我国高等教育大众化的财政困境，本文主要内容关键词为：高等教育论文,困境论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高等教育大众化与教育振兴行动
高等教育的大众化，是二十世纪六十年代以来世界高等教育发展的大趋势。发达国家在六、七十年代就已经进入大众化阶段，许多发展中国家也已进入大众化阶段。按世界公认的数量指标来看，所谓“高等教育大众化”是要求高等教育毛入学率已经达到15～50%。1993年澳大利亚的毛入学率已经达到了41.9%，意大利37.3%，法国49.5%，德国35.6%，美国80.60%，菲律宾26.2%；此外， 泰国也达到了18.7 %（1992），韩国50.8%（1994），日本30.4%（1991）（注：国家教委教育管理信息中心.〈1995 年联合国教科文组织统计年鉴〉教育统计摘要[J].教育参考资料，1997，（19—24）.）。而我国1993 年的毛入学率仅为3%，1999年才达到10.5%。显然， 我国高等教育已落后于许多国家。
随着知识经济时代的到来，科技对经济增长的贡献越来越大，国家的综合实力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科技进步和知识创新的水平。“据估计，科技进步对经济增长的贡献率在农业经济时代不足10%，工业经济时代后期达到40%，而在知识经济时代将达到80%以上。”（注：教育部.振兴教育事业，实施科教兴国战略[N].中国教育报，1990—03—01.）如果不尽快改善我国科技、教育的落后状况，我国与发达国家的差距将会进一步拉大。
为此，“十五大”提出了科教兴国战略，国务院宣布了把实施科教兴国战略作为本届政府的最大任务，成立了国家科教领导小组，全面领导科技和教育工作。为了落实科教兴国战略，教育部于1998年12月制定了《面向21世纪的教育振兴行动计划》，明确提出了“到2010年，高等教育规模有较大扩展，入学率接近15%”。我国确定的2010年的高等教育入学率目标实际上就是高等教育大众化的目标，教育振兴行动实际上就是实现高等教育大众化的过程。
以财政投入为主的普通高等教育一直是我国高等教育的主要办学模式，在高等教育的大众化过程中自然扮演了重要角色。但是，仅靠财政投入来实现我国高等教育大众化是十分困难的，这是因为我国财政无法提供高等教育大众化所需的足够资金。
二、财政性教育经费的总量不足
高等教育的经费需求取决于两个基本因素：一是在校生规模，二是生均教育经费。按照国际通行标准，2010年我国高等教育适龄人口（18—22岁）约为11600万人（注：根据中国人口统计年鉴1997.（中国统计出版社）有关数据整理.），按15%的入学率测算， 在校生规模要达到1740万人。
我国高等教育生均全口径教育经费支出，1993年为6442元，1997年上升到10666元，年增长率为13.43%，扣除物价上涨因素，实际年增长为2.6%（注：根据《中国教育经费统计摘要》[教育发展研究， 1999，（5）]和《中国统计年鉴1999》有关数据整理.）。由于高等教育成本具有不断递增趋势，所以，生均教育经费还会以不低于2.6 %的速度递增。假定实际增长率为3%，则到2010年生均教育经费为15663元，所需高等教育经费总额为2725亿元。
那么，财政能否满足如此庞大的经费需求？这取决于我国财政收入增长状况以及高等教育的经费分担结构。
财政收入增长状况首先取决于经济的发展前景。我国经济发展水平与世界平均水平还有相当大的差距，具有很大的发展空间。同时，基于我国20年的持续快速增长所奠定的雄厚的物质技术条件，较高的居民储蓄率为支持经济快速增长所积累的较为充足的资金来源，国家宏观调控能力的进一步增强，以及市场经济体制和法律体系日益完善、对外开放步伐的进一步加快，我国经济仍能保持较快增长。
