深化文化管理体制改革的几点思考——兼论文化体制与文化产业发展的关系，本文主要内容关键词为：文化论文,产业发展论文,管理体制改革论文,体制论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G122文献标识码：A文章编号：1008 —4533（2001）01—0023—04
近些年来，通过文化体制改革，我国旧的文化管理模式已打破，但适应社会主义市场经济的文化管理体制尚未形成。当前，文化产业已成为我国经济发展新的增长点，在21世纪它将是我国可持续发展的骨干产业。现行文化管理体制制约着文化产业发展的步伐，为此，必须深化文化管理体制改革，为推进文化产业发展创立良好的体制基础。
一、我国文化管理体制的主要弊端
我国文化管理体制是计划经济的产物，尽管经历多次改革，仍存在诸多弊端。主要表现在以下几个方面：在文化管理上，政府与文化经营单位之间的责、权、利尚未理清，经营者难以形成真正的市场主体和法人实体，政府过多地干预文化经营管理。文化部门普遍存在条块、行业、区域分割，难以形成合力。长期以来，政府统管各项文化事业，直接控制文化单位的运行，政府充当着文化事业的所有者、举办者、管理者、经营者多重角色，造成政事不分与政事一体化，文化事业单位成了政府部门的附属物，文化单位的目标任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免，均由上级行政部门负责。文化产品实行计划供给，政府为文化事业制定发展规划，并为各单位下达指令性计划，通过计划形式确定每年文化产品供给的数量和类型。这样，各文化单位丧失了自主权，割断了它们与市场的联系，而政府的计划无法反映文化消费者的需求，这给文化产品的供给与市场文化需求之间，文化消费者与文化经营者之间带来了无法克服的矛盾。
在文化建设投资方面，实行文化事业经费统包制。政府制定统一的财务制度，包括经费预算、收支科目、文化活动中有关经费的领拨、缴销、使用、范围、标准、监督等具体规定。文化单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配经费的使用权，压抑了它们广开财源和自主理财的积极性。由于经费唯一来源于政府，各文化单位只能“等、靠、要”，吃国家财政的“大锅饭”，加上文化单位所有制结构的单一化和文化活动的非经济化，从制度上排除了私人或其他社会团体兴办文化的可能性。这种财政供给制一方面抑制了社会办文化的积极性，另一方面带来了文化事业单位只讲经费投入，不管产业效果的弊端。
由于政府统管文化，文化事业的行政化与非产业化，造成了中国文化事业运行机制的低效率。各项文化事业被认为是非经济活动，认为文化事业单位没有生产功能，把文化事业发展与经济发展割裂开来。既然文化活动不是生产性活动，也无法实现产业化，既然文化单位不是经济组织，也就不能实现企业化，在这种思维和体制下，文化经济无从谈起。由于文化事业单位不实行经济核算，从而使运行过程失去了利益激励机制、风险约束机制。另外，政府垄断文化事业，使文化单位成了没有竞争对手的事业主体，在文化领域几乎完全排斥了竞争机制。加上分配制度上的平均主义和人事制度上的弊端，压抑了广大职工的积极性，人浮于事、效率低下难以避免。
非法制化也是文化体制的一个重要特征。文化事业发展主要取决于政府领导人的重视程度，文化事业的地位和作用得不到法律确认，文化事业运行没有必要的法律保障，对文化活动的管理缺乏法律依据。
二、文化管理体制对文化产业发展的制约
所谓文化产业，从广义上说，指以物化的文化产品和各种形式的文化服务进入生产、流通和消费的产业部门。主要包括：（1 ）文化产品制造业，如影像音像制造业、工艺美术品制造业、图书报刊印刷业等。（2）文化产品批发和零售业，如电影和报刊发行业、图书、 工艺美术品零售业等。（3）文化服务业，如大众娱乐业、广播电视业、 文化演出业、信息服务业和文化旅游业等。具体说，文化产业是满足人们的精神需求、智力需求、发展需求通过生产经营文化产品，提供各种服务而获得利润的各种合法行业的总称。文化产业具有下列特点：一是按产业经济活动的一般规律来办文化产业，文化产品供需通过市场来调节。二是文化产品作为商品投入市场销售，实行等价交换，以获得新的产业投入及利润。三是文化产业所需资金投入的市场化，通过多元投资融资渠道，解决资金问题。
文化产业是西方发达国家的支柱产业之一，在大多数国家，文化产业的产值达到国民生产总值的10%左右。影视业、图书报刊发行业、文化旅游业、娱乐业、电子出版发行业是西方发达国家文化产业中的骨干。美国好莱坞制片业和以微软公司为代表的新兴文化产业已成为国家的经济支柱。闻名全球的迪斯尼乐园年经营收入高达45亿美元。美国影视业的出口值仅次于航天工业，为第二大出口行业。日本的文化产业已相当成熟，日本把文化产业政策提到治国安邦的高度上去实施。西欧诸国也一样相当重视文化产业的发展，文化产业收入占国民生产总值的比重不断提高，在国民经济中的地位越来越突出。
