中欧试验式治理模式比较，本文主要内容关键词为：中欧论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景及问题 近年来，欧盟的试验主义治理(experimentalist governance)成为治理问题研究中的一个热门话题。一大批学者就此展开了广泛而深入的讨论。这一话题在理论层面不仅涉及治理问题，还涉及代议制民主的适应性、宪政的局限性等问题；而在实践层面，欧洲诸多领域的规制(regulation)也都由于应用这一模式而被纳入学者考察的范围，这些领域包括电信、能源、药品监管、数据隐私、环境保护、职业健康与安全、食品安全、海事安全、铁路安全、金融服务、司法和民政、就业促进、社会融合和养老金制度改革等。几乎在同一时间，中国政策过程中的试验机制也成为国际学术界关注的热点问题。 那么，中欧两地的试验式治理机制在出现背景、运行特征方面有哪些异同？欧盟所实行的试验主义治理模式对中国有什么启示？ 二、欧盟的试验式治理实践：超越委托—代理模式和代议制民主 欧盟在历经了近30年的大规模扩张和全球化浪潮之后仍能保持—部分核心制度，例如一体化的市场、较好的社会公共服务等，在一些学者看来，试验主义治理的运用起到了显著作用。那么，这一治理机制是如何在欧盟出现的？其具体运作具备哪些特点？它的出现在理论和实践上又产生了哪些影响？ 1.为什么出现试验主义治理？ 在有关欧盟的试验主义治理机制的研究中，萨贝尔(Charles F.Sabel)和泽特林(Jonathan Zeitlin)堪称这一领域的集大成者。正如有学者指出，他们的突出贡献是确定了试验主义治理的不同要素是如何实现有机结合，以提高治理的灵活性、专业性和可问责性的。 他们认为，试验主义治理在欧盟的出现并不是人们有意设计出来的，而是在行动中逐步形成的。近些年，试验主义治理的特点才得到较好的归纳和认识，并成为在一些新的领域进行治理改革的模板。即便是在一些被学者关注的政策领域中，参与者也是在没有明确意识的情况下“跌跌撞撞地”进入到这一模式中的。 试验主义治理在欧盟并非突然出现，也非出现在欧盟规制体系的某个部分；它源自于对从差异和多样性中学习的必要性的认可，以便实现规制规则的和谐、统一和不断改进。这一新型的治理模式大致形成于20世纪80年代中期至2000年，即签订《单一欧洲法案》(Single European Act，1986)到里祐本峰会(2000年3月)这段时间。 概括来说，试验主义治理在欧盟出现的原因主要是两个方面：一是社会结构方面，即当下社会所呈现的高度的策略不确定性和技术复杂性；二是政治结构方面，即传统的多中心和高度政治化的治理技术难以有效地协调，个体行动者没有能力提供解决方案。在策略确定性较高时，参与者认为自己知道要追求的目标，因此共同探索被认为是不必要的(尽管追求重叠利益的合作不一定是这样)。而在权威并不多元时，一个参与者是主导性的，或者有一场追求主导的斗争，那么有实力的参与者倾向于强行实现某结果，而不是通过与他人的合作来实现。 反之，在策略不确定性和技术复杂性高，并且业已形成了多元化的权力体系时，决策失败就出现了。这是因为，一方面技术的复杂性导致与具体实践相距甚远的国家层面的官员不知道如何回应一系列的情况，而市民社会与私人部门中的基层参与者却因为接近这些情况而知道如何回应。另一方面，策略的不确定性又使得高层官方决策者不知道如何回应当下的紧急情况，而基层参与者也不知道。此时，组织一个系统的投票来选举见多识广的局内人已经不能有效应对这一局面，组织共同探索来厘清现状并寻找其可能的应对方案成为必然的选择。于是，试验主义就自发地形成了：多元体制下的参与者希望在不确定的情况下通过协作来实现问题的解决。