国务院副总理温家宝在2000年3 月举办的“中国发展高层论坛”上预测，到2010年，我国国民生产总值将比2000年再翻一番，年均增长率可达7%左右。（注：温家保说2010年国民生产总值再翻一番[N].上海证券报（网络版），2000—03—28.）国家计委主任曾培炎在该论坛上也作了同样的预测。而国务院发展研究中心发展部的一份题为《未来20 年我国发展前景分析》的报告中则作了更为乐观的预测， 认为我国2000—2010年间年均增长7.9%。（注：今后10年经济年均增长7.9%[N].中国经济时报，2000—01—17.）此外，还有一些其他预测， 但基本上都在7%～7.9%之间。
以我国1999年的GDP82054亿元为基数（注：国家统计局.中华人民共和国1999年国民经济和社会发展统计公报[D].2000—02—28.）， 按7%的年增长率测算，至2010年我国的GDP将达172712亿元；按7.9 %的年增长率测算，至2010年我国的GDP将达189381亿元。
财政收入增长状况其次取决于财政收入占GDP的比重。自1980 年以来，我国财政收入占GDP的比重逐年下降。1980年我国财政收入占GDP的比重高达25.7%，1990年为15.8%，1995年下降至最低点10.7 %， 从1996年起止跌回升， 财政收入的增长速度开始高于GDP 的增长速度， 1999年上升到13.87%。从1990年至1999年，财政收入占GDP的平均比重为12.28%。（注：国家统计局.中国统计年鉴（1999）.中国统计出版社 .）随着我国税收制度的日渐完善、税收征管的加强，堵漏、清欠工作的深入，以及“费改税”的推进、部分预算外收入向预算内的转化，财政收入占GDP的比重可望上升到14%左右， 本文权且更乐观地假设为15%。按此比例，到2010年我国财政收入可达到25907亿元或28407亿元（前者按GDP增长7%测算，后者按7.9%测算，下同）。
那么，在这样的财政收入规模条件下，财政又能维持多大的高等教育规模呢？这一方面取决于财政分配于高等教育的经费额度，另一方面取决于高等教育生均教育经费中的财政分担比例。
财政分配于高等教育的经费额度，关键在于预算内高等教育拨款占财政收入的比重。长期以来，我国预算内高等教育拨款占财政收入比重一直较低，1990年为3.23%，1997年下降到3.19%，较高的1994年也才3.50%，平均比重为3.29%。（注：根据《中国教育经费统计摘要》[教育发展研究，1999，（5）]和《中国统计年鉴1999》整理.）鉴于各级政府对教育重要性的认识，以及《教育法》和《中国教育改革和发展纲要》规定的教育经费的“三个增长”和《面向21世纪教育振兴行动计划》进一步规定的“逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，努力实现4%的目标”， 预算内高等教育拨款会有一个较大的增长。考虑到财政加大教育投入力度的可能，高等教育拨款占财政收入的比重可望提高到4%左右，到2010年，高等教育预算内经费可达1036 亿元或1136亿元。
自从1994年招生“并轨”改革以来，高等教育逐步实行了收费制度，学生个人需要分担一部分教育成本。但是，预算内经费仍占高等教育经费的大部分。1994年我国高校生均预算内教育经费支出为6302元，占生均全口径教育经费的84%，1997为8365元，占78%，1999年约为8400元， 约占60%。（注：中国教育经费统计摘要[J].教育发展研究，1999，（5），1999年为估计数.）可以看出，我国高等教育经费分担结构已经有了较大的变化，特别是在1999年民办高等教育的迅速发展，个人分担的比例有了较大的提高。如果保持1999年的这种办学模式和经费分担结构，按2010年生均教育经费15663 元（已扣除物价上涨因素）计算，财政需要分担9398元，预算内教育经费能够维持1102万或1209万的在校生规模，仅完成了目标规模的63.3%或69.5%，相应的入学率为9.5%或10.4%，仅为1998、1999年的水平，离高等教育大众化的目标还是很远。
