“2020年目标”：奥巴马政府高等教育改革政策解读，本文主要内容关键词为：巴马论文,教育改革论文,目标论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1674-2311(2013)09-0018-06
2007年底，次贷危机和房地产及股票证券市场崩溃引发了全球性经济危机，也使美国经历了一场自经济大萧条以来历时最长、影响最大的经济滑坡。虽然美国国家经济研究所(the National Bureau of Economic Research)宣布此次经济衰退已于2009年6月正式结束，然而美国的经济形势并未在短期内有明显改善，仍旧面临高失业率、萧条的房产市场以及高额国债和财政赤字的巨大压力。2010年，美国家庭实际平均年收入降至49445美元，与1999年的53252美元相比降幅为7.1％，而贫困率则上升至1993年以来的最高值，达到15.1％，约有4620万人口处于贫困线以下。[1]根据美国劳动部2012年4月的最新数据显示，全国失业率仍高达8.1％。[2]
面对中期选举和经济复苏迟缓的压力，为了挽救企业和民众的信心，奥巴马政府的战略规划中把发展教育尤其是高等教育作为国家振兴的根本出路。虽然认识到教育水平对经济增长的重要性，但美国高等教育的成绩单却并不令人满意。经济合作与发展组织(OECD)2010年对36个国家“25至34岁有高等教育背景的成人占总人口百分比”①进行了调查，美国仅排名第九位(42％)，大大落后于排名一、二位的韩国(58％)和加拿大(56％)。据美国教育部预测，到2018年，六成以上工作岗位需要就业者接受过高等教育。美国国会通过的《2009年美国复苏与再投资法》(the American Recovery and Reinvestment Act of 2009)中新增的350万个工作岗位也大多集中在生物科学、科技、新能源等新兴产业，对就业者的教育程度和技能水平的要求更高。
为了解决合格劳动力的供给问题，应对日益激烈的全球化市场竞争，奥巴马总统在2009年2月的国会讲话中特别强调要推动高等教育大众化，使“美国高校毕业人数占总人口比例到2020年达到世界第一位”，并随后通过正式议案将2020年目标纳入以发展社区学院为重点的“美国高校毕业计划”(the American Graduation Initiative)，正式确定为国家政策。这也意味着在之后的十年内，除了逐年自然增加的毕业生人数，美国还需要额外多培养800万名高校毕业生(其中500万名为社区学院毕业生)，使毕业生总人数比目前增加1.5倍。本文探讨从中期选举年至大选年以来美国联邦政府推动高校毕业率和保障入学机会公平的最新改革政策及各州政府和高校的应对策略，考察美国政府、高校和社会组织协作创新、提高学生的支付能力和接受大学教育及职业训练的预备水平、增加入学机会的具体措施，以及这些措施对提高我国高等教育质量和推动教育公平的启示和借鉴意义。
一、改革财政拨款，提高学生支付能力
教育的公平性一直是各国教育领域广泛关注的焦点，通常从教育起点、教育过程和教育结果三个维度来探讨。通过提高负担能力增加高等教育入学机会是从起点保障民众受教育权、推动高等教育大众化的重要途径，也是实现教育过程和结果公平的前提条件。在1982年至2007年的25年间，美国公立高等教育成本不断增加，高校学杂费上涨了4.39倍，涨幅远远超过了通货膨胀，学生债务也较十年前增加了一倍以上，高昂费用的门槛将许多学生挡在大学校门之外，[3]而美国全国各州预算缩减普遍导致公立高等教育的经费投入减少。因此，如何在提高教育质量的同时降低成本和稳定教育经费来源成为美国各级政府和大学迫切需要解决的问题之一。
根据传统财政拨款计算方式，大部分州给公立高校拨款时仅采用了招生情况，而没有考虑毕业率。由于大学一年级大班课和补习课的生均成本均低于高年级课程成本，在实际操作层面上，只要有足够数量的低年级学生学习这些课程即可保证学校获得资金拨款，从而忽视了学生的续学力和返校率。为了使财政拨款更合理有效，各州纷纷改革拨款计算公式。华盛顿、俄亥俄和印第安纳等州开始推行以结果为导向的拨款政策，以高校需求为主要依据，在新的计算公式中，除了在学人数，还添加了机构成果绩效指标作为参考。绩效指标具体分为四大类：(1)一般结果指标，包括证书和学位的授予数量及比例；(2)子群体(subgroup)结果指标，包括受佩尔助学金(Pell Grant)资助的学生、成人学生、少数族裔学生、需要额外辅导的学生等不同学生群体获得证书和学位的数量和比例，以及在缩小群体间教育成果差异方面的程度和进展；(3)高需求专业学科结果指标，包括在数学、科学、工程和护理等优先发展专业等领域授予的证书和学位数量、比例以及相应的程度和进展；(4)进展性指标，包括转学成功、顺利从学习发展性课程(如补习课)转为学习本科课程、按时完成证书或学历项目的高校学生的数量和比例。[4]
