行政程序法的价值、原则与目标模式，本文主要内容关键词为：原则论文,目标论文,模式论文,价值论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政程序法的价值、原则与目标模式研究现状的混乱
根据杨海坤先生主编的《跨入21世纪的中国行政法学》一书的归纳，我们发现，行政 法学界对行政程序法价值、原则及目标模式的讨论最为零乱不堪。每个学者都是从自己 的角度随意地进行剪裁，各言其是。讨论始终是在不同的角度对同一个问题进行不同的 言说，学术讨论的氛围始终没有营造，对话的同一律的逻辑规则始终没有得到遵守，讨 论的价值与意义也就可想而知。
对行政程序法进行价值分析是近年来行政程序理论研究中呈现出来的新的态势。关于 行政程序法的价值，《跨入21世纪的中国行政法学》一书列举了如下观点：(1)有的学 者同意美国学者盖尔洪的说法，认为行政程序法总体上具有效率性、公正性、正确性、 可接受性四大价值。(2)有学者认为，从各国行政程序立法的社会历史背景和规定的内 容分析，行政程序法基本法律价值在于扩大公民参与行政的途径、保护行政相对人的程 序权益、提高行政效率、监督行政主体公正实施行政职权。并且不同的行政程序的价值 又分别为民主、秩序和公平。(注：杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中 国人事出版社2000年5月第1版，第481-482页。)
行政程序法的基本原则也是行政法学研究的热点，更是一个观点纷呈的理论问题。《 跨入21世纪的中国行政法学》一书以时间为序对此也进行了系统的归纳，早期主要观点 有：(1)行政程序法基本原则应包括公平、公开、听取意见、顺序、效率原则。(2)行政 程序原则的主要内容体现为程序法定、相对人参与、公正、顺序和时限等。(3)认为各 国与现代民主相联系的行政程序制度反映和体现的共同的基本原则是公开、公正，行为 有据和效率原则。(4)认为从现代各国看，行政程序法基本原则应该有依法行政原则、 民主原则、基本人权原则、公正原则、效率原则。(5)认为行政程序法基本原则分为一 般原则和特殊原则。一般原则指社会主义都必须坚持的原则，特殊原则包括行政干预原 则、保障行政主体依法行使职权和相对人合法权益的原则、顺序和效率原则。近年来的 观点有：(1)程序法定原则、程序公开原则、程序公平原则。(2)行政民主、行政法治、 行政公平、行政效率和行政公开原则。(3)合理原则、公开原则、参与原则、顺序原则 、效率原则。(4)民主原则、公正原则和效率原则。(注：杨海坤主编：《跨入21世纪的 中国行政法学》，中国人事出版社2000年5月第1版，第491-493页。)
至于我国行政程序法应建立什么样的目标模式，《跨入21世纪的中国行政法学》一书 也对学者的观点作了归纳：(1)主张应兼顾效率与权利保障。(2)认为应在效率与公正两 个基本价值目标之间寻求平衡，当效率与公正发生冲突时，公正优先。(3)认为行政程 序立法目的应是效率为主，公平为补充。(注：杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政 法学》，中国人事出版社2000年5月第1版，第489-491页。)
从《跨入21世纪的中国行政法学》一书对这几个问题的描述中，我们发现至少在以下 几个问题上，学者们的思维是不清晰的：(1)扩大公民参与行政的途径、保护行政相对 人的程序权益、提高行政效率、监督行政主体公正实施行政职权，(注：章剑生：“行 政程序的法律价值分析”，《法律科学》，1994年第3期。)这些命题与其说是行政程序 法的价值，还不如说是行政程序法的功能。法律价值可以说是一种法律的理想追求，而 法律功能只是法律的实际效用，包括规范作用与社会作用。前者具有应然性，后者具有 实然性。两者显然不是同一个层次的问题。(2)学者们概括的行政程序法的价值、基本 原则与目标模式的具体内容，彼此几乎是重叠的。