影响工会履行基本职责问题的几点思考，本文主要内容关键词为：职责论文,工会论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D412.6 [文献标识码]A [文章编号]1008-6153(2003)01-0025-03
维护职工的合法权益是工会的基本职责，是工会产生和存在的客观基础。由于受主客 观因素的制约，我国对工会基本职能的认识，经历了一个渐进的过程，即从“有保护工 人、职员群众利益”[1]的责任，到“维护职工的合法权益”[2]，再到“维护职工合法 权益是工会的基本职责”[3]。这是社会主义市场经济的必然要求，反映了工会的本质 属性，对于我们切实发挥工会作用具有重要意义。但不可否认，当前仍存在着许多问题 ，制约和影响着工会履行基本职责，需要引起我们的高度重视。
一、法律表述的原则性影响着工会基本职责的落实
现行的《工会法》较前两部立法有了很大的进步，从偏重宣示性向可适用性迈了一大 步，最典型的就是对“工会是干什么的”做出肯定的回答：“中华全国总工会及其各工 会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”[4]“工会组织和教育职工依照 宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与 管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”[5]，“维护职工的合法权益是 工会的基本职责。”[6]并对本法的部分条款增加了相应的法律责任。
作为一部规范工会工作的基本法，在其总则中如此明确地规定工会的责任，应该说充 分地揭示了工会的本质，为工会工作指明了方向和任务。毋庸讳言的是，由于国家政治 经济改革处在一个变化发展过程，任何政策法规的出台都不能脱离大的社会背景。如同 1950年《工会法》和1992年《工会法》，现行《工会法》也具有鲜明的时代特征，主要 表现在两个方面：其一，立法的着力点在于适应建立社会主义市场经济的需要。近几年 ，随着我国“政治、经济形势的发展，经济关系、劳动关系的深刻变化，以及经济结构 调整，职工队伍的变化，工会在市场经济发展过程中面对的许多新情况、新问题，亟需 从法律上予以规范和保障”。[7]因此，新《工会法》对有关企业工会的内容作了较大 的修订，从工会组织的建立到工会组织的权利和义务，及履行权利义务的途径等。对目 前工会存在的“随意撤并、组建困难、会员锐减……工会干部的权益受侵犯……拒缴、 拖欠工会经费……违反工会法的法律责任”[8]等问题具有较强的针对性。其二，由于 处在大的社会变革背景下，经济在转型，政治在向着民主与法制过渡，社会实践在探索 中前进，既有的经验教训可资借鉴的又不多，所以表现到立法上，就体现为宏观的原则 性宣示较多，使法律的执行处于一个相对宽松的弹性空间里，具体表现则是“应当”或 “可以”这些不具强制力的词汇过多。这样就给《工会法》的实施带来不利影响，使某 些条文落实起来具有较大弹性：法律本身作了具体硬性规定的，落实起来相对容易；而 法律本身只是原则要求的，落实起来就复杂的多，在民主法制意识强的地区、行业、部 门或单位，落实的程度会相对高一些。
二、配套立法的相对滞后使工会履行基本职责缺乏依托
如果说原则性是一部基本法必须具有的先天属性，那么相应的配套法律、法规则是它 的必然要求。即便是在《工会法》已做了较为具体规定的企业中，由于企业所处地域和 行业不同，在共性的问题之外也会存在有差异的个性问题。而在《工会法》较少提及的 部门，如教育等事业单位，特殊性的问题则更多。这就需要有为《工会法》配套的法律 、法规，使原则性的法律更宜于操作。
《工会法》使用了“职工合法权益”这个概念，在本法中，就违犯职工劳动权益作了 具体阐释：“(一)克扣职工工资的；(二)不提供劳动安全卫生条件的；(三)随意延长劳 动时间的；(四)侵犯女职工和未成年工特殊权益的；(五)其他严重侵犯职工劳动权益的 。”[9]增加这些规定，使工会维护职工合法权益有了明确的内容，有利于企业、事业 单位工会的维权工作。但应该看到，这里强调的只是相关的劳动法律、法规规定的劳动 权益的范畴，针对的也是部分企事业单位中存在的问题，并非具有绝对的普遍性问题， 因此只是“职工合法权益”的一部分。而“职工合法权益”，无论是内涵和外延都要较 其丰富和宽泛得多。在民主法制建设尚处于完善过程的阶段，职工的合法权益更重要的 是集中体现在民主权利上，“参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务 。”[10]这才是具有根本性、普遍性的问题，因为只有随着职工民主权利的落实，才可 能从根本上或说源头上杜绝产生侵犯职工权益的现象，即便产生了也才可能得到相对圆 满、使各方都满意的解决结果。
