后次贷危机时期IMF改革的法律思考，本文主要内容关键词为：时期论文,危机论文,法律论文,后次贷论文,IMF论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D996.2 文献标识码：A DOI：10.3963／j.issn.1671-6477.2010.02.012
二战后不久，国际货币基金组织（International Monetary Funds，以下缩写为IMF）在促进国际货币合作，扩大世界贸易，建立多边支付体系以及稳定国际金融秩序等方面作出了积极的贡献。1978年，《国际货币基金协定》（以下简称《协定》）进行修订，形成了沿用至今的国际货币制度——牙买加体系。在该体系下，IMF的核心职能是“维护国际宏观经济稳定”，其工作方法主要是监管和有条件贷款。但是，20世纪70年代后，工业化国家已停止向IMF借款；而IMF逐渐将注意力从只关注短期国际收支稳定扩展到注重经济增长和发展，并使这一职能在20世纪80年代得到进一步强化，贷款对象转向发展中国家。IMF向发展中国家提供资金时，通过贷款条件引导着全球发展政策的变化，尤其是在推行以经济政策自由化为核心的“华盛顿共识”方面更是不遗余力。有学者指出，尽管IMF的条件应建立在《协定》所限制的汇率贬值和国内需求限制的基础上，但事实上，条件已经完全被用于推行反映市场原教旨主义的华盛顿共识上了[1]。至此，IMF的使命偏离了布雷顿森林体系的原始精神，它不再是帮助成员国渡过难关的互助组织，而是演变成一个具有双重身份的国际机构：一是从富国借款，再贷给穷国的国际金融中介；二是执行某些大国意志的政治机构[2]。相应地，IMF对其在国际金融体系中扮演的角色的立场发生了重大改变。
近些年来，由于频频爆发的金融危机，IMF的职能拓展到危机管理的领域，它一度以“救火队”的形象活跃在国际金融舞台上。尽管《协定》明确规定贷款涉及一国时，IMF只有权及于其宏观经济事务。而IMF坚持认为，几乎所有事项都属于其管辖范围，因为几乎所有的结构性问题都可能影响到整体的经济表现[1]。所以，IMF的救援条件越来越深入到各主权国家的内部事务。而少数发达国家对IMF投票权的垄断使IMF漠视发展中国家的利益，这更直接影响了它们对执行IMF规则的认同感。东南亚金融危机后，国际社会对IMF的信任度和利用率明显下降。直到2007年美国次贷危机爆发后的前期，IMF已处于被边缘化的尴尬境地。
一、IMF运行中的法律缺陷
作为最重要的国际金融组织，IMF对促进全球经济增长和国际金融稳定具有举足轻重的意义。但IMF的地位却日益尴尬，改革亦举步维艰，究其根源，在于其运行机制存在着明显的法律缺陷。IMF的前任总裁康德萨斯断言，在公众眼中，IMF的合法性已日益遭到质疑[3]。
（一）IMF的决策机制使其决策失去了国际法的效力
众所周知，IMF的表决机制是加权表决制，并非一国一票。投票权由两部分组成，其一为成员国都拥有的250票基本投票权，其二为根据各国所缴份额所得到的加权投票权。由于各国的基本票都一样，所以在决策中起决定作用的是加权投票权。目前IMF的投票权主要掌握在美国、欧盟和日本手中。美国是IMF的最大股东，具有17.09％的份额和16.77％的投票权。因IMF所有重大决策都需要获得85％的投票权才能通过，所以美国实际上拥有了一票否决权。而西方七国在IMF中的投票权加起来达到45％，这意味着IMF所有的决议均可能被少数国家主导和控制。而且，由大国制定的份额公式也未能准确反应新的经济形势下各国的经济增长形势，以中国为代表的广大发展中国家的份额和投票权被严重低估和压制。因此，尽管形式上是多边的，但在实际操作中，布雷顿森林体系是高度集中的[4]。这种安排被批评为是一种集中的，秘密的，不能反应欠发达国家声音的决策体系[5]。在该体系下所作决策的法律效力不断地遭到质疑。根据国际法基本原理，国家之间的协调意志是国际法效力的根源。而IMF的决策机制是大国政治，尤其是美国霸权主义在这一关键性国际经济组织中最重要的体现，它阻挠了其他成员国表达意志的权力，更没有体现当今世界经济格局中各国的协调意志。所以，IMF的决策失去了国际法的有效性。