如果在此基础上再进行抽象概括，无 非就是公正与效率两个问题。但就是这样两个概念却被学者们无一例外地从不同的角度 加以诠释，或归为行政程序法的价值、或作为行政程序法的基本原则、或当作行政程序 法的目标模式。笔者认为，造成这种混乱不清的原因，主要在于学者们没有厘清法律价 值、法律原则及目标模式的概念。(3)将行政程序与规制行政程序的法律混为一谈，以 致于将市场经济的效率原则作为行政程序法的价值或原则或说是其立法的目标模式。这 一混淆，削减了行政程序法的法律属性，法律的公正在效率的追求下得以吞蚀，不成熟 的行政法沦为行政管理行为的奴婢就成为必然。
二、行政程序法的价值、原则与目标模式的区别
什么是法律价值?从词源上讲，价值就是指一种东西的有用性。从哲学的抽象高度去理 解，价值是指客体对主体需要的满足，而于伦理上而言，价值又是指对人格尊严的尊重 与推崇。将价值的概念推及到法律，则可归纳出法律的价值是指“法律满足人类的需要 及对法律需要的评价”。(注：周永坤：《法理学——全球视野》，法律出版社2000年5 月第1版，第216页。)它是“在人(主体)与法(客体)的关系中体现出来的法律积极意义 或有用性——只有法律符合或能够满足人们的需要，在人与法之间形成价值关系，法律 才有价值(有用性)可言”。(注：张文显主编：《马克思主义法理学——理论与方法论 》，吉林大学出版社1993年1月版，第252页。)法律价值既是对立法者的基本要求，又 是对法律的现实评价准则，是法律原则与目标模式的终极根据。法律价值通过对人们的 法律活动或法律本身进行评价，从而具有目标导向与指引的功能。
什么是法律原则?周永坤教授在评价英国法学家沃克的定义及《布莱克法律辞典》的解 释后将法律原则定义为：“法律原则是法律的基础或原理，或是为其他法律要素提供基 础或本源的综合性原理或出发点。”(注：周永坤：《法理学——全球视野》，法律出 版社2000年5月第1版，第209页。)法律原则的基本功能在于对法律的规则或法律的实际 操作进行规制。规则通常就是由原则证成的，(注：参见[美]迈克尔·D·贝勒斯：《法 律的原则——一个规范的分析》，中国大百科全书出版社1996年1月第1版，第13页。) 法律规则的正当性源于法律原则的基础性推理；在司法中因规则的适用导致不公正时， 法律原则可直接适用以填补法律适用的不足，以资平衡与救济。法律原则可分为立法原 则与司法原则，前者是立法时必须遵守的原则，旨在规制立法者；后者在司法中必须得 到贯彻，意在约束法官的自由裁量。
至于什么是行政程序法的目标模式?学术界至今尚无一致的定义。“模式”一词，词典 解释为“某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式”。(注：中国社会科学院 语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》(修订本)，商务印书馆1996年7月修订第 版，第894页。)可见“模式”一词可从不同的角度进行定位，行为模式、语言模式、文 化模式等等，不一而足。就法律而言，从表现形式上可分为形式模式和内容模式，前者 如行政法学界所讨论的法典模式：或是法典模式或为单一法规模式；后者如保障权利或 限制权力等内容设计模式。但从学者所说的“目标模式”一词本身去看，实在难以看出 其精确的内涵。因此，“行政程序法目标模式”这一概念与其说是法律概念还不如说是 行政法学学者们的权宜杜撰，很难说有多少学术的价值。联系学者们对其具体模式的定 位，学者们提出的目标模式实际上就是指行政程序法的内容模式，并且是对未来立法内 容的追求模式。事实上，《跨入21世纪的中国行政法学》一书也是根据学者们所讨论的 内容去定义的，“行政程序法目标模式是指各个国家行政程序法根据所要达到的目标而 形成的总体特征。立法机关可以按照自己的目的进行选择，强化某一方面作用，这种选 择将使一国的行政程序法形成一定的目标模式。”(注：杨海坤主编：《跨入21世纪的 中国行政法学》，中国人事出版社2000年5月第1版，第488-489页。)如果从行政程序法 的内容这一角度去理解，那么，行政程序立法的目标模式实际上是在行政法价值的指引 下，人们所追求的行政程序法应有的内容样式。