试验主义的优势是可以基于先期执行的经验，渐进地适应规制方式和规则，并修改中短期目标，从而产生有效的政策方案。 2.试验主义治理的核心机制 萨贝尔和泽特林认为，欧盟试验主义治理的结构大致由四个方面构成。一是欧盟相关机构和成员国共同拟定框架性目标(如充分就业、社会融合、“优良水质”、统一的能源网络等)和相应的测量标准。二是低层级的相关机构(例如国家部委或规制机构以及其相关的合作者)有权限按照它们认为合适的方式推进目标的实现，甚至还暗含着它们享有充分的自主权，在执行框架性规则的同时提出改进建议。三是低层级的机构在拥有相应自主权的同时，必须定期报告它们的绩效，特别是依照那些广为认可的指标来测量；低层级机构还要参加同行审议(peer review)，即将其成果与试图采用其他方法达至相同目标的其他机构的成果进行对比。最后，原先的参与者会定期改进上述框架性目标、绩效标准，乃至决策程序本身，同时还会允许那些其观点被认为是对充分和公平协商必不可少的新的参与者加入进来。 由此可见，试验主义决策的特征有：大框架下的目标一致，给予地方参与者一定的自由裁量权，地方各自的努力要经过比较分析和评价，以及根据实践经验的比较结果而对地方计划和中央计划同时进行修正。这些特征的前提假设是中央层面没有人可以对情况有全局性的了解，而地方参与者也不能完全依赖他们的直接经验。同时减少双方局限性的最好方法，就是从对方角度观察，相互探讨。 总体而言，试验主义治理中的规则建立是一种反复迭代(recursive)的过程。由此，研究试验主义治理存在与运作的一个关键的实证工作，是研究同行审议的循环机制。所谓同行审议，是指代理人或执行者需要对自己的选择和行为过程的原因作出充分的解释，并能经得起司法机关的挑战和定期的同行审议，因为只有同行才具备评价代理人的解释是否合理的相应知识。解决方案执行的同行审议可以实现规则的修正和完善。但是，由于存在着信息不对称，只有同行审议是低效的，甚至是难以运作的，还需要另外的机制与其配合。这其中，重要的是所谓惩罚性缺省(penalty default)机制。这一机制的目的是为了实现各方参与者的合作，即在试验主义模式下，各方参与者可能被威胁如果不合作就将强行实现更差的结果。 同行审议机制使得试验主义治理机制的运作实现了动态的可问责性。但是这种机制下产生的规则并不符合传统代议制民主的程序。那么，试验主义机制如何才能符合民主制的价值追求？为此，试验主义模式在程序上设有两个前提条件：一是信息透明化，二是公共参与。这两者也就成为试验主义所形成的扰动型政体(destabilisation regime)有效运作的前提。萨贝尔和泽特林指出，试验主义治理中的同行评议本身并不是自发民主的，而是动摇了既定权力机构的形式，并从多个方面为最终重构民主扫清了道路。 3.试验主义治理的争议 萨贝尔和泽特林所提出的试验主义治理也受到了多方的质疑和批评。例如，波尔泽尔(Tanja A.B
rzel)就不认为试验主义治理是一种新型的治理架构。他在关于等级制度的庇护(shadow of hierarchy)的讨论中指出，国家通过威胁参与者实行更差方案的方式诱导参与者进行协作，这种在等级制度庇护下出现的试验主义依赖于国家的权威，由此，试验主义可视为传统国家权威的补充或延伸，而不是其替代品。 但是，萨贝尔和泽特林回应认为，在试验主义这里，与国家等级制度的庇护的关键区别在于运用国家权力的方式不同。在等级制度庇护模式下，国家权力独立行使并形成可接受的针对某些问题的解决方案，即使这其中有一些非国家的行动者参与其中并使方案更加完善。但是在试验主义模式中，国家权力的使用不再是为了做什么，而是为了阻止或打断什么。