（二）IMF的贷款条件违背了“不干涉内政”的国际法原则
《协定》第5条第3节规定了使用基金普通资金的条件，政府承诺在政策上作出某些改变，以此换来IMF的财政援助。实践中，贷款条件是通过IMF和成员国的非正式协商设定的。但发生危机的成员国的谈判实力明显弱于IMF，因此只能被迫接受IMF的指示。IMF独立评估办公室的报告也确认，尽管有时候条件反映了国家的选择，但IMF确实利用其优势采取了对危机解决不重要的长期政策[6]。综观IMF在20世纪80年代末期的债务危机及90年代后的金融危机中的救援贷款，很显然，IMF贷款条件涉及的范围越来越广，不仅包括一国宏观经济政策方面的改革和调整，还逐渐包括了诸如公司管理、银行规制、税收改革、贸易自由、消除外国投资管制、允许外国银行和公司设立子公司以及控制价格等通常由一国政府来管理的事项。而且，其严苛的条件还延伸到社会和文化政策领域，如人权、军费开支、社会福利项目、政府腐败及环境保护等[7]。这种明显与国际法基本原则相悖的事实也得到了IMF高级官员的承认。曾任IMF第一副总裁的斯坦利·费舍尔认为：“过宽的条件可能侵犯了一国对于规划的自主权。”原任执行董事的贝拉通过对IMF的条件的分析得出，尽管IMF是一个重要的运用某种机制解决金融危机的国际金融机构，但是其施加的政治和经济指令却超出了管辖范围，并违反了成员国的主权意愿[8]。
（三）IMF成员国的权利义务的分配不平衡，违背了公平原则
IMF是西方发达国家主导建立的，所以在制定章程及行使职能时，明显表现出发达国家与发展中国家权利与义务不平衡的特征。
第一，《协定》依其份额公式赋予经济强国占绝对优势的投票权，并认可其货币是主要国际储备资产，但对这些货币的发行国却没有任何义务的约束。以美国为例，美国收获了作为主要国际储备资产的发行国的种种利益。比如：1990－2004年间，通过美元的发行，美国平均每年获得的传统意义上的铸币税为181亿美元[9]。而美元支撑的债务经济使美国可以暂缓甚至逃避债务，从而实现财富的转移。但与此同时，IMF却没有任何有关美元发行纪律的有效约束机制。当美国遭遇危机时，它完全可以通过发行货币的方式转嫁风险和债务，美国当前对次贷危机的处理就是明证。当前的国际货币体系无疑是次贷危机扩大和蔓延的根本原因。
第二，表面上，加权表决制和贷款的条件在权利义务的一致性方面是合法的。但如果将两者综合考察，其不公平性和虚伪性将会凸显。少数发达国家拥有IMF的控制权，他们通过贷款的条件强求需要借款的国家采纳一定的政策，但他们自己却因不可能向IMF寻求类似贷款而没有遵守这些政策的义务。有控制权的富国坚持单边义务，而IMF则是这种单边义务的有力的推动者。综观发达国家主导制定的IMF的贷款条件，主要包括避免庞大的财政预算赤字，加强金融机构的监管以避免不审慎的操作，关闭或重组陷入困境的金融机构，贸易政策自由化，提高外资的准入机会等。如果美国和日本向IMF借款，那么美国20世纪80年代的储蓄和贷款危机、日益宽松的公司治理标准、会计和审计丑闻，日本招致大量批评的银行业机构以及两个国家经常的预算赤字、在农业和钢铁方面的贸易保护主义等都是对IMF贷款条件的严重背离[7]。显然，IMF的义务不可能对这些有控制权的国家产生约束力。
（四）IMF的危机管理职能超出了《协定》的授权，有滥用国际组织法律人格之嫌