从上述概念的定义及其功能出发，我们认为，法律价值可以说是一种法律的理想，是 先验的，是不可以证实的。正如学者所言，“价值判断就其性质而言是主观的、相对的 和有条件的，是建立在人们的思想、感觉和希望的情绪上面的，既不能用事实来证明， 也不能用逻辑来证明。”(注：吕世伦、文正邦主编：《法哲学论》，中国人民大学出 版社1999年2月第1版，第421页。)法律价值源于人类的公平、正义等观念。法律原则虽 然相对于规则而言抽象性较强，但仍然可以证成，其证成的依据就是法律价值。法律规 则的正当性源于法律价值的正当性。而学者们所说的行政程序立法的目标模式无非是在 行政程序法的价值指引下并在行政程序法的立法原则规制下的立法追求的内容模式。行 政程序法的价值、原则与目标模式是三个不同位阶的概念，行政程序法的法律价值制约 着行政程序法的法律原则的选择并决定行政程序立法内容的目标模式的最终定位。
三、我国行政程序法的价值之一：建立行政秩序
“秩序是自然界和平共处的社会运动、发展和变化的规律性现象。某种程序的一致性 、连续性和稳定性是它的基本特征。”(注：章若龙、李积桓主编：《新编法理学》， 华东师范大学出版社1990年9月版，第221页。)秩序相对的概念是无序。“无序
(disorder)概念表明存在着断裂(或非连续性)和无规则性的现象，亦即缺乏智识所及的 模式——这表现为从一个事态与另一个事态的不可预测的突变情形。”(注：[美]E·博 登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年1月第1版， 第219-220页。)人们正是凭借自然界或社会活动的有序的普通性，才得以预测事件发展 的过程并因而安排和计划自己的生活。自然过程或社会过程的这种连续性、一致性与稳 定性为人们提供了秩序思维的行为惯常方式。有序的世界给人以安全、给人以依赖、给 人以预测。假设自然无序可言，人们就会被反复无常的自然命运折腾得翻来覆去，人类 将发疯，世界将混乱不堪。假设人类社会无序可循，人们的活动将无所适从而屈于暴君 的乖戾与压迫。可见，自然秩序与社会秩序是人类社会得以进化的前提与条件。
不过，自然秩序更多的是一种自生自发的秩序，而社会秩序则主要是一种人造的秩序 和建构的秩序。(注：参见[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》(第一 卷)，中国大百科全书出版社2000年1月第1版，第57-60页。)对于前者，人们一般无所 选择只有被动适用；而对于后者，人们则可以通过人际互动的关系得以建构，其中最为 主要的就是通过立法以建立起法律秩序。法律秩序为人们的行为提供预测、并依据预测 作出行为的选择，因此，生活在一个法律秩序的社会里，人们享有自由并有理性。但是 ，“如果该人的权力是以完全专制与任意的方式行使的，那么我们所面临的就是纯粹的 专制政体现象。纯粹的专制君主是根据其自由的无限制的意志及其偶然兴致或一时的情 绪颁布命令和禁令的——这种纯粹的专制君主的行为是不可预见的，因为这些行为并不 是遵循理性模式，而且不受明文规定的规则或政策的调整。”(注：[美]E·博登海默： 《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年1月第1版，第231页 。)“在专制权力结构中，国民无法期望统治者的行为和一般的命令相一致——每个人 都必须意识统治者瞬时即变的怪念头，并力图使自己的行为适应于统治者的怪念头。在 这种政权结构中，国民通常的精神状况肯定是忧虑不安的。”(注：[美]E·博登海默： 《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年1月第1版，第233页 。)可见，秩序是法律的基本价值，是人们得以合作的前提，是人们对抗专制与暴力的 工具。在这一意义上，法律与秩序甚至可以通约，正如亚里士多德所指出的：“夫法律 者，秩序之谓也，良好的法律即良好的秩序之谓也。”(注：[古希腊]亚里士多德：《 政治学》，商务印书馆1981年出版，第328页。)奥地利学者凯尔森也认为，法律是人类 行为的一种秩序，“法是一种强制秩序。”(注：[奥]汉斯·凯尔森：《法与国家的一 般理论》，中国大百科全书出版社，1996年版，第198页。)
