公共管理学科前沿与发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,公共管理论文,学科论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 管理主义与经济理性主义的强烈取向
公共管理学的发展在理论与实践领域，自20世纪70年代以来，一直呈现出强烈的管理主义取向，或是用某些学者倾向于反对意向的说法是经济理性主义的取向。这种经济的理性主义旨在从经济分析的角度寻求解决政府问题的方法。它的最直接的体现，在公共管理作为一门科学的学术领域来说，是出现了并一直在持续发挥着各种影响的新公共管理理论，而在公共管理作为一门职业的政府行政改革领域来说，则是出现了全球范围内的声势浩大的政府再造运动。
今天所说的新公共管理，根植于公共管理在世界范围内的实际发展；它根植于总体上被称为再造政府的一系列充满着强烈的管理主义取向色彩的学术主张和理论观点；还根植于与公共行政理论中的公共政策特别是公共选择观点的内在联系[1]。
全球体系中新公共管理的最好例子也许就是新西兰的公共行政改革，同样的改革在加拿大、英国和美国都在碰到新的问题的过程中取得了相对的成功。比如美国联邦政府在总统比尔·克林顿与副总统戈尔促进下，在国家层次上进行的国家绩效评估运动以及在州政府和地方政府进行的各种改革行动，为改善政府绩效所做出的巨大努力；再如欧洲大陆上以撒切尔夫人为代表的法国下一步行动计划等政府改革行动。所有这些，使得全世界的各国政府都感受到重塑与再造政府的挑战，政府都意识到了自己必须在新的全球背景下寻求新的标准，确立新的角色。
新公共管理以著名的奥斯本与特勒·盖布勒等人为代表人物，其核心思想在其著名的《政府再造》一书中被概括为十大原则[2]：只掌舵而不直接划桨的起催化作用的政府：对公民、对社团组织、社区组织等授权而不是服务的社区拥有的政府；竞争型政府；任务导向型政府，不只是按章办事的政府；按产出而不是按投入拨款的讲求效果的政府；顾客导向的政府；有企业家精神的政府；预防在先治疗为辅的有预见与前瞻思维的政府；从官僚层级制到参与及团队合作的分权的政府；通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府。这些就是公共管理的一个新的概念框架，它进而形成了一份用于改变政府行动的清单。
政府在实践领域的改革与公共管理学家在学术领域提出的种种先导性的理论主张及其互动，逐步体现出了公共管理若干新思维与新观点在思想上的强大的合理性。而其中大部分合理性来源于20世纪70年代发展起来的公共政策学派以及全世界范围内的管理主义运动，形成了新公共管理在公共管理学科领域内部和政府公共实践领域里强大的浪潮，其理论上的问题与现实中的探索构成了公共管理的最前沿。
公共管理学科从未像现在这样对政府改革实践起到如此有预见性的先导作用，而政府的公共治理的变革，也从未像现在这样需要一个全新的管理主义取向的概念框架作指导。尽管管理主义取向与其他任何的学术思潮一样受到反对意见的批评，其自身也确有相应的问题，但是无疑，正是新公共管理的新的思想与作法的畅行，将公共管理作为一门科学甚至是艺术与其同时作为一门职业前所未有地、恰到好处地揉合在一块，这也就赋予了公共管理学在当今时代的新的生命力，奠定了公共管理学朝向更加科学化的应用方向发展的总体趋势。
但是仅仅是低成本的、分权的、竞争的、高效的、服务型的和有发展战略的政府，这就是全部吗？这就行了吗？这样的更多地处于技术层面上的学术问题，就是公共管理学作为一门科学所仅仅应该关注的全部吗？一个低成本的高效的服务型的政府，没有搞清楚到底为谁服务，如何公平分布其服务，怎样将责任程序化地贯彻到底，那么它成本再低、效率再高、服务再好，也还并不意味着它完成了公共使命，实现了公共利益[3]。因为它很有可能是低成本、高效率而良好服务于社会中的一小部分人，而不是服务于所有享有平等公正权力的公民。这样的公共管理就变成了无脑行政，而不关注这些价值层面上的问题研究的公共管理学也就成了一门无脑科学。
