关于目前我国政府实行部门预算的必要性研究，本文主要内容关键词为：必要性论文,目前我国论文,预算论文,部门论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府预算作为一种重要的管理工具，在进行财政管理时是不可或缺的。政府预算在一定程度上反映了一个国家的经济发展状况、政府提供公共服务的水平以及政府内部不同部门在处理问题时所处的地位与责任。因此，对于一个国家的经济发展来说，政府预算显得尤为重要。政府预算还反映了当年政府所制定的经济政策。从公共财政的角度来看，政府预算是指经过法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划。就这个意义而言，某一年度内政府预算编制的水平高低直接决定了它对于当年一个区域内经济发展速度的快慢。政府预算的编制往往涉及许多方面，一般来说，政府预算是以年度政府财政收支计划存在的，政府预算需要经过人民代表大会等立法机构通过审议来决定，通过两上两下的程序后才能成为具有法律效力的文件。相对于其他国家，我国政府预算的资金主要用于国家政权建设，公共事业发展，公共投资支出和收入分配调节等，体现出更多的公共财政的特性。但是，我国政府所采用的传统预算，显示出许多弊端，本文就这个问题谈几点看法。
一、传统预算和部门预算的利弊分析
目前，政府大多使用的是传统预算的编制方法，由于传统预算方法存在诸多弊端，比如将某一单位内部所有部门的所需要的资金汇总，仅仅按不同功能来列出总体预算，不仅不利于政府向公众展示当年的预算，同时也容易使编制中出现资金浪费，产生冗余资金。同样，在其他方面，传统的功能预算涵盖范围仅仅局限于财政预算内资金收支预算等。部门预算不仅囊括了预算内资金，还包括预算外和其他收支；在侧重点和管理方式上也存在明显不同，传统预算在编制不同的经费时是由不同管理部门负责审批的，这样不仅不利于高效率地编制预算，还浪费了大量人力，实在是得不偿失，而新的部门预算则将不同经费的编制交由同一个部门审查，不仅提高了效率同时也有利于监管。传统预算倾向于宏观方面，侧重点在于以之前年度财政收支情况来编制，并将国家宏观经济政策考虑进去，但不利于自身部门的实际情况，不能很好地关照微观层面，而部门预算则从自身资金使用情况出发，细化了部门在一定时间内需要使用资金的具体情况，有利于控制预算资金的使用，做到开源节流，可以为国家的建设节省大量资金。从编制方法来看，传统预算要求从上级部门逐级代理下级部门的预算编制，由财政部门根据当年的财政目标来确定资金总量，再由不同部门负责具体编制。尽管主管部门对此应有所了解，但由于种种差异造成了上级部门在编制时的资金不够准确，因此难免会存在资金不足或资金浪费的情况，而部门预算则由基层编制，逐级上报，最后再由财政部门审查汇总，可以有效避免出现传统预算所产生的弊端。总的来说，传统预算就是以上级部门为核心，由上级编制预算，尽管从实际效果来看，各分管不同功能预算的主管部门在代理编制时会充分考虑当年度国家财政政策的需要和经济发展的需要进行编制，尽管在一定程度上具有适应宏观经济发展的优点，但由于在微观层面上远远达不到基层单位的要求，因此效率不高，对于资金的利用率也很低。反观部门预算，则是完全以基层部门作为核心，以自身的实际情况为依据来编制资金，具有很好的微观层面上的左右兼顾，也有利于按照功能来细化预算资金。
二、实行部门预算的必要性
从实际效果看，部门预算有利于统一管理政府各个不同部门所使用的资金。由于在编制传统预算时，是由上级根据不同职能的资金来进行“分块”编制，因此主管部门在一定程度上会根据本身利益等因素影响到下级部门的编制，并可能在编制时留存部分资金作为备用资金，因此在代编时可能出现层层为留备用金而多编制下级资金情况，资金去向所属等不够透明，不利于监管资金的正常流动，且由于一个部门的资金涉及到多个主管部门，因此难免会造成管理范围过大或者不能有效监管的尴尬局面。因此实行部门预算势在必行。从另一方面来说，由于实行部门预算是以基层部门本身为编制的参考，相比传统编制方法更加科学精确。传统的编制方法不仅在参考基础上存在差距，而且在具体操作细节上也不够科学，实际上，我国传统的最常用编制方法就是基数法，而基数法是以报告年度的预算收支情况等作为依据，分析当年财政收支的各种因素，分别增加或减少金额而计算出来的，具体方法是计划年度某项预算收支数额是由其预算上一年度收支的基数增加或减少一些相关因素得出具体的数目。因此这种传统预算在一定程度上偏离了初衷，无法准确地为下一年的编制提供依据。同时由于资金编制方法不很精确，增加了监管部门的工作难度，很容易造成部门间分配资金的冲突与困难，造成资源浪费；采用部门预算，则在考虑不同功能预算在不同因素作用下的影响，同时能够更精确地编制预算，增加其合理性。使用部门预算有利于监管部门的管理与相应制度标准的建立。实际上，由于一个部门预算资金的编制由一个上级部门管理，有利于制定统一标准，并为不同机构制定统一的预算资金编制方法与标准，科学地管理资金，使一个机构有一本自己的预算，同时使主管的上级部门负担更大的责任，有利于合理划分职权范围，加深了主管部门的权力与职责，有利于上级部门合理地审核下级机构的预算，减少不必要的资金损失，同时也提高了基层部门的积极性。采用部门预算还有助于统一编制标准，更加科学合理地编制预算，提高水平，非常明确地厘清责任，提高编制预算的效率，节约大量资金。