在保障职工民主权利上，本法规定“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形 式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”[11]“法律、法规规定 应当提交职工大会或职工代表大会审议、通过、决定的事项，企业、事业单位应当依法 办理。”[12]这里的关键是“工会依照法律规定”。如前所述，关于职工的劳动权益， 依据的是相应的有关劳动的法律、法规，并在本法中明确，“工会通过平等协商和集体 合同制度，协调劳动关系，维护职工劳动权益。”[13]“各级人民政府劳动行政部门应 当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系 方面的重大问题。”[14]关于保障企业职工民主权利，尤其是国有企业和集体企业职工 的民主权利，本法在第三十五条和三十六条有相应的规定，使工会工作有法可依。而对 它们以外的其他企业、事业单位的工会委员会，则是“依照法律规定组织职工采取与企 业、事业单位相适应的形式。参与企业、事业单位民主管理。”[15]这里的关键则是“ 法律规定”。职工代表大会或职工大会，经实践证明是落实民主权利的好形式，并在本 法中多次提到，但是关于职工代表大会的法律法规，《全民所有制工业企业职工代表大 会条例》[16]颁布以来，尚未有进一步的修改和健全，未能形成一部专门的法律来规范 此项重要工作，只是在其他一些相关的法律中有所涉及，这就使职工代表大会作为民主 制度的建设遇到困难。以高等教育事业中高校的教职工代表大会为例，在《高等教育法 》第四十三条、《教师法》第七条第五款、《教育法》第三十条中，都提到教职工代表 大会，强调了其在高校民主管理和民主监督中的作用，却都没有关于它的具体规定。而 高校建立教职工代表大会制度的依据——《高等学校教职工代表大会暂行条例》至今尚 未成为正式的法规。重要问题上相应法律、法规配套的严重滞后，不仅使基本法原则规 定的权责难以落实，也使工会在具体工作中缺少依托。
三、主观认识的局限影响法律、法规的制定和落实，使工会履行基本职责受到阻碍
(一)立法机构在立法工作中存在孰重孰轻的认识倾向。主要表现在两个方面：其一， 基本法的重点偏重企业，虽较以往两部法律兼顾到其他如事业等，有了一定的进步，仍 有过轻之嫌。其二，偏重基本法，而对相关配套法律、法规的制定缺乏紧迫感，有关基 本法的实施细则未能及时出台，使基本法的原则性的指导不能及时转化成可在实践中操 作的具体规定。这里涉及两个认识问题，一是国家最高立法机构对基本法落实情况的认 识程度，这直接影响着它对各级立法机构和具有制定法规权的政府有关部门贯彻基本法 的督导力度；二是各级立法机构和具有制定法规权的政府有关部门对基本法的重视程度 ，这直接影响着各地区或各部门对基本法的具体落实。新法颁布一年来，各省区或行业 所做的对基本法的配套工作充分表明了这一点。重视程度高的省区或部门，及时地出台 了配套的实施意见或条例，而重视程度不够的省区或部门迟迟没有相应的措施出台。
(二)对基本法认识不足，使配套法律、法规中存在“套话敷衍”现象。基本法中已有 原则性规定的条款，配套的法律、法规需要将其具体化，使缺少可操作性的条款具有可 操作性，然而情况并不尽然，把基本法照搬下来，或换个原则说法，甚至还不如基本法 表述清楚的现象并不鲜见。这里暴露出两个问题，其一，法规的制定脱离实际，少数人 在小圈子内闭门造车，要么对本地区、本部门的情况不了解，要么囿于己见以偏概全； 其二，虽名誉上是配套法规，但对本法的认识不充分，尤其是对本法中那些原则性的条 款，不能结合党的治国方略、宪法精神和形势需要，融会贯通地加以理解运用。这里有 法律、法规的严肃性问题，更大的原因则是制定者的思想认识问题。于是，就出现了重 宣示意义大于重实践意义的现象。
(三)对工会组织的认识存在局限，使法律、法规的制定和落实得不到应有的足够重视 。原因是多方面的：其一，思想层面上，对于党政与工会的性质和作用认识不清，以党 政代工会。认为作为中国工人阶级先锋队的中国共产党，代表和维护着全中国人民的根 本利益，这其中自然包括她所属的阶级的利益；而在党领导下的政府是以为人民服务为 根本宗旨的人民政府，既然如此，工会的代表和维护职责就有些重叠，甚至是多余，至 多是维护某些具体的低层次上的利益，说到底是次要的、从属性的、无需加以重视的。 其二，法律依据上，对总体利益与具体利益的关系认识模糊。认为虽然“维护职工合法 权益是工会的基本职责。”[17]但是“工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维 护职工的合法权益。”[18]这一限定，原本隐含着哲学层次的相对关系，需要辨证地理 解和运用。而在具体实践中，却往往理解为总体包括个体、局部服从于全局，片面地趋 向于绝对化。其三，管理体制上，由于工会依附于党政，从干部配备、选拔、管理、待 遇，到组织活动场地、设施、经费等无一不是，而且越到基层这些因素的制约力越强。 所以，工会难有大的作为。