将建立行政秩序作为我国行政程序法的价值，也是基于我国传统行政权力的无拘无束 的事实。历史上，我国传统上的行政权力与君主权力具有渊源关系，行政权力实际上是 君主权力的派生与延伸，因此，我国行政权力的遗传上始终没有受拘束与受控制的法治 基因。即使在建立法治社会的今天，只要是客观地看待，而不是意识形态的话语，我们 也仍然可以发现这种基因的延续。以当今市场经济失序可资分析。市场经济规则的建立 在于规则的切实与普遍地得到遵守与执行。试想，当其中一个人试图僭越规则并获取利 润而没有得到及时矫正时，人们在自利心的驱使下，效仿就成为必然的选择，久而久之 ，先前的规则就逐渐丧失其效力。行政权力执法中不遵守普适性的规则，是对规则的最 大破坏。行政机关不是严格行使行政执法权力，却寄希望于一时权宜的兴师动众。一时 的权宜也许可以收一时之效，但规则却从此再也无法恢复其信用。当今时兴的“综合治 理，专项整治”就是行政权力破坏市场秩序与规则的最为集中的体现。因为在此背后， 其实隐含了平时对行政相对人破坏市场秩序的容忍甚至纵容，也隐含了法律工具论的人 治观念，用则“依法办理”，不用则弃之不理。行政行为的突然性、特殊性、不一致性 代替了一致性、稳定性、连续性、普遍性的秩序要求，行政行为始终处于变化不定、忽 左忽右的领导人的意志之中。在这种运动式的执法方式中，行政相对人因为无法预测行 政机关的行政行为，只得寄予侥幸、人情及自己的社会关系。须知，内化为人们的行为 规则不是来自法律与法规的字面表述，而是来自人们先前行为与法律、法规发生关系的 经验判断。正如西方法社会学派的观点，“法不是书本上的东西，不是国家制定或认可 并得到国家强制力保证的行为规则，而是这些书本上的规则在现实中的动作，是立法、 诉讼、审判、惩罚等实际的行为——法并不是人们通常所理解的国家颁布的法律规则， 而是在现实生活中能衡量其大小多少的各种各样的法律行为，即‘行动中的法’。”( 注：田成有：《法律社会学的学理与运用》，中国检察出版社2002年6月第1版，第56-5 7页。)说到极至，就是有权机关对于自己或他人先前行为的态度。因此，行政行为失序 最终必然导致市场经济的失序，市场经济失序其实只是行政行为过程性失序的必然结果 。说得尖刻点，市场经济的失序，与其说是社会主义初级阶段的产物，还不如说是行政 权力的反复无常而对市场经济规则的肆意践踏与破坏的结果。因此，将建立行政秩序作 为行政程序法的价值，可以避免行政行为的无序化，从而建立包括市场经济秩序在内的 各种行政法律秩序，为行政相对人营造一个自由、安全、稳定的社会环境，这也是WTO 对我国行政程序法的内在要求。
四、我国行政程序法的价值之二：追求行政公正
“秩序概念所关涉的乃是社会生活的形式而非社会生活的实质——消除人际关系中的 随机性并不能够为人们在预防某个政权运用不合理的、不可行的或压制性的规则方面提 供任何保障性措施。”(注：[美]E·博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》， 中国政法大学出版社1999年1月第1版，第251页。)正因此，在有了秩序的概念外，西方 法学又引入了正义的概念。秩序只有在正义时才有意义。