根据《协定》的文本，IMF的职能可以概括为：其一，提供贷款便利，协助成员国做出调整以恢复国际收支平衡。其二，致力于成员国的汇率政策的监督，保证有秩序的汇兑安排和保持汇率体系的稳定，避免成员国以操纵汇率或采取歧视性汇率政策谋取不公平竞争利益。2007年6月，IMF的执行董事会通过了《对成员国政策的双边监督决定》，加强了IMF的监督职能。其三，鼓励成员国实现它们各自货币的可自由兑换。其四，通过多种方式确保成员国遵守其规则和政策。若一成员国不履行协定的任何义务，IMF得宣告该国丧失使用普通资金的资格，或经过一合理期限后要求该国退出IMF。1992年11月，《协定》的第三次修正案生效。该修正案增加了督促成员国履行义务的方式，即若成员国坚持不履行协定的义务，IMF有权暂停该国的投票权和相关权利。其五，向成员国提供有关技术问题的援助[10]。
但是，20世纪80年代后，IMF已将职能深入到未曾授权和没有行为能力的领域。它发放中长期结构调整性贷款，与世界银行的职能出现交叉；它发放补充储备贷款，对金融危机进行管理和救援。而且，在这类贷款附加的条件下，IMF开始关注破产法、知识产权法、司法改革以及其他为市场提供便利的法律和机构安排，并深入到公司治理甚至政治管理（通过关注腐败）的领域。显然，IMF的职权出现了“从宏观到微观”的转化[11]。而根据国际法理论，国际组织的法律人格是派生的，它的法律权利能力和行为能力是由其章程明文规定的，越出章程规定的职权而擅自行动，应被视为非法[12]。所以，IMF的危机管理职权并无合法的依据。
（五）《协定》的软法倾向极大地削弱了法律规范本身的强制性和有效性
尽管《协定》在形式上是多边国际公约，但它的条文的历史、发展和修订都表明IMF的规则应被界定为“软法”[5]。著名的国际金融法专家约瑟夫·戈尔德以协定第4条为例，指出IMF的规定太过原则和抽象。该条授权IMF采取原则对成员国的汇率政策予以“指导”，要求成员国为实现目标而“努力”，所以它属于“软法”而缺乏强制性，甚至较原始条款更软一些[13]。另外，《协定》的第6条可以证明“软法”条款在运行中缺乏有效性。20世纪30年代“大萧条”时期，投机资本的流动动摇了全球经济的稳定性，所以第6条规定各成员国对资本项目的移动可以采取必要的管制。当时参与起草协定的关键人物约翰·梅纳德·凯恩斯高度评价该条款：“这个永久性的协议安排授予每个成员国政府管制资本流动的权力，这将为我们国内资本市场的安全奠定比以往任何时候更坚实的基础。”[6]但是，20世纪90年代早期，IMF开始反对资本管制，并在1998年讨论修订第6条的可能性。这种转变直接或间接地通过贷款条件影响各国政府，使第6条的规定形同虚设。正是这些“软法”，使IMF的规则失去了法律约束力。
二、后次贷危机时期IMF法律变革的必要性和可行性
次贷危机爆发在资本主义的中心地带美国。经历了暴风骤雨般的金融机构的破产和重组后，金融危机的影响正逐步扩大到实体经济领域，全球经济陷入衰退，国际社会进入到恢复和重建的后次贷危机时期。这场危机在给世界经济带来沉重打击的同时，也促使IMF的法律变革步入上了快通道。
（一）IMF法律变革的必要性
据统计，1977年之后，区域性或全球性的经济危机共有110多次，平均每年要发生三到四次，这是人类历史上从未有过的现象[14]。当今，在金融业最发达的美国爆发金融危机且将全球经济陷入衰退。从金融危机屡屡发生且愈演愈烈来看，过于依赖单一货币美元已引发了一系列矛盾和问题，并使世界为之付出了沉重代价。特别是随着经济全球化进程的加快，IMF规则无法解决权利与义务的不平衡问题，致使美元及由此衍生的金融产品缺乏有效的治理和监管；世界经济过于受制于美元，当美国经济或金融市场出现危机时，美国可不受约束地发行美元，使将美元作为主要储备资产的国家遭受损失；这种制度易于助长道德风险，导致美国各类主体过度透支信用。而这些恰恰是金融危机的重要原因。因此，必须对IMF的规则进行改革，否则，很难避免危机的重演。并且，改革的成果必须以法律的形式确定下来，而不能仅停留于政策协调的层面，因为法律具有稳定性、可预见性、可操作性和约束力。