这种办学模式和经费分担结构的结果是：财政投入的增加，却因适龄人口的增加和教育成本的上升而抵消。所以，在这种办学模式和经费分担结构下，到2010年，财政对高等教育的投入要维持现有的入学率也有一定困难，不可能实现大众化的目标。
是否会出现乐观的情况呢？比如说未来十年我国经济实现超高速发展、财政分配比例大幅度提高，财政收入规模大幅度扩大；比如说在提高财政对教育投入比例的基础上，大幅度提高对高等教育的投入比例。就前者而言，我国未来十年经济保持7%～7.9%的增长速度，已经是比较乐观的假设了，要以更高的速度保持经济增长，几乎是不可能的。就后者而言，提高财政对教育投入的比例是必然的，但大幅度提高财政对高等教育的投入比例则未必，这是因为三级教育经费的分配本身有一个客观的比例关系。
三、财政性三级教育经费的结构失调
在教育体系中，初等教育、中等教育和高等教育的垂直排列不仅是按照知识水平与教育对象身心发展水平由低到高的次序，而且也反映出了三级教育先后发展的逻辑顺序。初等教育在国民教育体系中应首先得到发展，其次才是中等教育、高等教育。从世界各国来看，在发展中国家，接受初等教育的学生数在三级教育学生总数中的比例远远大于其他两个阶段，初等教育在整个教育体系中的比重较高。而在发达国家，由于各级教育的入学率、升学率的提高，个人受教育的平均年限较长，高等教育的比重相对较高。从这一发展差异来看，在发展中国家，初、中等教育，特别是初等教育仍然是教育发展的重点，必须得到优先发展，在初等教育基本普及的情况下，教育投资比例才逐渐向高等教育倾斜。
教育属于准公共产品，兼有公共性和私人性，不同等级的教育，其公共性和私人性强度是不同的。初、中等教育传授的是基础知识，具有较强的公共性和较弱的私人性，是一种“纯度”较高的准公共产品。而高等教育传授的是专业知识，训练的是专业技能，具有较强的私人性和较弱的公共性，是一种“纯度”较低的准公共产品。以投入与收益相对称的公平原则而言，不同“纯度”的教育，应由财政和个人分担的教育经费比例是不同的，对初等教育，财政应分担更多的份额，对高等教育，则个人应多分担一些份额。所以，就公平而言，财政的扶持重点首先应该是初等教育。同时，不同等级的教育，其收益率不仅不同，而且还随着教育等级的提高而依次降低，即在三级教育中，初等教育的投资收益率最高，其次是中等教育、高等教育。特别是在发展中国家，这一现象尤为明显。这是因为在发展中国家，三级教育的相对成本较大，而相对收益则较小。所以，就效率而言，将教育投资的重点放在初、中等教育上是十分有道理的。总之，初、中等教育不仅要优先于高等教育的发展，而且在资金投入上，财政应该分担更多的份额。
我国属于发展中国家，1999年的人均GNP还不足800美元，教育发展的整体水平比较低，不仅需要发展高等教育，更需要发展初、中等教育。根据国家统计局1998年人口变动抽样调查数据显示，我国15岁及15岁以上人口中文盲和半文盲所占比重达15.78%， 其中西藏自治区和青海省该比重分别高达59.97%和42.92%（注：国家统计局.中国统计年鉴1999.中国统计出版社.）。在发达国家均已普及10～12年教育的同时，我国普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲验收的人口地区覆盖率才80%。所以，我国当前更迫切需要的是初、中等教育，在教育经费还十分紧张的情况下，更应该投入到初、中等教育的发展，以提高教育资源配置的宏观效率。
按照国际通行的标准，人均GNP处于600～2000美元的发展中国家，三级教育经费的比例为 40.5：29：17.9，生均经费比应在1：2.5：9.2的水平（注：上海财经大学公共政策研究中心.1999中国财政发展报告[R].上海财经大学出版社，1992，2.）。虽然这不是三级教育经费配置的绝对标准，但值得我国借鉴。