改革开放以来，我国对传统的文化体制进行了改革，推动文化事业向文化产业转变，80年中后期以来，全国文化系统的纯事业单位实施了由统收统支到差额补贴再到自收自支的转型；文化经营单位实行“事业单位，企业管理”的管理模式；在人事管理上实行全员合同制等改革。但现行文化体制与市场经济和文化产业发展不相适应。文化产业在发展中暴露出不少问题，如产业规模小，运行质量不高，产业布局和结构不合理，抗风险能力比较低，人员臃肿、经费不足、设施设备陈旧等。
文化经营单位的双重定位与文化产业发展相悖。在文化体制改革中，对文化经营单位“事业单位，企业管理”的定位，存在着难以克服的矛盾，要求文化事业单位完全做到规范的企业化管理和运作落实困难。同时，这种双重定位还存在着对文化经营单位利益驱动的强化与约束机制软化的矛盾。一方面，极大地调动了文化经营单位和员工的积极性，另一方面，由于事业性质没变，政府对文化经营活动承担着无限责任，所谓“自负盈亏”，实际上只负“盈”，不负“亏”，使文化经营单位对国有资产保值增值及其经营决策缺乏责任感。目前一些文化经营公司的巨额债务，在很大程度上就是这一矛盾造成的。
文化经营单位缺乏竞争力和自我发展力，经营绩效不佳。除了少数在市场经济和发展机遇面前，适应性快，应变力强，取得了良好的综合效益外，大多数文化经营单位行动迟缓，束手束脚，致使经营项目结构单一，内部管理不善，亏损面大。如广州市文化局下属的文化经营单位，已有75%的处于亏损状态，一些单位靠场地出租或转让存量资产的收入维持生计。1997年，演出公司属下的电影院和影剧院中，81%的处于亏损状态，14%的基本持平，只有5%的盈利。
产权归属矛盾是影响当前文化产业发展的重大障碍。目前全国各地存在着文化设施归属文化部门与非文化部门的矛盾，其中房屋产权的归属问题尤为突出。很多地方的一些电影院、影剧院归政府房管部门所有，由于房管部门不属文化系统，缺乏投资改造这些文化设施的利益驱动，而文化部门又无调整改造这些房屋设施的自主权，且投资收益的索取权利难以界定清楚，在这些基础设施改造上，双方存在着“扯皮”现象，从而使文化基础设施无法优化布局。
文化发展资金缺乏，资产利用率不高。长期以来，文化发展经费依赖政府财政，资金来源单一，自有资金几乎没有，缺乏正当的融资渠道。同时，又普遍存在宝贵的文化资源闲置浪费现象。一些影剧院因观众太少无法开业，一些文化设施破旧、因产权、资金等问题无法改造或改做它用，造成资源使用率低。另外，文化经营单位资金流动比率低，盈利能力差，很多文化企业面临很重的还贷压力。
三、深化文化管理体制改革的基本思路
文化产业化以及社会主义市场经济和现代化建设的发展向文化体制提出了新的更高要求，因此，深化文化体制改革，提高文化产业发展质量显得十分必要。随着信息时代到来，文化正在走出以往狭隘的领域，与现代市场经济和生产力相结合，经济文化一体化是当今世界发展的趋势。一方面，经济始终是文化发展的基础，现代市场经济的发展日趋推动文化的商品化和产业化。另一方面，文化又是经济发展的动力，它体现在两个方面：一是文化的经济化。二是经济的文化化。而现行文化体制制约着文化的经济功能和经济的文化功能。我国要建立新型的市场经济体制，就必须对包括文化体制在内的管理体制进行改革，摒弃纯文化观念，文化产品的生产和经营活动是现代市场经济不可或缺的组成部分。市场经济的规律表明，文化产业除了具有意识形态的性质和精神产品的特点外，也同样讲投入产出，也就是说，文化事业的功能必须以文化产品的形式来实现。当今社会生产力极大发展，人们对精神文化的需求也日益高涨，文化消费在增长的同时还明显地呈现出多层次、多样化态势。社会主义精神文明建设也对文化体制及其运行机制提出了新的挑战。文化体制改革的目标是：建立和完善政府文化管理体制以及文化经营单位的运行机制，使文化经营实现产业化运作。也就是说，实现由“政企不分、管办合一”向“政企分开、管办分离”转变，对文化经营单位实现由事业型向企业型转制，已转制的文化经营企业建立现代企业制度，完善内部管理机制。
——转变政府文化管理职能，实行政企、政事分开。转变政府文化管理职能，是深化文化体制改革的根本要求。要实现文化经营单位从事业型向产业型转制，必须首先实现政府从“办”文化向“管”文化转变，由直接管理向间接管理转变，通过“服务、咨询、监督、调控”等方式，把文化市场的管理纳入规范化、法制化轨道。文化行政部门只承担审计、监督、规划等行政职能，把政府职能与文化生产功能分开，文化企业单位应按现代企业制度转制。为了实现政企分开，需要建立一个国有资产授权机构负责文化资产的经营管理，这种文化资产公司承担文化资产的经营管理，通过该机构代理行使国有文化资产出资者权利和法人产权，这样实现了所有权、财产权、监督权分离，从而明确了投资主体与产权的关系。在实行政企分开的同时，必须转变政府的事业角色，把一些事务性、技术性的职能下放给文化事业单位，扩大它们的自主权，实现政事分开。