由于以上认识上的不足或缺陷，导致对工会的工作重视不够，使工会地位不高。直接 的后果是：一是职工对工会组织的认同感、依赖性减弱，“据全国总工会调查表明：19 97年基层工会已从1995年的593113个减少到510276个，1998年又减少为503532个，会员 人数从1995年的103996314人减到1997年的91309843人，1998年又减到89134262人。”[ 19]二是工会被认为可有可无，原已存在的被随意撤并，尚未建立的组建困难。工会地 位的长期弱势，使人们思想意识上积淀了对工会的成见，代表性的观点则是工会无大事 。要改变这种习惯认识，并不是简单的学习教育所能达到，要在社会主义市场经济和建 设民主法制的实践中逐步完成，但目前这种认识上的局限却无疑影响着法律、法规的制 定和贯彻落实，使工会履行基本职责受到阻碍。
四、基层工会工作的人治因素，使工会履行基本职责呈现出参差不齐的现象
法律、法规的健全和完善，主观认识局限的克服，将是逐步的渐进过程，因此在工会 工作中的具体表现，就是在一个相当长的时期内人治色彩较浓，在基层履行基本职责上 呈现出模糊和随意性，基本职责的落实因人而异。主要表现在两方面：
其一，单位或部门管理者的民主法律意识。这在目前是至关重要的。民主法制意识强 的管理者，一方面会在宏观上以建设和促进民主法制发展的精神来看问题，在涉及职工 利益方面，会从法律的原则框架内主动深入领会法律的精神，适应形势需要从法制的角 度来审视面对的具体工作；一方面尊重工会的地位，重视发挥工会的作用。
其二，部门或单位工会领导者的因素。具体表现在三种领导体制所具有的特征上。
一是工会主要领导由党政负责人兼任，这种领导体制利弊互见。从理论上看，它使工 会的地位、源头参与等问题得到解决；从实践上看，有利于工会在某些工作上作用的发 挥，尤其是关乎工会自身利益的方面，易得到相应的尊重。但其局限也是显而易见的， 容易出现角色上的错位，使党群或政群相混淆，以党代工、以政代工，特别是在利益关 系出现矛盾时，所代表的工会角色就淡化了。
二是工会主要领导具备部门或单位级领导的职级且专职从事工会工作，这是目前对工 会发挥作用最为有利的一种领导体制。从组织管理上看，由于领导者具备部门或单位领 导的身份，部门或单位领导层相对容易把他视为领导层的一员或平等的合作协商伙伴； 从习惯认识上，部门或单位的各级职能机关，一般情况下，也会对他乃至工会组织给予 相应的重视，对待工会工作不管是主动还是被动，一般采取合作的态度。但是，目前由 于采用这一领导体制的部门或单位，其领导者往往是转岗的原部门或单位领导，他的影 响与其说是依赖现任工会领导的身份，还不如说是其以往职权或“人缘”的延续更确切 。这样一来，消极的一面显现出来，即包括领导者自身也认为这一安排有“照顾或过渡 ”的成分。人的因素大于工会组织的因素，这就使组织作用的发挥过度依赖于人治，因 人而异容易反复。
三是工会主要领导职位空缺而由党政领导分管，安排部门或单位中层干部具体负责工 会工作。这一领导体制的关键问题是，工会的特殊性容易被忽视。从分管领导者的角度 ，要区分工会和其他分管部门的不同，需要具备相关的理论、法律、政策知识和对工会 组织性质、实践特点的了解，而要做到这些几乎完全依靠领导者的自觉主动，取决于领 导者的自身因素，不可避免地会呈现参差现象。从具体负责工会工作干部的角度，更难 于摆正工会的位置。体现为三个方面，首先，对工会在党的领导下依照法律和章程独立 自主开展工作关系的把握。往往把党的领导片面地理解为工会事无巨细向党委请示汇报 ，谨慎有余开拓创新不足，表现为安排什么干什么、不安排就不干。表面上看是紧紧跟 着党，实际上是怕担责任，没有承担起党赋予工会的任务，泯灭了职工群众对工会的希 望。其次，由于工会组织较其他职能机构不一样，缺乏硬性的指标性任务，在部门或单 位的总体工作中，事实上往往处于边缘状态。且工会工作要求工会干部准确理解和掌握 相应的理论、政策和法律，才能使工会有所作为，而这一点往往是基层干部所欠缺的。 于是，为数不少的工会干部甚至觉得工会连一般的职能机构也不如，矮人一等。尤其是 从职能机构转岗过来的干部，有一种失落感、被轻视感。再次，干部从自身利益考虑， 过渡思想和避重就轻思想严重，不求有功但求无过。表现到具体工作上，要么多一事不 如少一事，无所事事；要么肯在文体、福利等工作上下功夫，尽量选择关系易协调、不 宜产生矛盾的事做，以表现工会的存在和干部的业绩，却在一些涉及职工权益的重要问 题上退避三舍，使基本职责的履行停留于口头。
受上述因素的制约，工会履行基本职责，在相当长的一段时期内，将呈现曲折的渐进 的特征。认清问题，克服不利的消极的影响，使工会工作适应社会主义市场经济发展和 民主法制建设的形势，肩负起党的重托，不负职工群众的希望，不仅是工会工作者义不 容辞的责任，也是全社会应给予关注的。
收稿日期：2002-11-16