1990年我国财政性三级教育经费比例为 30.06： 32.15： 22.26，1997年为32.41：37.15：20.32（注：中国教育经费统计摘要[J].教育发展研究，1999，（5）.），用于初、中等教育的财政性教育经费比例有所提高，用于高等教育的则有所下降。但是，与国际通行标准相比，初等教育经费比例仍明显偏低，高等教育的经费比例仍明显偏高，与我国初等教育的绝对大规模和高等教育的绝对小规模形成了明显的反差，造成了我国三级教育生均经费比的严重失调。1993年我国生均教育经费比为1：2.29：23.40，1997年为1：2.16：18.03，高等教育生均经费比虽有较大幅度下降，但与国际通行标准相比仍然偏高。特别是生均预算内教育经费比，1993年为1：2.82：31.88；1997年为1：2.11：24.49，（注：根据《中国教育经费统计摘要》[教育发展研究.1999（5）]和《中国统计年鉴1999》有关资料整理.）高等教育经费比仍高于国际标准数倍。可见，与国际通行的配置标准相比较，我国财政性教育经费配置明显地倾斜于高等教育，严重挤占了初、中等教育资源，制约了初、中等教育，特别是初等教育的发展，从而偏离了资源的最优配置。所以，为了提高教育资源配置的宏观效率，必须对我国财政性三级教育经费结构进行调整，特别是对初等教育和高等教育之间的经费结构进行调整，适当降低高等教育经费占三级教育经费的比例，提高初等教育经费占三级教育经费的比例。面对这种调整要求，财政性教育经费将会以较快的增长速度分配于初等教育，而会以相对较低的增长速度分配于高等教育。在这种情况下，要大幅度提高财政对高等教育的投入比例是不太现实的。也就是说，在大幅度提高财政对教育投入力度的情况下，高等教育大众化所需经费仍面临很大的压力。
四、困境的摆脱
从上述分析中可以看出，尽管财政投入仍然是实现我国高等教育大众化的重要力量，但是，仅靠财政投入还是远远不够的。所以，还必须在继续挖掘财政潜力、加大财政投入力度的基础上，调整教育经费的分担结构，实现办学模式的多样化，充分发挥市场力量。
首先，要调整教育经费的分担结构，即适当提高收费标准，提高个人的分担比重。收费标准的提高，相应地降低了生均教育经费中财政分担的比例，则在等量财政投入下，就能有效地扩大教育规模，提高入学率。不妨假设，2010年收费标准提高到生均教育经费的60%，即9397元，财政就只需负担40%，即生均6265元。那么，等量的财政资金就能满足1654万或1813万在校生规模所需经费，入学率将达到14.3%和15.6%，已接近或略超过15%，基本实现了大众化目标。但是，这种调整势必要普遍地、大幅度地提高收费标准，在财政摆脱困境的同时，个人则陷入了困境，所以也不太现实。收费标准的提高是无疑的，且提高幅度应该超过生均教育经费的增长速度，但这种提高必须与个人分担能力的提高相适应。
另一种假设则可能更为现实一些，即将收费标准提高到生均教育经费的50%，财政负担50%。那么， 到2010 年等量的财政资金就能满足1323万或1450万在校生的经费需要，剩下的417万或290万在校生缺口（占目标规模的24%或17%），可通过民办高等教育来补充。这就需要改变单一的办学模式，积极发展民办高等教育，鼓励社会力量办学，实行多种办学模式的有机组合。从世界各国的情况来看，民办高等教育在高等教育大众化过程中发挥了重要作用。以日本为例，进入八十年代以来，日本政府也确立了“科技立国”的战略，日本高等教育的发展高度依赖以市场为基础的私立大学的发展，私立高等教育在日本高等教育大众化过程中发挥了重要作用。据统计，1990年，日本私立大学数占大学总数、私立大学学生数占大学生总人数都达到了70%以上。（注：张倩伟、石勰平.日本私立高等教育的发展及其特色[J].比较教育研究，1998（3）.）虽然我国的情况有别于日本， 但在高等教育大众化过程中如何较好地发挥民办高等教育的作用，这一点是值得借鉴的。