许多州政府和各州公立大学制定新的财政刺激政策，增加州内高等教育系统的灵活度和规范性，使之更有利于提高毕业率。在田纳西州，州立法委员会于2010年1月以接近全票通过了新的《2010年田纳西完成大学教育法》(The Complete College Tennessee Act of 2010)，用立法的形式明确规定：要用毕业率取代入学率，重新确定高等教育拨款机制，通过政府各部门相互合作，促进高等教育普及程度；在全州13所社区学院之间建立统一系统，对系统内的普通课程进行编号，提高大学课程学分转换政策的透明度，允许该州所有公立社区学院拥有专科学历的学生可转学进入任何一所公立四年制高校的三年级就读；所有公立两年制和四年制高校制定双录取和双入学政策，使所有专业项目高度结构化，增加专科学历和证书授予数量，提高整个州的高等教育毕业率。
随着经济衰退导致政府对公立高等教育的财政支持力度日趋减弱，薪金水平和用人成本的提高也使得相当一部分学校因无法继续留任那些顶尖教师而使教学科研水平出现大幅下滑，甚至面临优秀人才流失后难以招聘到新教师的危机。对许多高校而言，用提高学费来弥补财政缺口成为不得已而为之的做法。而有些州和高校则转而尝试新的筹资途径。例如，俄勒冈州于2010年提出议案，将该州一部分高等教育资助资本化，逐渐用公-私联合捐赠取代目前由州政府每年为公立学校提供经费的方式。该议案提出，在接下来的30年中，每年由州固定给俄勒冈大学提供一笔经费，用于在同一时间期限内偿还学校一般义务债券(general obligation bond)的债款，而债券收益即作为学校的捐赠收入，同时学校用私人捐款作为资金配套。经预测，这种公-私混合筹资方式30年后为学校带来的收入将超过仅凭州政府拨款的方式，既能避免增加州政府财政支出负担，也让大学可获取的公共资源更加稳定。[5]
大学费用增加使得一部分学生尤其是中低收入家庭学生失去受教育机会，不仅影响高等教育整体水平，更加剧了整个社会两极分化的不平等现象。2009年，美国州立大学学费平均增长8％，其中佛罗里达州和纽约州各增长15％，加州则高达30％。用2009-10年定值美元价格计算，2007-8年度两年制和四年制公立学校的全日制本科生的费用分别是12100美元和19300美元，比1999-2000年增长了和1200美元和3500美元，[6]私立学校的费用涨幅更大，许多贫困学生不得不暂停学业，或者根本不考虑上大学。当然不可否认的是，学生和家长中也存在过高估算大学净成本、对可获得的各种经济补助估计不足的问题。为了稳定生源和财政资助，很多公立和私立高校都开始控制学费增长。例如，马里兰大学在该州州长马丁·奥梅利(Martin O'Malley)的支持下，宣布自2007年始四年内学费不变，并创纪录地投入4.62亿美元巨款设立大学奖学金和各种经济资助计划。北卡、哈佛、耶鲁和普林斯顿等一些公立和私立名校也纷纷承诺，保证低收入家庭学生无需贷款也能负担得起高等教育。纽约州甚至提出议案，要对州立学院和大学的学费增长进行封顶，取消目前高校在定价方面的半自主权。通过推行平抑学费增长的相关措施，期望在一定程度上避免学生因经济因素失去接受高等教育的机会。
二、实施新课程标准，提高大学预备水平
除经济压力外，美国高校毕业率偏低的另一重要原因是，许多学生在进入大学学习前并没有在学术和能力上具备相当水平。换句话说，拥有高中毕业证或同等学历并不能说明学生已经做好大学学习和职业训练的准备。假设以100名九年级学生为例，按美国教育部和国家教育统计中心(the National Center for Education Statistics)的数据百分比换算，可能其中有71名学生能从高中毕业，而上大学的只有57人。只有19人能直接开始大学学习，其余38人则需要先接受补习教育，最后大约只有29人能顺利毕业。美国目前所有高校在校生中40％就读于社区学院，而这其中至少有60％的学生必须上一门或更多补习课，最终能获得学位或证书的学生还不足在校生总人数的四分之一。[7]大学阶段的补习教育拉长了获得证书或学位需要的时间，增加了学生上大学的成本，使大学肄业率更高。