深圳市综合交通设计研究院有限公司 广东 深圳518000
摘要：为从建设管理层面上积极推进深圳市轨道P+R设施的建设，引导其健康、有序发展，本文在充分总结国内外城市轨道P+R建设、运营管理经验的基础上，从投资经营、设施建设、运营主体、收费定价等方面深入探讨了深圳市轨道P+R设施建设与运营管理模式。
关键词：停车换乘；建设管理；运营管理；模式
Study on construction and operation management mode of track P+R facilities in Shenzhen
Qin Hong-rui，Ye Hai-fei
(Shenzhen transportation design & research institute co .,LTD,Shenzhen Guangdong)
Abstract:For the construction of management from the level of actively promoting the Shenzhen Metro P + R facilities, Guide its healthy and orderly development, This paper is based on the summary of domestic and international urban orbit P + R construction and Operational management, From investment management, facilities construction, operation of the main, pricing and other aspects, Depth discussion of the Shenzhen Metro P + R facilities construction and operation and management model.
Key words: Park and Ride; construction management; operation management;mode
0 引言
停车换乘(Park＆Ride) 是城市交通需求管理的一种重要措施，一般是指私人小汽车出行者在城市中心区外围(边缘或郊区)停车，换乘城市公共交通系统（通常以轨道交通为主）进入城市中心区，回程再利用公共交通方式返回到该停车换乘设施的停车场，然后驾驶私人小汽车返回出行起点，以减少进入中心区车流量，即从外围进入中心区的出行由私人小汽车和公共交通方式两部分组成，中间由停车换乘设施连接。
对于深圳而言，随着轨道二期的建成通车，深圳市轨道交通正式进入网络化运营阶段，有序推动重要轨道站点周边P+R设施建设与管理，对于充分发挥轨道交通大运量交通优势，引导小汽车出行者通过轨道交通进入城市中心区，改善中心区交通拥堵具有重要意义。为此，本文在充分借鉴国内外城市先进经验的基础上，结合深圳实际情况，深入探讨轨道P+R设施在投资、建设及运营方面的管理模式，为轨道P+R设施的建设提供参考。
1 轨道P+R设施建设与运营管理模式经验
1.1 香港
香港小汽车换乘站的建设与经营鼓励“民营化”参与。对于政府兴建的换乘停车场，通过招标由私人公司承包，采用“商业原则”经营，政府从经营者变为对承包者的监控者。政府对经营方式不乱加干涉，也不给予补贴，但在利润税收政策方面给予优惠。
小汽车换乘站由经营者进行市场化运营，但政府保留对收费价格和利润率调节的控制权，以确保小汽车换乘站的社会公益性。具体的收费机制为：停车费用减免、换乘公交正常收费、政府在利润税收政策上给予一定的优惠。
1.2 北京
2007年10月，北京首个小汽车换乘站（八通线北苑站）投入使用。截至目前，北京已共启用3处小汽车换乘站场，共1276个停车位，其中5号线天通苑北站436个、八通线北苑站240个、4号线安河桥北站600个。
根据《北京市停车换乘系统规划》，北京近期将规划26个停车换乘设施，共约9100个停车位；远期规划22个停车换乘设施，共约7700个停车位。
北京的小汽车换乘站采取由政府统一投资建设，委托国有独资单位经营服务的建设经营模式。也就是小汽车换乘站的前期规划、投资建设等内容，由政府负责；小汽车换乘站及相关设施的后期经营开发、维护管理及服务工作，由2007年北京交委会同市国资委联合发文组建的北京公联枢纽建设管理有限公司具体负责。