价值问题应该永远比技术问题更重要，没有搞清楚价值取向的技术即使效率再高也毫无意义。原子裂变的技术与效率很高，但是用于战争还是用于和平是完全不同的两回事。而用于战争的原子武器可以说是不具本质上的积极意义的。
所以，我们更需要的是一门引导价值判断，处于真正公共价值取向下的管理科学。这样才是管理科学，而不会陷入管理主义。我们需要公共价值判断下的管理科学取向，作为公共管理学科的价值追求和学术追求。而推动这方面问题的研究成为学术关注的前沿并因袭其发展趋势，是公共管理学科发展应始终追随的理性选择。
2 公共组织理论和公共治理理论凸显其理论核心地位
无独有偶的状况是，几乎是在组织思想领域里强烈的管理主义取向的同时，组织理论领域得到了前所未有的发展。因为组织理论需要从管理的角度，更加关注组织变革、创新与发展的理论与现实问题（注：过去的三十年间，组织发展与变革的研究得到了最长足的发展。这方面的经典著作之一《组织发展与变革》[4]是对这个问题做出的最为系统的研究。），而组织变革与发展的主题研究可以更多地满足管理主义的现实需要。公共管理学作为一门重要的管理学科，随着其理论化程度的不断提高，公共组织理论在其中日益凸显其理论核心地位，成为学科的理论前沿。
公共部门拥有其在本质上完全不同于私部门的组织性质和特征，如公共部门的高度政治性的属性和与整个社会方方面面息息相关的公共属性等（注：正如著名的《黑堡宣言》的首席作者加里·L·万斯莱所明确指出的那样，企业管理与公共行政强调不同的价值，企业管理强调资金、成本、投资报酬率的观点，公共行政则是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、分权、制衡、公共利益、机会平等、公平和正义等理念或价值，可以说是有结构性的差异。同时，公共组织在做决策时有多元权威又没有“利润底线”（the bottom line），缺乏市场价格机制、市场竞争与明确绩效标准，受限于独特的伦理规范等等因素，也使其与私人组织有相当大的差异。这些往往使得私人部门管理上的知识、技能、概念与工具，在引进到公共部门之后，很难发挥其作用[5]）。），但是公共部门也具有与一般私部门如企业组织多共同采用的组织形式，如最为广泛的传统的韦伯式官僚制组织形式。在公共组织理论体系的构建中，如何将基本上缘起于企业组织问题的现代组织科学的研究方法和基本理论原理应用于公共部门的组织问题的研究，并确立公共组织理论自身的理论架构和组织问题的理论分析工具，以及运用这些理论原理与分析工具关照现实的公共组织问题，是问题的关键。
（1）从公共性、政治性与人的社会性结合角度重新审视公共组织的本质问题。为此，我们必须对组织生活本身的根本特征和性质有所了解，尽管人们常常认为公共官僚组织是非人格化的机构，实际上我们每次与公共组织发生冲突的背后，都有人们一连串的复杂行为、事件及其理解，这些看似非人格化的公共组织其实正是人性化世界的活动形式和背景。组织最为本质的权力与利益问题是剖析根本问题的关键。
（2）后工业时代的公共组织设计问题。即公共组织在传统的韦伯官僚组织形式之外，新的公共问题情境变化所需要的多种形式的公共组织结构设计问题。需要研究的，是支撑这些新的组织结构的原理及其组织文化的变化。
（3）动荡环境下公共组织变革与发展的战略问题。政府等公共组织如何面对压力，迎接挑战，驾驭变革的浪潮，公共部门如何突破传统意义上行政的基本职能而在更广大的空间里主动地创造公共价值。