在“美国完成大学教育”(Complete College America)组织②2012年4月发布的最新研究报告中指出：在两年制学院和四年制大学，分别有50％和20％的学生需要上补习课，使学生产生极大的挫折感；每10名上补习课的社区学院学生中就有4人未能完成这些课程的学习；从上补习课开始计算，每10名社区学院毕业生中能在三年内完成所有教育要求的还不到1人。[8]在全美每年约170万需要先接受补习辅导的大学生中，绝大多数最后没有毕业。[9]而与此同时，美国每年对补习教育的投入仍然巨大。以2011年为例，美国州政府和学生个人对补习教育的投入总额为30亿美元。付出这样高的教育成本对教育成果的改进却收效甚微，[10]许多人提出不应该让大学生额外付费去学习那些本属于高中课程范围的知识内容。美国教育部的一些重点研究发现，对大学毕业率影响最大的反而是高中的学术严谨性(academic rigor)，其影响力明显超过了种族、家庭收入和家长教育背景等因素。因此，高中毕业生在进入大学前如果具备了大学要求的学术水平，将大大增加其顺利毕业的可能性。如果有些基础薄弱的学生需要进行补习，也应该将补习教育融入大学教育内容，而不是作为接受正式大学教育的先决条件。[11]
美国政府为了实现提高大学毕业率这一重要目标，越来越强调在中等教育、劳动力培训、成人教育和高等教育各系统之间建立合作关系，将高中课程设置、毕业要求和大学入学标准进行衔接，保持高标准的相对连贯性，提高大学教育和职业训练的整体水平。目前已经超过40个州实施了由全国州长协会和州立学校校长委员会(the Council of Chief State School Officers)负责制定的新《统一核心课程标准》(Common Core Standards)。该《标准》从课程设置、教学评估和学制管理等方面对中学课程进行了重大调整，详细说明了高中毕业生应该了解的知识和掌握的技能，尽可能将大学教育和职业训练的预备标准与中学毕业生的考核有机结合起来，是美国近几年来在建立全国统一中等教育课程标准规范方面关键性的改革措施之一。
新《统一核心课程标准》明确指出高中的既定轨道是培养“大学预备生”。如何借鉴大学和职业教育的相关标准，使中学和大学课程保持前后连贯，让学生的学业成绩和实际能力符合进入大学的要求，是课程改革要解决的主要问题。高中生首先应该有机会选修“大学预备”课程，了解大学预备标准的具体要求，包括需要学习的知识内容和能力要求等等。因此，高中一般都设置了四年英语课以及三年以上的数学、科学和社会等课程。除了培养大学预备生，许多中学也尝试以发展能力为主的学习项目，或通过与企业建立合作伙伴关系开设实习项目。
这次课程改革的主要目的之一是为了通过前期评估学生的大学预备水平，减少高校补习教育的需求量。不少支持者认为，中学和成人教育的课程内容不应与高校对大学新生的整体预期差距太大。有的州甚至将大学水平测试的考试题与州高中考试题结合起来，并对公立大学一年级生的课程水平测验采用相同评分标准。在加州十一年级测验中就已经包括了检验学生是否做好大学准备的考试题。通过该项测验，学生可以了解自己将来是否能够胜任加州州立大学系统学分课程的学习，然后对中学阶段的学习计划进行相应调整。否则，如果按传统做法，很多高中毕业生和持有“普通教育发展”(General Educational Development)证书的学生要等到参加大学水平测试后才被告知自己不具备上大学的学术和能力条件，这无疑将给高校毕业率带来负面影响。
新《统一核心课程标准》推行的学分制度非常灵活，通过双注册项目(Dual Enrollment Programs)让学生在课程学习结束时同时获得中学和大学学分。该项目最初只面向学习成绩好的学生。但经研究发现，在高中阶段适当学习一些大学课程将提高学习成绩落后的学生在大学的学习毅力、预备程度和学业成绩合格的可能性。有的州已经考虑将享受免费公立初等及中等教育年龄限制延长到21岁，尽可能让更多学生有接受教育的机会。初等及中等教育和高等教育体系之间是否能形成良好的合作关系，能否保证高中修得的大学学分得到所有州立学校的认可，是学分项目制度能否成功运作的重要保障。
经《复苏法案》批准，2010年9月，在美国教育部“力争上游”(Race to the Top) 项目拨款3.3亿美元的支持下，美国45个州和哥伦比亚特区分别组成了“大学和职业预备评估合作组”(the Partnership for Assessment of Readiness for College and Careers)和“斯马特均衡评估团”(the SMARTER Balanced Assessment Consortium)两大跨州组织，[12]其主要任务是：根据新《统一核心课程标准》，改变现行学校评估方式和手段，使初等及中等教育机构的考试与大学和职业预备标准紧密结合，将应试教育转变为真正意义上对学生知识和技能水平的考察，制定新的可信、可靠和公平的评估模式。考试改革范围主要包括三年级至高中毕业的所有英语读写和数学测验。美国教育部又于2011年1月为这两个团体各自追加1590万美元的额外拨款，[13]力求在应用新的评估标准、课程分析工具和职业发展内容的基础上制定的新考试方案能在2014至2015学年投入使用。[14]通过新的评估方式，校长、老师以及学生和家长都能更充分和全面地了解学生的学习状况，能更有效地帮助高中毕业生做好进入大学学习和职业教育的准备。
