表大会如何实行罢免权；等等。
2.进一步增强和发挥党的各级委员会全体会议的作用。党的各级委员会是各级党的代表大会闭会期间各级党组织的领导机关，它具有广泛的权力。但是，由于目前党内缺乏民主和监督，致使在党的领导班子内部，权力往往集中在书记、副书记等少数几个人身上，重大问题的决策和干部任免，往往用书记办公会取代常委会和全委会，在此情况下，全委会的作用发挥得非常有限。为了克服这种现象，应进一步增强和发挥党的各级委员会全体会议的作用，明确规定：党的各级常委会要向党的各级委员会负责并报告工作；凡属事关大局的重大人事和重大问题的决策，都应由党的各级委员会全体会议讨论和决定；党的各级委员会全体会议负有协助和监督常委会工作的职能；等等。
3.改革、创新党内选举制度，建立、完善党内罢免、弹劾制度。首先是改革、创新党内选举制度。选举是党内民主的一项最重要的制度安排，是党员履行自己的民主权利，把党内的领导权、决策权、管理权授予各级领导机关和领导人的基本形式和途径。根据民主选举制度的原理和目前党内选举的状况，改革、创新党内选举制度，目前应做好以下几方面的工作：逐步实行党代表直选制；普遍推行党组织领导人差额选举制；改革和完善候选人提名制度。其次是进一步建立、完善党内的罢免、弹劾制度。随着党内民主的发展，应逐步建立起完善的党内罢免、弹劾制度，以充分发挥党员和党员代表对党员领导干部的监督，从而减少党内腐败现象的滋生蔓延。