即国家权力会利用其惩罚性缺省机制，推动政策方案的实施、修改和完善。 试验主义治理更大的争论可能来自于它对现有代议制民主制度的“背离”。萨贝尔和泽特林在论证委托—代理关系模式面临的困境的基础上回应这种质疑。他们认为，委托—代理关系并不适合于回应持续不确定性的世界。委托者(拥有主权的人民相对于立法者、立法相对于行政、最高行政者相对于其下级)应该有明确的目标，并且为精确实现该目标而对情况有充分的了解，以便在给予充分资源的情况下，委托者可以激励代理人来帮助其实现目标。而当情况持续不确定时，委托人的目标就会被代理人实践中的行为重新塑造，那么这种委托—代理关系也就崩溃了。详细说来，在持续不确定的世界里，传统委托—代理式治理模式面临的难题是，没有行动者可以协调各方，并拥有足够的有关目标的理念，从而可以准确指导其他行动者或识别它们的行动是否是为了—个特定的目标。面对复杂的社会现状，当行动者只能通过一边解决问题一边界定所应对的问题和所追求的解决方案时，委托—代理模式就无法运作了。 更有学者提出，发展一种试验式代议民主是非常重要的。为此，他们建议，一是要更加关注欧盟民主正当性问题迫切需要的解决方案；二是有必要重新考虑民主中的代表的本质。但是，萨贝尔等人还是试图使其与代议制民主相融合，以为找到了政治制度上的正当性。他们认为，尽管有大量理由可以认为议会制民主这一历史形式不能有效地回应一个持续不确定和高度相联系的世界，但并不能否定对个人自主权和自我主宰的承诺(现代代议制政体是其表现)，也不能断言目前的议会制度不能(实际上它可能必须)以重新想象的形式在代议制民主中发挥重要作用，以回应现实的世界。 4.试验主义治理的意义 试验主义试图将制度创新概念化，即在持续不确定的情况下，参与者的设计充分利用环境的可塑性，并减少其带来的危险。从而在有效回应紧急问题和设计新形式的民主问责制之间架起一座桥梁，以便从容地应对不确定性。 试验主义的出现对与善治相关的以下四个方面的固有观念提出了挑战。第一是挑战了源自于自由主义理念的国家和经济关系的一系列信条，包括市场的形成取决于清晰的、近乎自我执行的规则，市场的矫正需要独立的、有明确授权的规制主体，以及通过政治妥协实现社会融合。在试验主义治理模式下，上述三个领域的规制越来越多地通过新颖的、以可讨论的指南形式出现的竞争性规则来实现，即使这些规则是以国家命令的形式得以执行的。第二是挑战了那些认为协商过程至多为国家制定的法律形成一些次要的、补充性的条款的观点。因为在一些案例中，试验要么会修正欧盟的指令性文件、条例和行政命令，要么是对法律授权的可修正标准的详细解释，以及对那些最终可能会获得约束力的规则的详细说明。而在另外一些案例中，试验产生的改变可能只能影响成员国政府的行为，而不能立刻对欧盟自身的法律框架产生影响。这就是前文所述的“扰动型政体”的特征。第三是挑战了与法治相关的一些传统阐释，即认为法治依赖于国家和个人间的清晰划分的观点。迭代式框架的形成和修正在促进一种新型的动态问责形式的出现，同行评审在约束国家权力和保护个人权利的同时，也没有使决策制度变得僵化。由此，这种新型的治理模式又被称为直接协商型多元政体(directly deliberative polyarchy，DDP)。第四是挑战了那些认为有专家参与的协商就是跨国或跨政府间有违民主精神的阴谋的观点。实际上，欧盟治理中的动态问责具有一种使国内政治的扰动效应民主化(democratizing destabilization effect)的潜力，由此，可以通过国内政治再影响欧盟自身。而大量广为出现的同行审议、专家批评和另一些专家对专家批评的公开回应，都使得技术专家权威的那种不容置疑的形象受到削弱，甚至也削弱了技术专家与欧盟委员会对立法动议权的垄断。 