三、保障弱势群体受教育权，促进高等教育入学公平
美国联邦和各州政府的教育政策都通过保障处于不利境地群体学生的受教育权来实现高等教育公平性原则。由1964年《经济机会法》批准的“继续升学”(Upward Bound)、1965年《高等教育法》批准的“人才搜索”(Talent Search)和1968年发起的“学生支持服务”(Student Support Services，简称SSS)等三个项目演变形成了当前美国教育部TRIO八大系列项目，均以服务弱势和边缘群体学生完成高等教育为宗旨，特别关注来自低收入家庭、缺乏高等教育背景家庭的学生，不仅包括残疾学生、无家可归或住在寄养家庭的学生，还包括退伍军人等在高校学生人数中比例偏低的各类群体。TRIO系列项目的内容非常广泛，不仅提供数学、科学、英语等科目的学业辅导，使学生顺利完成中学和大学甚至更高学历的教育，还帮助学生申请包括助学金在内的各种资助，普及基本理财知识，提供学术、生活和就业相关的全方位服务。其中最大的竞争性拨款项目之一“学生支持服务”(SSS)2011年为全国1029所高校的20多万名学生提供了将近3亿美元拨款。[15]该项目每5年为一期，面向所有高校开放申请，在绩效评估时，主要以作为资助对象的弱势群体学生接受高等教育和完成学业的比例为依据，重点检验那些获得拨款的学校是否在增加入学机会和提高学业合格率方面取得进展。
美国教育部的“GEAR UP”项目也是各州相互竞争的联邦教育拨款来源之一。GEAR UP是“培养提前意识和大学预备”(Gaining Early Awareness and Readiness for Undergraduate Programs)项目的首字母简称，旨在提高低收入家庭学生大学入学率和完成大学教育的比例。据美国教育部统计，2011年共有18个州获得了总额为9000万美元的GEAR UP拨款。这些资金主要用于确保高中毕业生特别是低收入家庭学生达到大学学术和能力预备标准，并为学生提供学术准备、咨询服务和其他相关知识培训。GEAR UP项目不设门槛，但一般由州长指定某个地方教育局负责向联邦政府提出州拨款(state grants)申请，每年最高拨款额度为500万美元。有时也可由地方教育局和大学联合两个以上其他社会机构(如，企业、职业组织或州政府机构)，形成项目合作组，申请组合拨款(partnership grants)，通过该项目分配给每位学生的资助上限为800美元。GEAR UP的拨款时间一般为6年，最长不超过7年，获得拨款的州或合作组必须对拨款进行配套，各州还必须为低收入家庭学生提供大学奖学金。以田纳西州为例，该州高等教育委员会于2012年4月第二次从美国教育部获得了GEAR UP项目拨款，额度为2959.0281万美元，分七年逐步到位，确定为“GEAR UP田纳西”专项拨款，用以提高该州公立大学入学机会和合格率，资助那些绩效落后的初、高中和大学及一些社会机构组成的合作团体，计划在未来几年内为目前就读于7年级的7500名学生持续提供学业和职业相关服务，直至他们完成大学一年级学习。按联邦政府的拨款要求，“GEAR UP田纳西”有三项主要任务：(1)提高接受该项拨款学生的学业成绩和大学预备水平；(2)提高接受该项拨款学生的高中毕业率和大学入学率；(3)使接受该项拨款学生及其家长了解有哪些高校可供选择、如何做好准备及规划财政资助。田纳西州之所以第二次成功获得此项拨款是因为该州通过完成2005年批准、为期六年的GEAR UP一期项目，使全州9个农村学区的大学入学率显著增加了22.8％。[16]