——实现文化产业与现代企业制度接轨。文化经营单位实现企业化转制后，要按照“产权明晰、权责明确、政企分开，管理科学”的要求，实行规范的公司制改造，使文化企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。实现文化与现代企业制度接轨，既需要良好的外部环境，也需要健全的内部经营机制。就外部环境而言，客观上要求政府转变文化管理职权，制定有利于文化产业发展的政策和法规等。就内部环境而言，当前要实现以下几个方面的转变。一是实现思想观念上的转变，树立文化产业观念；树立自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展；树立竞争、风险、人才、法制、效益等观念。二是实现经营方式的转变。随着文化企业产权的流动和资产的重组，各文化产业部门可灵活地选择租赁、股份、股份合作等经营方式，甚至拍卖出售。选择哪种经营方式要有利于文化产业的发展，有利于各种经济成份或投资主体责权利的合理划分，有利于优化经营机制，增强活力，提高效益。三是实现现代管理方式的转变。这主要抓好四个环节：（1）管好合同。 政府与文化资产代理机构，与文化经营单位要做到责权利关系清楚，合同条款完备、严密合法，合同签订和执行要有法律咨询和法律公证。（2）管好国有资产。 要及时监督、检查、指导，及时发现和纠正问题，实现国有资产不流失，保值增值。（3）管好法人。对文化经营单位法人要做到年初定指标， 年中有检查，年底有考核，健全法人经营责任制。（4）健全经营机制。 主要是文化企业内部经营决策机制、激励机制、约束机制以及人事管理机制的优化。
——建立多元化的投资融资体制。长期以来，文化经营投资由政府统包，投资主体和融资渠道单一，文化发展缺乏资金，文化基础设施建设严重滞后于经济建设和社会要求。为此，必须克服过去文化建设资金不足和过于分散、投资多头管理的局面，建立以文化发展资金为主体的文化建设投资基金，在此基础上形成国家、集体、社会、个人齐参与的多元投资融资体制。当文化产业发展到一定阶段，可组建大型集团，通过上市来拓展融资渠道。这要做好以下几方面的工作：一是政府利用财税杠杆，引导鼓励其他产业部门、社会组织和个人投资文化产业。继续执行对文化企业单位实行税收减免和所得税返还的政策。帮助文化企业建立内部养老保险基金和下岗职工再就业服务资金。对于那些由于体制等客观因素造成的历史性不良债务，在按规定执行呆坏账冲销政策的同时，实施贷改投，债转股，减轻文化企业还债压力。积极推进优惠的文化经济政策，对文化企业发展在金融、工商及税费征收方面优惠的文化经济政策。二是增加财政及上级补助资金投入的激励因素。改单纯的产前投入为产前投入与产后奖励相结合的投资方式；改按人头划拨为按产业规模、项目开发核拨资金，增强政府扶持资金的奖励先进、鞭策后进的功能。学习借鉴国外文化产业融资、跨国经营运作的经验。文化企业一旦资金雄厚，其经营项目自然会增多，防范危机，抵御风险的能力也逐渐增强。
——明确现有文化经营设施的产权归属关系。针对文化经营设施产权不清的问题，对文化产业基础设施的管理应按归口管理的办法执行，将目前本应属文化行政部门而又不归文化行政部门所有的房屋产权统一划归文化行政部门，这有利于文化基础设施的设备的更新和功能多元化。明确产权有利于提高所有者和使用者投入资金的积极性，有利形成规模优势。因为没有适度的投入就不可能形成产业规模优势。要解决投入问题就必须理顺产权，这也是建立多元化的投资融资体制的基本前提，是实现文化经营单位向企业化转制的基本条件。在产权关系调整上，应由政府协调，落实产权后，文化资产投资公司作为国有资产出资者，可行使处置资产的权利，对资产无效或负效运作的文化经营单位实行拍卖、租赁经营或其他办法提高国有资产运营绩效。
——逐步实现小文化管理体制向大文化管理体制转变。文化体制改革，要注重大文化方向。文化艺术、新闻出版、广播电视、科技教育等均属于文化范畴。从全国来看，文化管理还处在条块分割格局，但这些部门本身具有不可分割性，条块管理带来了管理上的矛盾和困难，各文化部门整合是必然趋势。如深圳在改革中文化主管部门五局合一。文化局、新闻出版局、广播电视局、版权局、文物局牌子一起挂，这样有利于统一管理，密切合作，实现文化资源的优化配置，在策划、组织、部署中形成整体优势。在这次机构改革中，应注重文化部门的整体性，可探索文化部门的大系统管理模式，逐渐实现小文化体制向大文化体制转变。