这第三个问题也同时是公共治理理论密切相关的问题。因为正是由于公共部门及其他公共组织的根本属性及其形成的组织特征，使得具有这些特性的组织所从事的公共行政在作为整个社会的治理的一个组成部分时，必须具备在十分复杂的政治环境中以对多元利益进行有机整合的方式追求公共利益目标的能力。而这并不只是在涉及政府组织、企业组织、非政府组织等多元组织利益的政治环境中进行一般性管理的能力，而更主要的是秉承一种公共治理的理念、采行多中心的权力运行机制、经由依法规制特别是合乎宪法规范的组织间搏奕的操作过程，进而维持最广泛的公共利益的能力。
公共组织理论针对的是组织结构差异所导致的公共组织专属性质、结构设计与战略定位问题，而公共治理理论针对的是公共组织及其与其他组织间依法搏奕、共同治理进而使得公共行政在复杂政治环境中最终达成公共利益目标的问题。这两大理论已经基本命中了公共管理的核心命题。所以，公共组织理论主要对应于管理科学与方法，公共治理理论主要对应于组织公共价值取向，在当今的公共管理学科发展中成为两大支柱性理论，其理论核心地位日益凸显。与之相关的问题成为学科发展前沿，其趋势将呈现为公共治理框架内的组织理论创新。
这需要在公共治理的整体框架下，不断地重新考虑在一个民主的变革的时代里，政府组织、企业组织、非政府组织等一切社会组织之间的关系格局所呈现的多中心与网状化趋势。多元治理的理念需要得到组织理论为主提供创新与发展的组织观点的支撑，公共组织理论因此而构成公共治理理论的组织学基础。
在公共治理思想的背后，重在充分体现的是民主、公正与公平。公平包括了平等感和正义感，其重点就在于去纠正现存社会价值与政治价值分配过程中的不平衡[6]。把效率原则当成最主要标准的传统所形成的技术主义倾向，在当今对于新公共行政（注：新公共行政是公共行政学发展中出现的一个学派，或是一股学术思潮，一种运动或一种努力。确切地说，是美国公共行政发展史中的一个阶段。新公共行政迄今也不新了，其诞生可以追溯到1968年在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的一个学术会议，这个会议的宗旨是想召集当时公共行政领域中最具潜质的年轻学者去探讨他们对公共行政域共同感兴趣的问题和学术方法，试图找出现有公共行政学研究方法存在的问题。该会议所发表的论文和评论被编辑成书，书名为《迈向新公共行政》。）的传承中，被转向更加强调社会公平这一核心概念，这也是构成公共治理理论的重要思想基础之一。
公共管理学的发展趋势将是起于20世纪60年代末的这场新公共行政思想的延续，并且将在追求效率的同时把社会公平问题提到前所未有的高度来看待。因为世界在剧变，地球变成了村庄，如何在一个动荡而且并不宽裕的土地上取得共同利益的维护和政治参与及决策、回应、参与的民主多元的治理，已经变得至少与如何高效率地过好我们的社会生活本身同等重要，因为这是管理好这个社会的管理系统的最重要的政治要义。
3 政府治理模式与政治角色定位的楔合
我们正处在一个巨大的变革时代，一个社会价值观在风云变幻的事件与事实面前饱受冲击并不断重新确立的时代。在这样的时代背景下，公共治理的标准从3E的价值标准转向4E的价值标准，更加强调公共管理的公正性。强调公共管理应同时追求经济、效率、效果和公正四个标准。因此，政府治理与政府的改革不仅仅是治理与改革层面上的问题，其意义更重要的是具有在这个过程中导向并调整社会主流价值取向的作用。
不过，在强调关注价值取向的同时，公共管理学将更加关注那些紧贴政府运作现实的问题的研究，这具体地就关系到政府的治理模式问题了。而治理模式的关键问题是创新：以更多的经济诱因为机制引入到公共管理中，建立以市场为中心的治理；在公共部门中，整合电子科技与政府已成为一个重要趋向，构成未来的电子政府。运用电子政府提高政府效率；运用电子技术改造政府；建立适应信息化时代的政府治理模式；政府的许多问题是由其功能性短视，即只能站在自己的角度看问题，并用老套套解决新问题，针对这类问题，远程管理与前瞻管理的治理风格正在形成；政府治理环境变得更具竞争性、复杂性和动荡性。正如加里斯·摩根在其最新力作《驾御变革的浪潮》中指出的那样，未来公共管理的关键在于学会驾御高度复杂性与模糊性的局面[7]。