在鼓励社区学院培养更多毕业生和发展职业教育方面，美国教育部通过贯彻《1998年联邦劳动力投资法》(Workforce Investment Act of 1998)的Title I和Title II，将劳动力培训和教育相结合，推动各州制定符合地方实际需求的教育改革计划。为了帮助离开学校环境已久、缺乏基本读写能力的成人学生，美国联邦政府《成人教育和家庭扫盲法》(the Adult Education and Family Literacy Act，即Title II)于2010年给各州的公式补助拨款(formula grant)③高达6.3亿美元，与前一年的5.4亿拨款相比增加了近二成。该项联邦拨款的绝大部分由州政府进一步分发到各地方政府，为各类成人基础教育、中等教育和读写教育项目提供资金，帮助各州提高成人学生基本读写技能(包括数学、英语、阅读、写作和问题解决能力)水平。[17]各州在设计课程时，必须将大学和职业教育预备标准作为主要参考指南，综合考虑大学定位测验、双注册项目和成人教育过渡课程对成人学生完成大学教育的重要性。除了地方教育局和社区学院，还有一些参与这类项目实施和管理的社会机构和读写志愿者组织也能从美国教育部之外的其他政府部门争取额外经费，例如美国卫生及公共服务部(the U.S.Department of Health and Human Services)的“贫困家庭临时救助”(the Temporary Assistance for Needy Families)项目，及美国劳工部监管的一站式职业服务中心相关的求职培训项目等等。
另外，联邦政府还根据《2006年卡尔·伯金斯职业和技术教育法》(Carl D.Perkins Career and Technical Education Act of 2006)每年给各州提供至少11亿美元公式补助拨款(2011年拨款总额超过12亿)，资助各州中等和高等教育机构以及政府和私立非营利性机构的职业和技能教育项目，培养学术基础薄弱的高中毕业生和成人学生的知识、职业和技术能力，改进课程内容，与大学和职业预备标准保持一致。威斯康星州推出了“地区工业技能教育”(Regional Industry Skills Education)项目，为缺乏读写能力的成人学生提供奖学金，其中特别关注那些在其移出国曾接受过大学教育的新合法移民，使他们通过参加知识、语言和职业技能的综合培训获得大学学分。而密歇根州的“不让一名劳动者掉队”(No Worker Left Behind) 项目利用《联邦劳动力投资法》和“贸易调整援助”(Trade Adjustment Assistance)项目拨款为高需求专业的成人学生提供资助。许多地方政府和基金会还给那些资金极度缺乏的高校(其中大多数是社区学院和传统黑人学院和大学)提供行动计划写作指导，尽可能使这些在资源分配上一贯被边缘化的学校有机会参与申请针对提高大学毕业率的竞争性基金。
四、启示
我国的《高等教育专题规划》中同样将2020年作为一个阶段性目标，要“实现在学总规模达到3550万人，毛入学率达到40％，主要劳动年龄人口中接受高等教育的比例达到20％，具有高等教育文化程度的人数比2009年翻一番”。[18]在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也提出要“促进教育公平，合理配置公共教育资源，重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。[19]党的十八大进一步明确高等教育的任务是“以改革创新推动高等教育质量提升，坚定不移地走内涵式发展道路”。在提高教育质量、促进教育公平和深化教育领域综合改革等方面，美国联邦政府近期的改革举措有以下几点值得我们借鉴：第一，从入学率转向关注毕业率，将基于教育成果的绩效评估作为高等教育拨款机制的改进依据，州政府和高校通过协作提高学生支付能力；第二，根据高校学术和职业教育预备标准提高中等教育和职业及成人教育水平，缩小高校学生入学差距；第三，通过立法保证拨款，推动多渠道、多类型的资助及辅导项目，有力保障处于社会不利境地的各种弱势群体的受教育权。美国正在推行的诸项革新可以为我国在高等教育财政投入和保障、制度建设、课程和质量评估等方面的改革以及减少与地域、城乡、贫富、民族、性别和身体残障等因素相关的社会和教育不公平现象等方面的研究提供比较和参考的依据。
注释：
①“25至34岁拥有高等教育背景的成年人占总人口百分比”是用于比较各国教育程度的国际通用指标。
②“美国完成大学教育”(Complete College America)是一个独立的非营利性组织，主要帮助各州制定提高高校毕业率的短长期目标，并确定恰当的绩效指标。
③公式补助拨款(formula grant)指按某个既定数学公式和统计数据计算的非竞争性补助拨款。定义参见http：//www2.ed.gov/fund/grant/about/formgrant.html.2012-2-16.