但是，对于什么是正义，各国学者定义不一，但就其基本含义主要指公正、公平、公 道之意。不过，笔者认为，尽管正义有公正的含义，但并不是同一所指。正义相对于公 正而言，更具有抽象性与不确定性，与主观上的联系更紧密，正如博登海默所指出的， “正义有着一张普洛透斯似的脸(a Protean face)，变化无常、随时可呈不同形状并具 有极不相同的面貌。”在北欧现实主义者看来，“诉求正义如同砰砰敲桌一样，无非是 把个人的要求转变为绝对假定的情感的表达。”(注：田成有：《法律社会学的学理与 运用》，中国检察出版社2002年6月第1版，第47页。)相对而言，公正的客观性较强， 有一定的社会公认标准。说一项法律公正，至少表明该法律反映了社会普遍的公正观念 ，而对于一项法律是否正义，在没有确定一个共识性的标准前，人言各异，就行政程序 法而言，行政主体与行政相对人对正义的认识与判断就可能大相径庭。行政公正要求行 政主体在作出行政行为时，要平等地对待当事人各方，排除各种可能造成的不平等或偏 见的因素。(注：参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究 》，法律出版社1999年8月第1版，第121页。)因此，笔者认为，将行政公正作为我国行 政程序法的价值更能反映人们对我国传统上强大的行政权力的拘束与控制，衡平行政主 体与行政相对人利益的要求与期盼。
将行政公正作为我国行政程序法的价值取向，更是基于我国传统行政权力强大无边的 现实。从实际看，我国行政权力几乎可以说是无所不在，无时不在。当今“减轻农民负 担”的政策背后其实隐藏着国家行政权力强大的经济榨取能力。(注：参见周安平：“ 社会自治与国家公权”，《法学》2002年第10期。)“现代国家面对农民时，不仅是要 粮、要钱，还有管理其所思所想的意识形态统治，国家对乡村社会，对农民生活世界的 渗透包括对其衣食住行、生老病死、物质和精神生活的全面介入。”(注：郭于华对王 铭铭“村落视野中的家族、国家与社会——福建美法村的社区史”一文的评议，王铭铭 、王期福主编：《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年12月第 1版，第124页。)强大的行政权力与缺乏公正的行政程序法的有效约束有关。公正的行 政程序法要求合理分配行政主体与行政相对人的利益，将行政权力纳入真正服务于民的 法治轨道，而不仅仅停留于政治的口号。如果行政程序法缺失公正，只会沦为国家权力 统治的工具，只会成为人治的“合法”理由，只能靠强权以维持。
行政法学者对行政程序法的价值、原则与目标模式的讨论中大都谈到了公正与效率的 问题，并主张在两者冲突时的选择：或公正优先于效率，或效率优先于公正。这是值得 商榷的。效率与公正从根本上讲不是相对立的价值，公正的行政程序法能充分发挥行政 机关的行政效率，不公正的行政程序法最终会导致行政效率的低下。但是，公正是社会 总的伦理目标，效率只是经济运行的目标，经济目标应当服从伦理目标，只有符合伦理 目标的经济运行方式才是最有效率的。(注：参见周永坤：《法理学——全球视野》， 法律出版社2000年5月第1版，第217页。)所谓法律的经济学分析也只不过是一种分析的 方法而不是一种价值追求的目标。(注：自从美国学者波斯纳的著作《法律的经济分析 》出版后，法学界掀起了一股经济学分析的热浪，有学者称之为“经济学帝国主义”。 参见季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年7月第1版，第343页。) 将行政效率作为行政程序法的价值，实际上是将行政管理与规制行政管理的程序法混为 同一概念。行政管理是行政权力运行的本身，行政程序法则是行政管理运行的范围和界 限；行政管理以追求行政效率为目标，行政程序法以约束行政管理为己任。将效率作为 行政程序法的价值，其实是混淆了法律与法律所规制的对象，这就为行政主体片面追求 行政效率而牺牲行政公正找到了堂而皇之的理由。正是基于行政权力具有不断扩张的本 性，笔者认为，效率永远不能作为行政程序法的价值，行政程序法关于时效的规定也只 是公正要求下的应有之义。因此，行政程序法规定的简易程序、紧急程序等只是基于公 正的时效性而作出的应对性规定，所谓“迟来的正义不是正义”其实就形象地说明了其 追求的价值是正义，而不是效率，效率在这里无非是检验正义的一项衡量或评价指标， 并不具有独立的意义。