北京小汽车换乘站的收费标准由政府统一制定，具体为：停车优惠，换乘公交正常收费，政府实施财政补贴。即驾驶者可凭借市政一卡通刷卡等措施来证明自己确实在车辆停泊期间换乘了公共交通，并使用同一张一卡通享受低价格的停车收费：一日内停车收费2元钱。同时，政府给予一定的财政补贴，以保证小汽车换乘站的正常运营，确保其良性发展。
1.3 上海
上海于2009年7月20日试点使用2处具有公益性质的小汽车换乘站，分别为2号线淞虹路站和1号线锦江乐园站。截至目前，上海已启用6处具有公益性质的小汽车换乘站，共2248个停车位，具体为2号线淞虹路站292个、1号线锦江乐园站70个、1号线汶水路站370个、7号线大场镇站720个、8号线航天博物馆站500个、9号线松江大学城站296个。
根据《上海市城市交通“十一五”发展规划》，上海规划在中心城外围，结合综合交通客运枢纽规划，建设小汽车换乘站16处，总泊位约8000个。
上海小汽车换乘站采取由政府统一投资建设，委托各地方专业管理公司经营的模式。根据《上海市公共换乘停车场（库）运营管理规定》，除政府规划的换乘停车场（库）外，符合设定条件的其他社会停车场可申请纳入公共换乘停车场（库）运营管理，并相应的享受政府补贴。
上海小汽车换乘站的收费定价机制与北京类似，由政府统一制定收费标准，实行停车优惠、换乘公交正常收费、政府给予财政补贴的制度。也就是驾车者持公共交通卡刷卡进入专用停车场（库），并用该卡换乘轨道交通，即可享受停车优惠。试行收费标准为在换乘服务时段内按次收费，每次10元。同时，为保证小汽车换乘站的正常运营，政府给予一定的财政补贴。
2 深圳市轨道P+R设施投资经营模式
2.1 既有模式对比分析
国内外经验表明，公共停车场（包括小汽车换乘站）的建设－运营管理模式主要包括：政府投资－委托经营模式、政府－企业投资经营模式以及企业或私人投资经营模式三种类型。
（1）政府投资－委托经营模式
此模式为政府全额负责停车场及其附属设施的投资建设，建设资金全部纳入政府财政预算，建成后，由政府委托国有企业进行经营管理。采取收支两条线分离的资金管理模式，国有企业经营所得收入全额返还政府，政府按一定比例，以资产管理费的形式支付给受托企业。此模式特点为：
需要政府提供前期建设资金；
在后期运营中政府不直接参与管理；
由于企业运营成本比较大，必要时需政府补贴。
（2）政府－企业共同投资经营模式
此模式为政府把土地使用权和特许经营权等资产无偿受让给资产管理公司（国有独资），资产管理公司与其他企业组建专门的公共停车场经营管理公司，向资产管理公司租赁土地使用权和特许经营权，向其他企业融资。经营收入抵补融资费用后，按投资各方所占股份比例分配利润。此模式特点为：
建设和经营管理由同一公司完成，效率高；
政府无需投入大量现金资产；
企业无需支付土地使用费，投资成本低。
（3）企业或私人投资经营模式
此模式为企业作为投资主体投资建设，建成后由企业负责运营，并服从政府统一管理。此模式特点为：
无需政府投资；
企业一般追求利益最大化，会造成投资不均衡。
2.2 深圳市投资经营模式分析
“P+R”系统的目标是引导个体出行向公共交通方式转换，提高公共交通分担率，促进城市交通结构优化。从国外经验来看，比较成功的“P&R”系统都依托于完善的公共交通系统，以及免费或低收费的停车场使用政策。从整个公共交通系统考虑，小汽车换乘站是公共交通运输体系的有机组成部分，其建设和管理应注重其社会效益和准公益特性，兼顾一定的经营性需要。
考虑小汽车换乘站的准公益性和准经营性特征，纯商业化运作缺少成功案例，建议近期由政府投资建设；远期视换乘站的发展逐步引入社会资本，拓宽换乘站建设的融资渠道。
考虑到小汽车换乘站的建设类型不同，其相应的运营管理模式也存在一定的差别，建议下一步工作中根据不同的建设类型和建设模式确定与之相适应的运营管理模式。
基于不同模式的特点，并综合考虑以下因素，建议深圳市小汽车换乘站的建设与运营近期采用政府投资－委托经营模式；远期视发展逐步引入社会资本参与小汽车换乘站的建设与运营管理。
小汽车换乘站带有准公益性和准经营性色彩，但相应的建设资金高，回收周期长，经济效益低，引入社会资本进行商业化运作尚缺少成功案例；
小汽车换乘站的建设迫在眉睫，其模式的选取应有利于依托既有的事业单位和国企来实施，具备可操作性并满足时效性的要求。
3 深圳市轨道P+R设施建设管理方式
基于政府投资建设，本着“以人为本，服务第一”的原则，建立统一、完善、规范、模式化的现代运营管理体系，实现对换乘站及相应配套服务设施的综合利用与合理开发，为乘客提供便捷、舒适、安全的换乘环境