西方学者认为，试验主义治理已经大量出现在欧盟治理的多个领域及全球治理的部分领域，该模式的价值随着欧盟内外相关案例的持续研究而不断提升。欧盟可以利用其独特的试验主义能力，扩大欧盟影响全球进程的能力，尤其是在要求产生知识和新治理机制的复杂领域。欧盟试验主义治理是更大的划时代的试验主义大繁荣的一部分，欧盟将从不断扩展的全球试验主义中获益，同时，更传统的世界政治特征，如强权政治和正式组织及法律，将与试验主义治理长期共存。 三、中国的试验式治理实践：等级制度下的试验 当前西方学者在专注于研究出现在欧盟地区的试验主义治理模式时，他们可能并未意识到，一种类似的模式实际上早已在中国被广泛运用。早在20世纪90年代，有学者已经开始注意到了中国政治运作中的试验模式。近几年来，这一模式又重新被学者进行了深入的研究。 1.中国试验主义治理的背景和成因 实际上，政策试验作为政府的一种工作方法，在中国已有较长的历史。早在20世纪30年代，美国军官卡尔逊(E.F.Carlson)就通过对晋察冀抗日根据地的观察提出，这个被隔离的区域已经成为“新中国的试管”。一些好的理念在这里有试验的机会，如果可行，就被采纳，反之丢弃，转而进行其他试验。韩博天(Sebastian Heilmann)通过追溯历史指出，这一政策制定方法的政治起源可以回溯到中共在革命战争时期的工作方法，同时在形成过程中也吸收和借鉴了非共产党人开展政策试验的经验。 试验之所以被广泛地运用到中国的政策制定和制度建设过程中，是由中国已有的整体性社会制度结构所决定的。例如，有学者认为，邓小平在改革开放之后的政策制定思路受到他于抗日战争时期在太行山区根据地主抓经济的工作经验的影响。而韩博天与裴宜理(Elizabeth Perry)更是将这种根源于革命战争年代的政策过程机制归纳为“游击式的政策风格”(guerrilla policy style)。也就是说，中国革命战争年代产生的政治传统和长期以来形成的中央与地方关系的制度框架，为形成和反复使用试验模式提供了空间。 早在20世纪50年代，毛泽东就曾总结了试验式的领导方法及其运用。他的主张包括：“……放手发动群众，一切经过试验。”“普遍推广试验田。这是一个十分重要的领导方法……突破一点就可以推动全面。”“组织干部和群众对先进经验的参观和集中地展览先进的产品和方法，是两项很好的领导方法。用这些方法可以提高技术水准，推广先进经验，鼓励互相竞赛。许多问题到实地一看就解决了。社和社、乡和乡、县和县、省和省之间，都可以组织互相参观。中央、省、市、专区和县都可以举办生产建设展览会。” 而中共的另外一位高级领导人陈云则在1950年提出了要在工作中采取“摸着石头过河”的方法。改革开放之后，邓小平也提出：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。”虽然改革开放前后试验模式保持了大体的连贯性，但还是有所不同：改革开放后吸取了改革开放前失败的教训，彻底放弃了对意识形态的狂热和单一学习样板的模式，取而代之的是承认地区间的差异，推动同时试验和多种试验。 2.中国政策试验的运作 韩博天将这种出现在中国政策制定过程中的试验称为“等级制度下的试验”(experimentation under hierarchy)。他认为，这一机制是一种不同于发达民主国家“联邦制的试验室”的模式，而是“中国独具特色的政策过程”。在此过程中，中国所使用的方法和术语(如“试点”、“由点到面”等)都与其他国家不同。 政策试验过程主要通过三种形式来进行：试验性法规(为政策试行而制定的暂行法规)、试点(特定政策领域内的示范和试点项目)和试验区(被赋予充分自由裁量权的地方辖区)。