五、我国行政程序法的基本原则：程序法定
由我国行政程序法的行政秩序与行政公正的价值，决定了我国行政程序法的基本原则 只能是行政程序的法定。只有行政程序法定，行政相对人才可以根据行政程序法规定的 行政程序作出法律的预测，从而保证连续性、一致性与稳定性的行政程序的建立；只有 行政程序法定，才能将行政程序法内含的公正价值转化为行政行为现实。因此，程序法 定的原则是秩序与公正价值的必然要求。事实上，正是行政程序法定的要求才催生了行 政程序法的产生。
行政程序法的程序法定原则是指行政程序法律关系主体在作出有关行政行为或参与有 关行政行为时应遵循的步骤、方式、方法、顺序、时效等程序规则，必须明文加以规定 ，并且必须得到严格遵守。(注：参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从 比较法角度研究》，法律出版社1999年8月第1版，第117页。)有学者根据行政法中普遍 存在自由裁量的行政行为，认为除了法定程序外，还有任意程序，由此否认程序法定原 则的普遍适用性。笔者认为，自由裁量的程序也是因为法律作出了肯定性的规定，否则 将导致法外行政的非法性。只不过，自由裁量的行政程序，法律规定了一定的自由度， 但行政主体也只能在这一自由的空间范围内自由决定，因此，程序法定的原则依然可见 。至于学者所提出的依法行政原则，笔者认为，依法行政应该是行政管理活动中必须遵 守的原则，而不是行政程序法必须遵守的原则。而且即使这一提法能够成立，那也是整 个行政法的原则，而非行政程序法所特有。事实上，程序法定原则已内含了依法行政的 要求。同理，学者们所提出的行为有据原则，程序法定也基本表达了其内在含义。
有学者在承认我国行政程序法的程序法定原则的同时，还主张程序合理、行政公开、 相对人参与、效率等原则。(注：参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从 比较法角度研究》，法律出版社1999年8月第1版，第117-124页。)笔者认为，以上主张 只是法律制度设计的具体的内容，是必须由法律加以具体规定的。它们是具体的法律规 则，不是法律的基本原则。因为，它们或多或少是行政程序法某一制度的具体内容，并 不具有原则的普遍适用的功能。它们实际上是在行政秩序与行政公正的价值引导下，并 在程序法定原则的制约下而加以设计的具体的程序内容。以行政程序法的具体内容指称 行政程序法的基本原则，其结果只能是否认行政程序法基本原则的存在，或者对行政程 序法基本原则的架空，讨论行政程序法的基本原则就沦为对行政程序法具体内容的设计 ，其学术的意义也随之消减。
由于我国传统上行政权力的过分强大，权力至上、长官本位、权力崇拜的封建观念始 终没有得到根除；领导专权、长官意志、权力寻租、卖官鬻官、权钱交易的腐败行为始 终没有得到扼制。在反腐败取得节节胜利的背后实际上是腐败行为的大量发生。究其原 因，主要是缺失法定的行政程序对行政权力的恣意妄为进行有效的控制与约束，行政权 力或多或少游离于程序的僵绳之外而成为桀骜不驯的野马。而且，对行政行为的违法与 否，只以行政行为的结论是否违法，而不是以法定的程序是否违法来进行评判，甚至以 行政主体的良好动机来规避法定程序的硬性要求。野蛮行政、粗暴行政的现象普遍存在 于基层行政机关的行政管理行为之中。程序法定的意义从来没有得到行政机关工作人员 的重视与尊重，甚至将那些按法定程序办事的人鄙之为“书生气”讥之、讽之。(注： 国民的思维中普遍存在于将那些信赖、遵守规定的人讥之为“书生气”，并且以无“书 生气”作为人的经世立身之本，这实际上反映了我国的法律普遍得不到尊重的事实。西 方法治国家的法官“书生气”很足，而我国的法官却或多或少忌讳自己的“书生气”， 更不要说行政官员了。因此，以“‘书生气’与法治国家”为题，应该是一篇很好的论 文选题。)可见，我国行政程序法将程序法定作为基本原则不仅有理论上的价值，更有 着非同寻常的现实意义。