IMF的法律缺陷使国际社会出现了“废除IMF”的呼声。但不可否认，历史证明，IMF具有较强的适应性。在它建立后的1／4个世纪里，它在促进成员国取消外汇管制方面取得了卓越的成就。在牙买加体系下，IMF在协助成员国处理融入全球经济一体化过程中出现的周期性的支付困难方面发挥了关键的作用。次贷危机爆发后，世界又将目光聚焦在IMF上。但IMF必须革新，才能完成时代赋予的历史使命。正如巴里·艾钦格林所说：“有时候危机会提醒我们为什么会有IMF，但如果IMF不能提出一些新的想法去处理危机，那么危机只能告诉我们为什么需要遗忘IMF。”[15]
（二）IMF法律变革的可行性
历史反复证明，发达国家只有在被迫或有利可图的情况下，才会为世界经济的发展和繁荣调整其政策和法制。次贷危机再次充分暴露了美元霸主地位的缺陷以及布雷顿森林制度的失效，发展中国家要求改革现行国际金融秩序的呼声空前强大。在这种压力下，20国集团的首脑在2009年4月的伦敦峰会上就IMF的改革达成了政策层面的共识，这为IMF的法律变革奠定了良好的基础。各国达成的共识包括：一是对IMF增资8500亿美元，增强其履责能力。二是改革IMF的份额分配制度和高级官员的遴选程序，增加新兴国家和发展中国家的话语权和代表权。三是加强IMF危机防范和危机管理的职能，支持对贷款种类及其限制条件的改革。2009年9月，在20国集团的匹兹堡金融峰会上，各国承诺将新兴市场和发展中国家在IMF的份额至少提高5％以上。
20世纪90年代后，IMF也开始主动进行改革。1999年，IMF成立了国际货币和金融委员会（IMFC），主要职责是审核有关改革IMF职能的建议，确立了支持和推进IMF改革的内部机构体系。2001年7月，IMF成立了独立评估办公室（Independent Evaluation Office，以下缩写为 IEO），其目的是对IMF的政策和活动进行独立和客观的评估。它完全独立于IMF的管理层，并与执董会保持一定距离。2005年10月20国集团通过了《二十国集团关于改革布雷顿森林机构的声明》，为布雷顿森林机构的改革确定了初步路线图。IMF前总裁拉托2004年上任后，提出了“IMF中期战略”问题。2006年9月召开的IMF和世界银行的年会上，成员国强调加强多边磋商，提高监督能力，并决定帮助新兴市场国家和地区提高危机防范能力，帮助低收入国家实现千年发展目标[16]。年会高票通过了对“中、韩、墨、土”四国的特别增资方案。通过特别增资，中国在基金组织中的份额从2.98％上升到3.72％。同时各国对份额改革的进程达成了协议，拟提高低收入国家在基金组织的参与和发言权。2008年4月28日，IMF理事会以较大的多数票通过了执董会建议的一揽子重大治理改革措施，同意根据成员国在全球经济中的比重和作用调整其份额和投票权比例，提高低收入国家的参与程度并增加这些国家的发言权。IMF将努力执行这一改革方案，并在2011年1月前完成下一次配额审查[17]。2009年，IMF在特别提款权、收入模式和贷款结构等方面做出了重大修订。已进行的改革为IMF的法律变革奠定了机构基础和制度基础。
三、IMF改革的法律对策
次贷危机带给世界经济冲击的同时，也为IMF的改革提供了契机。但是一蹴而就，根本改变国际金融法律秩序是不可能的，必须在可行的基础上稳步采取IMF法律变革措施。
（一）增设监督机构。改革IMF内部组织机构
《协定》第20条明确规定了IMF的组织结构和决策机制。IMF设立理事会、执董会、总裁及其工作人员，而加权表决制使IMF的内部结构更类似一个大型“股份有限公司”。但在这个“公司”内部，只有股东会和董事会，却缺少一个履行内部监督职能的监事会，所以大股东侵犯小股东利益的情形频频发生。在IMF不可能采纳“一国一票”的共识下，有必要增设监督机构以制约理事会和执董会的权力，而2001年设立的独立评估办公室（IEO）有能力担此重任。