它在开始之前，并未颁布相应的法律法规，这与法治国家的行政原则(在没有颁布法律法规之前，不会采取没有法律依据或试验性的行政措施)并不相同。中国的试验项目一般是由政府内部发出倡议，促使基层干部解决本辖区内的棘手问题，当然，他们同时也受到仕途升迁和物质利益的驱动。这样的一个政策循环一般包括地方政策创新、试点的确立、试点方案的拟订、地方试点的实施、试验方案的扩大、政策制定、政策执行和对政策影响的讨论8个环节。 韩博天认为，中国风格的试验过程中的每个阶段，从政策目标的设定，到选择模范试验，到界定推广的政策选项，“由点到面”的过程一直都是一个充分政治化的过程，这个过程包含了利益竞争、意识形态的分歧、个人间竞争(personal rivalries)、策略的投机主义或者特定的政策妥协。但他认为，分级制试验是理解中国制定政策过程的关键，这种试验将分散试验和中央临时的一次性干预结合在一起，将地方经验有选择地吸收到国家政策中，这是一种反复变化但却富有成效的组合。 还有很重要的一点是，地方政策试验在中国并不等于放任自流反复试验，或者随心所欲扩大试验范围。确切地说，它是意图明确的行为，是为正式出台普遍适用的政策，甚至是为国家立法提出可供选择的新政策。在这一过程中，不应低估上一级政府对地方试验的关注程度。上级的庇护和支持往往对保护和提高基层创新力有着决定性作用。最高层政策制定者提出宽泛的政策目标和重点，这常常为基层试验提供了正当性和回旋余地。韩博天还用中国多个领域(包括国有企业、私营企业、外商投资和对外贸易、证券市场、农村医疗、土地管理)的政策实例，简要分析了试验机制在各自领域中的作用。他认为，在经济领域内的试验较之社会领域更容易成功，原因是经济领域的试验项目可以带给地方精英好处。王绍光则通过研究中国农村合作医疗政策的变迁，提出即使是在公共产品领域，政策试验依旧有其重要的作用。 四、中欧试验式治理的异同 通过上文的文献梳理，我们可以发现，两地在试验主义模式方面的政治实践至少具有以下两个方面的相同点。第一，都是对充满复杂现状和不确定性世界的应对。随着欧盟版图的扩大，欧盟内部的差异性也越来越大；而在幅员辽阔的中国，地区间发展不平衡现象也非常显著。如今，随着欧洲一体化进程的深入，我们甚至可以说，欧盟在越来越多的方面与中国有着相似性。 第二，是对地方性实践知识(对欧盟来说是成员国)的重视。欧盟试图超越传统的委托—代理机制，在正式规则出台之前，允许成员国先行先试，容忍同一领域的政策在各国间的差异，并鼓励成员国之间相互学习，相互评审竞争，使成员国及其职能部门的执行经验成为欧盟机构制定最终规则制度的基础。而中国的政策试验也调动了地方政府的积极性，使地方政府可以充分利用地方性知识，创造性地提出并实施—系列尝试性的政策实践，这些政策实践再通过一定的学习模仿机制，逐步得以扩散，并最终成为全国性的制度安排。综合来看，双方的这种实践都克服了处在最高层决策机构在界定问题、提出解决方案等方面所面临的信息缺乏的困境，通过分散尝试、允许差异、利用地方知识的方式，更为有效地解决了所面临的问题，实现了较好的治理效果。 但是，对比两地的政治实践，我们依旧可以发现至少存在如下三个方面的不同。首先，最浅显的不同是，欧盟试验主义治理模式的出现晚于中国。中国从革命战争年代始就已经开始运用这一模式，而欧盟方面则是在成员国数量持续扩大、内部差异性逐步加大、环境不确定性越来越大之后才有了需求，从而逐步形成这一模式的。由此，萨贝尔和泽特林关于欧盟是试验主义治理方面的全球先行者和榜样的观点，是难以成立的。 其次，在最高层权威的角色和作用方面，中欧之间有着一定的不同。欧洲没有一个超越成员国之上的绝对政治权威，而作为单一制国家的中国，则存在一个居于各省份之上的中央政府作为调停者和裁判者。