六、我国行政程序立法的目标模式：控制行政权力
在行政秩序与行政公正的法律价值取向的引导下、通过程序法定的原则以约束控制行 政权力，从而最终决定了我国行政程序立法内容的目标模式应该是控制行政权力，可表 述为“控权模式”。不过，在行政法学界，有学者是将“控权模式”作为行政法的理论 基础来论证的。(注：关于“控权论”，请参见叶必丰：“控权论研究”，《南京大学 法律评论》1997年秋季刊；高源：“控权论：现代行政法学的理论基础”，《南京师大 学报》(社科版)1998年第4期。沈岿、王锡锌、李娟：“传统行政法控权理念及其现代 意义”，《中外法学》1999第1期。)笔者认为，将“控权论”抑或“平衡论”作为行政 法的理论基础，这一提法是颇值得商榷的。什么是理论基础?理论基础的要素有哪些?这 些问题，行政法学者迄今为止没有回答或者没有达成共识或者干脆回避回答。就“平衡 论”而言，完全可泛化为任何法律的理论基础，其作为行政法的理论基础就不具有特定 的考量意义。(注：关于平衡论，请参见罗豪才、甘雯：“行政法的‘平衡’及‘平衡 论’的范畴”，《中国法学》1996年第1期。包万超：“行政法平衡理论比较研究”， 《中国法学》1999年第2期。)就“控权论”而言，行政法也的确有控权的目的存在。但 这是否就意味着这就是行政法的理论基础?正如，刑法存在惩罚，是否就可断言惩罚是 刑法的理论基础?如是，可称之为法律的理论基础的命题实在太多。其他部门法学未有 所谓的理论基础一说，行政法学界的别出心裁是否有标新立异之嫌?笔者认为，控权模 式与其说是行政法的理论基础，毋宁说是行政程序立法内容追求的目标模式。控权的目 标模式是秩序与公正价值的要求，是程序法定原则的必然反映。秩序与公正的价值要求 行政程序法将有扩张本性的行政权力纳入法定的程序中予以控制和约束。
从宪法与行政法的关系看，如果说整个宪法制度的功能在于厘定公民权利与国家权力 的分野，那么，整个行政法就是国家行政权力行使的具体边界勘定书，而其中的行政程 序法就是为防止行政权力逾越边界而设计的行政机关行使行政权力的具体操作流程。行 政程序法通过将行政权力纳入法定程序控制其扩张与膨胀，以保证宪法赋予公民的权利 不受侵犯。
控制行政权力之所以是我国行政程序立法的追求，不仅是行政秩序与行政公正的价值 以及行政程序法定原则的要求，更为重要的是改善我国行政权力过于强大和过于泛滥的 实际所必须。我国行政权力大都缺乏程序控制，这已是不争的事实。行政权力在法定程 序外运行，权力失控也就成为必然。由于权力具有天然扩张的自然属性，权力若不受限 制便会肆无忌惮地发展，形成灾祸。(注：参见陈哲夫主编：《监察与监督》，北京大 学出版社1994年版，第32-41页。)国家权力在给社会创造秩序的同时，也使权力的异化 与扩张不无可能。国家权力就像一把双刃剑，在为公众谋取幸福的同时，又有可能异化 为掌握国家权力的集团谋取私利的工具。(注：参见周安平：“社会自治与国家公权” ，《法学》2002年第10期。)正如孟德斯鸠的警世名言：“一切有权力的人都容易滥用 权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 ”(注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1990年版，第225页。)权力的失 控必然导致权力的异化，终与法律设立权力的目的相悖。
将控制行政权力的行使作为我国行政程序立法的目标模式，就要求我国行政程序法必 须将行政权力的行使全部纳入行政程序法加以规制，规定“法定程序外无行政”。并且 ，对于虽然实体正确，但程序违法的行政行为，不赋予其法律效力，程序的外在价值与 内在价值同时彰显。(注：关于程序的外在价值与内在价值，请参见陈瑞华：《刑事审 判原理论》，北京大学出版社1997年2月出版，第24页。)