IEO自成立以来，发表了一系列详细报告评估IMF的工作状况，比如对多边监督的评估、对IMF支持规划中的结构性贷款条件的评估、对IMF机构治理的评估等，以此协助IMF的改革。IEO在事实上履行了部分监督职能，所以曾任IMF法律顾问的堪萨斯州大学的法学教授John W.Head提出，IMF应该修改独立评估办公室的职能，使其更大程度地独立于IMF的执董会：第一，规定由IMF执董会以外的实体委任一个或更多的专家成员；第二，制定一个新的程序，使控诉IMF违反其政策或章程的案件可以不经执董会对IEO的工作程序的审查而直接提交给IEO；第三，创设一个官职，调查IMF官员的舞弊行为，位于该职位的官员有权受理和调查来自任何个人、任何机构或任何国家提出的IMF没有依其授权行事的指控；第四，要求IEO的听证会对社会公众公开，会议记录可供公众查询；第五，要求理事会和执董会对来自IEO的每份评估建议都要发表公开的回应[7]。如果IEO被赋予了解决IMF和成员国争端的职权，制定了公开透明的工作程序，吸收了不代表任何主权国家立场的专家人士，那么IEO可以作为IMF的监督机构写入《协定》的修正案中。只有这样，IMF的组织机构才能趋于完善。
（二）修改份额公式，改革IMF的决策机制
IMF的份额和投票权分配反映了强烈的历史继承性，损害着IMF在全球治理中的合法性。如果合法性不被认可，IMF就很难重返国际经济舞台的中心。在2009年10月的IMF年会期间举行的IMFC会议上，中国人民银行副行长易纲指出，新兴市场和发展中国家在IMF的份额长期低估、代表性不足是IMF治理结构不合理，监督不公平，预警不及时的重要原因。所以，份额和投票权改革势在必行。
2000年，外部专家组成的份额公式检查小组向执董会建议了新的份额公式，但该公式达不到平衡投票权的目的，至今仍未被确认。一个可行的方法是说服所有发达国家将其份额所占最大比重限制在其GDP所占比重的60％上，从而降低发达国家总体的份额水平。2007年，哈佛大学经济系教授理查德·库帕和彼得森国际经济研究所高级研究员艾德文·杜鲁门根据上述条件，用QFRG份额公式计算出，26个先进工业国家所占份额将从目前的60.51％下降至46.14％，发展中国家的整体份额比例将从目前的39.49％增长到53.86％。其可行性在于：第一，它保持布雷顿森林公式中根据经济总量大小决定份额大小的传统，而且符合IMF关于份额的重新分配要反映成员国在世界经济中地位的要求，易被IMF接受。第二，由于目前美国的份额比例与其GDP比重之比是56％，因此不影响美国的份额比例，易得到美国的支持。第三，这种方法对所有工业国家一视同仁，显得更加公平，容易使各方利益获得平衡[18]。
改革后的份额公式会影响投票权的分配，但不可能根本弥补加权表决制带来的缺陷。不过，IMF投票机制的改革不可能一蹴而就。目前，具有可行性的改革措施有：一是基本票的比例回归。基本票用于保护较小国家的利益，然而多次增资使基本票的比例从1945年的11.3％降低到2％。建议进行一项调整，使基本票回归到1945年的水平，以保护弱小国家的发言权。二是采纳名人委员会的建议，取消美国的一票否决权。将通过重大决议的多数票比率由85％降为70％至75％，以确保通过的决定得到大多数成员国的拥护。三是重新分配执行董事，建立一个更具代表性的执董会，形成小而精的决策机构。建议逐步减少欧盟国家的执行董事数量，并最终将欧盟合并为一个执董席位。经过改革后，在保留发展中国家席位的基础上将执董会的席位减少至20个，发达国家尽管席位少了但仍保留着多数的投票权，从而使IMF的决策机制趋向平衡。四是通过公开透明的优选程序在世界范围内选任IMF的总裁及高级官员，不再囿于国籍，以避免美国等西方大国在决策中的隐性权力的渗透。