综合考虑我市的政府投资交通场站建设管理体制，以及小汽车换乘站的功能和建设类型，其建设推荐以下三种方式：
① 模式一：由市交通公用设施建设中心作为建设主体，与地铁同步建设或略滞后于地铁建设。此方式适用于与公交场站合建的小汽车换乘站以及独立占地的小汽车换乘站；
② 模式二：由枢纽建设单位作为建设主体，与枢纽同步建设。此方式适用于枢纽配建的小汽车换乘站；
③ 模式三：由相关物业建设单位作为建设主体，与物业同步开发。此方式适用于物业配建的小汽车换乘站。
三种建设模式并没有绝对的优劣之分，对于不同类型的小汽车换乘站来说，应当根据其自身特征，选择最适用的一种模式。
4 深圳市轨道P+R设施运营管理模式
4.1 建设与运营主体界定
对应于不同小汽车换乘站类型，结合其建设方式，在“政府投资－委托经营”的前提下，推荐以下三种运营管理方式：
① 方式一：由公路客货运中心作为经营主体，将小汽车换乘站纳入公交场站管理序列，委托其下属场站公司负责经营。此方式适用于与公交场站合建的小汽车换乘站以及与枢纽配建的小汽车换乘站。
② 方式二：由地铁运营企业作为经营主体，直接委托某一地铁运营企业负责经营。此方式适用于与枢纽配建的小汽车换乘站。
③ 方式三：由其他专业的社会停车场管理公司作为经营主体，小汽车换乘站经营权通过招标的方式确定经营企业，并签订委托经营合同。此方式适用于独立占地的小汽车换乘站以及与物业配建的小汽车换乘站。
4.2 建设与运营主体权责划分
为鼓励企业参与小汽车换乘站管理，运营、物业等管理职能可以由政府委托的运营公司统一实施，经主管部门审批，运营公司可获得附属事业经营权，如开展汽车美容、洗车等与行业相关的服务活动及商业零售活动。
在委托经营方式中，政府部门与企业之间的责权划分具体如下：
政府部门主要职责：日常运营业务的监督、指导、协调；停车换乘费率的制定；运营管理收支的核定；运营管理费的支付；受委托运营管理公司的定期考核；
受托运营管理公司的主要职责：停车运营业务的管理；物业设施的运营管理；换乘站服务业务（如洗车、维修等）的管理；换乘站运营收支的清分结算。
4.3 运营费用的来源
考虑到小汽车换乘站的准公益性特征，并参考国内外实践经验，运营主体仅通过停车收费的收入是难以弥补换乘站的运营成本。
因此，建议实行“收支两条线”资金管理制度，其日常管理和维护费用由财政统一划拨。同时，政府通过建立运营收支清分结算审核机制，给予一定的财政补贴和优惠政策扶持，以弥补换乘站运营成本缺口，保障换乘站的正常、有序运营。
4.4 收费定价机制
参考其他城市停车换乘收费政策，收费定价形式主要有以下三种方式：
① 方式一：停车免费，换乘正常收费。车辆凭公交卡进入换乘站，换乘地铁正常收费，然后凭当日有乘地铁记录的公交卡给予停车免费。此方式优惠幅度较大，政府财政负担较大，同时需改造停车收费系统，收费清分结算简单。目前美国、英国等部分城市采用此方式。
② 方式二：停车优惠，换乘正常收费。车辆凭公交卡进入换乘站，换乘地铁正常收费，凭当日有乘坐地铁记录的公交卡给予停车按次或按时段收费优惠。此方式优惠幅度一般，政府财政负担一般，同时需改造停车收费系统，收费清分结算相对简单。目前，国内有部分城市采取此方式，例如北京、上海。
③ 方式三：停车优惠（或免费），换乘优惠。车辆凭公交卡进入换乘站，换乘地铁给予优惠，凭当日有乘坐地铁记录的公交卡给予停车优惠（或免费）。此方式优惠幅度较大，政府财政负担较大，同时需对停车收费系统及地铁收费系统进行相应改造，收费清分结算相对复杂。目前主要应用于新加坡。
为了增强“P&R”的吸引力，综合考虑优惠幅度、政府财政负担、可操作性等因素，建议我市采用“停车免费或优惠，换乘正常收费”的定价形式。
5 结语
停车换乘是城市交通需求管理的重要措施，为推动轨道停车换乘设施的建设，需尽快明确适合城市特点的P+R设施建设管理政策，健全各项管理机制。本文结合深圳市实际特点，在总结国内外城市经验的基础上，探讨了适合深圳发展的轨道P+R设施建设与运营管理模式，可为下一步轨道P+R设施建设管理工作的开展提供依据。
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论文作者:秦鸿睿,叶海飞
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第03期
论文发表时间:2019/5/27
标签：小汽车论文; 政府论文; 方式论文; 模式论文; 深圳市论文; 轨道论文; 经营模式论文; 《城镇建设》2019年第03期论文;