当然，这并不是说，欧盟委员会就不能发挥任何作用。实际上，萨贝尔和泽特林提出的“惩罚性缺省”机制中，欧盟委员会可以通过威胁的方式迫使成员国或相关机构进行合作。 而在中国，中央政府的影响力更加明显。韩博天认为，地方政策试验在中国并不等于放任自流反复试验。有学者甚至认为，试验是基于中央选择性控制的。中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制。改革过程中，中央维护政治权力秩序(地方服从于中央)的意识非常清晰。地方具体实践的形式可以多种多样，至于最终采用哪种形式，完全取决于中央的需要及对中央的功效如何。 最后，中国试验式治理的沿用面临着很大的压力。相比较而言，欧盟的试验主义虽然被批评为有违代议制民主和法治的精神，但至少在官方层面并未受到多少刻意的限制。而且从近年的发展势头看，试验主义治理模式大有成为处理全球性治理问题(例如环境保护等)的标准解决机制。 但政策试验机制在中国却似乎面临着生存危机。韩博天曾指出：“一旦人们的期待和兴趣转向维护现状，或者热衷于财富的再分配时，试验就会受制于需求和供应双方，比如利益集团和公民开始寻求具有普遍性和不可逆转的规则，从事国内和跨国经济的主体要求同等的法律保护，决策者开始把试验看成政治风险，渐进立法主义可能因而避免试验。最终的结果是政治和立法对政策试验的束缚越来越强硬。虽然试验在适应新制度方面有很多显而易见的优点，但是在多数国家中，这种约束机制还是妨碍了在大范围内进行试验。中国也难以避免这种情况，尽管在过去30年里中国显示了以试验为基础的经济治理方式的潜力，但近些年中国也开始缩小试验的范围，这就是很好的证明。” 郑永年也意识到试验模式在今天的中国面临着活力下降的问题。这主要表现在：不仅地方的先行先试勇气不如从前，而且某些被部分高层领导人认定为成功的实践经验也没有起到示范和扩散效应。在郑永年看来，这主要是出于两个方面原因：一是地方的改革创新缺乏法律的保护，因此地方政府的改革和创新实践的不确定性和风险都比较大。二是地方创新缺乏政治保护。一些地方政府对改革顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，因而很难把地方改革经验上升到国家层面。 正如有学者指出的，试验主义治理可以被看做是更广泛意义上的反思现代性趋势的一部分。这种反思性的许多方面都体现在试验主义治理中，包括实践的复杂性、互相依赖性、社会加速性、灵活性，以及日益强化的监督和修正，这些特性可以与更固化的、中央集权型的和形式化的传统治理相对照。在一个联系越来越紧密的全球化时代，系统性风险的应对是几乎所有共同体都要面对的巨大挑战。试验式治理模式(机制)在中国和欧洲的实践殊途同归，意味着它似乎成为人类的一种共同选择。在全球治理中所出现的试验主义也表明了这一点。 欧盟内部已经形成的一套试验主义治理机制，这些机制在国际层面也同样扮演着越来越重要的角色。欧洲的试验主义治理工具在国际层面可能会变得更加科层化和具有强制性。由于欧盟与其他较小的国家的权力不对等，同行审议和联合规制的网络(federated regulatory networks)经常体现出以欧盟为核心、其他国家为外围的单方向互动关系。 反观中国，这一相对有效的治理机制却在实践中遇到越来越多的制约，甚至面临着生存危机。实际上，长期以来，“反定型化”原本是我们的政体所具备的一个灵活性的优势。如今，我们应该思考的是，如何在追求法治化的目标下，继续保持政体灵活性的优势，而非一味地限制和否定那些有效机制的运用。
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