（三）要拓展IMF的职能，完善IMF的法律人格
依据《协定》的规定，IMF的核心职能主要是对成员国外汇安排的监督及对面临收支平衡压力的成员国提供贷款帮助。但20世纪80年代后，IMF的传统职能逐渐向应付各种金融和经济危机转变，在救援危机的行动中，IMF又将职能拓展到对微观经济领域的某些政策进行监督和协调。由于《协定》并未明确规定IMF具有上述职能，所以IMF面临着“越权”的指责和批评。
随着金融全球化的纵深发展，国际金融危机频繁爆发，且诱因更趋复杂，破坏力日益增强。金融危机潜在的外溢效力和传染效力对国际金融安全造成严重威胁，国际社会需要一个强有力的协调者和管理者，所以，必须加强IMF的职能，使其更好地完成时代赋予的历史使命。首先，在《协定》中明确授予IMF处理金融危机的权能，IMF应同时扮演“危机防范者”、“危机贷款人”和“危机管理者”三种角色。建立合理的危机预警机制，对可能爆发危机的国家和地区及时地提出警示；建立高效的救援机制，遏制金融危机的急剧蔓延，协助受害国恢复经济和金融秩序；增强IMF的资金实力和贷款的灵活性，提高贷款业务的透明度；主持债务重组、贷款条件执行、监督与评价、“受灾国”间政策的协调等工作，管理危机，防止金融恐慌。其次，赋予监督职能新的内涵。IMF的监督职能不应只限于成员国的汇率政策和货币政策。当前，加强金融监管是防范金融危机的重要环节，国际社会需要一套权威、高效的国际金融监管准则。IMF可以和巴塞尔银行监管委员会合作，制定一套有约束力的最低要求的金融监管规则，监督各成员国的金融监管制度。最后，在《协定》中专设一条列举IMF的职能，并增加兜底条款，以适应发展国际金融活动对IMF的职能的需求。
（四）改革贷款的条件性，使条件具备合法性基础
当前，IMF严苛的贷款条件的合法性饱受质疑。在进行投票权改革的基础上，应当完善条件的法律制度，著名的富而德律师事务所律师Ofer Elda提出的对贷款条件性改革的一套完整方案值得借鉴。该方案可概括为：条件不应由IMF与成员国通过非正式协商决定，而应由寻求资金援助的国家自己设定条件，IMF将根据规定的权力来审查这些条件。除了程序上的要求，条件在实体上应符合合理性标准。若符合标准，IMF将按照该国提出的条件进行贷款。对IMF提交的申请、IMF的决议以及该决议的理由应予以公布[19]。这个建议可提高IMF的透明度，促进IMF问责制的建立，吸引发展中国家的更多参与，在尊重发展中国家的经济主权的同时，促进这些国家开展有效的经济改革。该方案赋予了受援国更多的自主权，受援国可以在充分分析和研究导致自身国际收支失衡原因的基础上，提出调整和改革方案，这也使得贷款条件体现多样性和针对性，而不再是“以不变应万变”的模式，从而提升IMF的救援效果。而IMF的审查权使IMF的权力与成员国的主权达到了平衡。
（五）修改《IMF协定》，加强其法律约束力
《IMF协定》的软法特征使IMF的运行效力大打折扣，应该尽快修订《协定》以克服软法的缺陷，为国际社会构建确定的有约束力的法律体系。首先，废除过时的条文，比如第四条第四节的平价制度等。其次，及时将政策层面上已达成的共识以法律形式固定下来，并增强操作性。比如份额公式的修改，IMF高级官员的遴选等。再次，修改具有软法特征的条文，避免使用“努力”、“尽可能”之类的措词，使其内容明确具体。最后，明确列举成员国在IMF中的权利和义务，并规定违反义务后的责任。IMF除了应明确规定成员国在货币汇兑方面的义务、借款成员国为获取贷款而遵守的义务外，还应规定主要国际储备资产的发行国的义务、贸易顺差国的义务以及为维护金融秩序的有序和安全成员国应承担的其他义务。只有平衡成员国的权利和义务，IMF才能有效运转，并得到国际社会的认可和尊重。
收稿日期：2010-01-16