部门预算作为市场经济国家财政预算管理的基本组织形式，已经进行大量的试点运行。部门预算是一个宏观性的概念，在具体的编制方法上，可以采用零基预算法与绩效预算法，从实际效果来看，采用绩效预算法编制的部门预算能够很好地适应市场经济下的预算编制，同时采用绩效预算编制的部门预算，能够有效地改变目前政府部门存在的一些问题。我国政府机构在一定程度上存在资金铺张浪费、人员冗余等情况，由于在完成部门机构的既定工作目标对于使用的资金没有明确的限定，很难达到效率优先的目标，还会因为决策失误导致资金浪费。采取绩效预算方法的根本目的，就是在限定了资金的条件又使政策取得预期效果的前提下，要求每个部门完成既定工作。实际上绩效预算的运用与我国经济上的高速发展有着密不可分的联系，由于政府职能在不断增加，导致所需资金不断追加，一味地增加资金而不限定资金的使用导致了政府长期赤字，因此传统部门预算完全达不到这一点，比如1997年合肥市郊新建的现代化垃圾处理中心，花费了1亿元政府资金，工艺十分超前，仅引进的两条美国堆肥生产线就花费了2400万元，另外国内配套、征地、建厂房、修路等一共花了1亿零600多万元，其中有1600万的国债，5600万的财政拨款，投入非常大。但由于垃圾处理费用与产生的化肥售价过高，以及垃圾处理能力不达标，导致生产线闲置3年，垃圾堆放成山，同时周边乡镇也遭受严重污染。这就是一个典型的“政绩工程”的事例，反映出采用传统预算不仅浪费资金，同时又产生了严重的负效益，导致公共决策也产生严重偏差。反观绩效预算，由于引入部分企业管理的理念，可以将关注政府的工作计划转变为计划与政府的人员一同关注。由于能合理地考虑人员成本，并且关注预算资金所能达到的实际效果，这样就能够在节省资金的情况下保证其实际的执行效果，同时确保公共选择的准确无误。为了追求资金执行的效果而滥用资金同样也会违背绩效预算的初衷，因此采用绩效预算编制的部门预算有助于政府提供公共产品水平的提高，同时也改变了以往只注重工作目标的完成而不过问最后效果的弊端。笔者认为，推行绩效预算还有助于全新的政府官员考核制度的推行。因为就官员的政绩来说，考核的标准不再是比较机械的缺乏灵活性的以工作量为基准的传统考核方式，而是加入了资金的使用效率情况和实际执行情况。评定政绩的人员也应有所改变，不能由主管部门进行简单评定，而应由区域内一部分居民代表出面评定政府的政绩。从第三方面来看，实行绩效预算有助于提高基层部门资助办事的能力，并增加其自主性。由于采用绩效预算来进行部门预算的编制，因此一方面控制了资金，一方面真正将资金的控制权力交还给基层部门。基层部门可以根据绩效预算的标准自主制定并实行最为优化的资金使用方案，自行采用一些较为先进的方法实现绩效预算的目标。例如，政府修建地铁项目，以绩效预算的目标为出发点，政府既可以采用招标的方案，选择出价最为合理的方式，也可以使用BTO外包的方案，即在施工时由中标公司出资修建，在地铁建成后，将其在一定时期内的收益上交给中标公司，在收回投资后由政府掌握地铁所有权。从第四方面来看，绩效预算需要政府部门采用一系列行之有效的配套方法来保证其顺利推行，并发挥其作用。比如绩效预算一般包括对部门计划的评估，对部门的财务状况的评估，以及对部门资源配置的合理性、资金计划所造成影响的程度等方面进行评估。因此，从一定意义而言，对于绩效预算的总体评价，一般包括年度绩效计划，年度工作计划，加强实施绩效的考察评估，以及对于年度绩效预算实施的效果的分析等。对于绩效预算的全面实施来说，不是简单地引入概念加以实施那样简单，而是结合国外开展绩效预算的先进经验与一些不足之处，加以改进与借鉴，并结合中国具体的国情，因地制宜地作出相应的改变，并引入我国公共管理与公共财政的相关理念，结合部门预算来编制预算资金，只有这样才能行之有效地解决我国政府机构一直存在的资金使用率问题，人员冗余问题，预算目标执行效果差的问题，才能建立科学合理的预算体系。
综上所述，全面推进以绩效预算作为核心的部门预算，不仅能够行之有效地解决预算资金编制中不够透明，职责划分不够明确，资金拨付不准确，使用率低的问题，还能从根本上提高基层部门的积极性与工作效率，从源头上控制预算资金的使用，防止被滥用，同时也能有效提高官员的执政水平，有利于实现效率优先，兼顾公平的执政目标，并从根本上由传统预算的将收支作为预算资金的参考标准改为以提供公共产品的成本作为参考标准，并将传统的以工作量计算业绩变为以公共成本与预算目标的结果来判定工作业绩，将考核官员的对象换成一个区域的居民代表而不仅仅是过去的行政主管部门，有效地拉近了居民与政府的距离，从而提高政府的行政效率，也有利于居民更好地监督政府。而我国引入以绩效预算为核心的部门预算手段，究其终极目的而言，就是在当前财政预算资金没有大幅度增加的前提下达到类似帕累托最优的局面，按照稳妥，统一规划等原则，逐步建立具有我国特色的，与公共财政相适应的，以提高政府管理，行政能力为目的，加强政府资金使用效益为终极导向的，以实现绩效预算的部门预算为目的的，建立起一个科学，合理，规范，更为人性化的现代预算体系。
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