而能从根本上决定这样的治理模式转变的，是政府对自身的政治角色定位的转变。这是更根本意义上的治理模式的转变：从单一的强势国家的治理转向多元的国家社会共同治理网络，如已经出现的政府与第三部门共同进行的治理；从以政府为中心的治理转向以公民为中心的治理。换言之，这意味着，以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心的治理。政府应以公民为中心而不是以自己为中心，政府以公民为中心而工作，而不是公民为政府制度工作。
最重要的是政府治理模式与政治角色定位两个层次问题的有机契合。政府治理模式的转变需要政治角色的明确定位，而政治角色定位能从根本上确保政府治理模式的运作。公共管理的角色正在发生根本性的变化。一方面，政府在与其他组织的关系中，逐步放松管制，弱化大政府功能，特别是尽可能澄清政府与市场之间的边界，主要是政府职能和治理领域的边界问题。这是政府角色在许多情况下要淡出或要弱化的一面。另一方面，在传统中，公共管理一直被界定在上层组织政治意图的忠实执行的角色上，而完全不必在任何可能的空间内置疑既有价值取向或是创造新的公共价值空间。但我们认为，这是需要强化的方面。否则，这便会矮化公共管理者在社会生活及其与公民关系中的角色的作用。从黑堡宣言（注：黑堡宣言（Blacksburg Manifesto）因其最初的讨论与起草是在美国弗吉尼亚理工学院暨州立大学的主要校址所在地名为黑堡，遂称黑堡宣言。这份宣言的全名为，公共行政与治理过程：转变美国的政治对话（public administration and the governance process：shifting the political dialogue）。）开始直至今天，许多卓有远见的学者都在不断地强调，公共管理者的角色应从纯粹执行角色转位到宪法捍卫者的角色。只有这样，才能赋予其更大的责任角色，重建民主的公共行政。这个民主宪政时代的社会更需要的公共管理角色是，在公共行政的宪法捍卫者角色前提下的公共行政执行者的明确定位。
4 管理学范式与政治学范式的整合
毫无疑问，公共管理学所面对的问题极端复杂，问题是多元的，那么使用的研究方法、研究问题的视角、分析问题的工具，看来都只能是多元的，任何一种单一的方式都可能犯科学上的还原论错误。我们认为，在公共管理学当今的发展进程中，无论是研究所涉及到的相关学科领域，还是研究工具，研究方法，亦或是所研究的问题本身，都正朝着日臻多元的方向发展，这将导致公共管理学研究范式的多元化发展倾向，各种研究范式将发生不断的分野与整合（注：在自然科学和社会科学中所使用的范式（Paradigm）一词，最早是由美科学史家、科学哲学家托马斯·库恩（Thomas S.Kuhn）在《科学的革命》一书中提出来的。）。
学者波林斯曾经为新的公共管理范式提出如下框架：（1）管理者必须从旧有的集权式官僚组织中争脱出来，并增加其自主性；（2）组织及其成员的行为作为结果必须能够被测量，并与原定的绩效目标相符合；（3）人力和技术资源必须发挥到最大作用，以促使产出极大化，成本极小化；（4）在竞争和顾客导向的双重压力下，促进整体效率；（5）确保公共服务的品质。
我们一般都已达成共识，认为在历史上，公共行政学的发展经历了不同时期，从研究范式变迁的角度，可以认为存在下面几个范式变迁的时代：政治与行政二元分离的范式时代（1900～1926年）；寻求行政通则的范式时代（1927～1937年）；公共行政的政治学范式时代（20世纪40年代初至60年代）；公共行政的管理学范式时代（20世纪60年代至今）。
在有关公共行政研究范式转换问题上，对新公共行政的研究一直是热门话题。学界对此有两大类看法，第一类看法认为他们找出了公共行政教学和研究模式的一个全新的替代途径，代表着公共行政领域的范式转变；第二类看法，美国行政学界久负盛誉的罗伯特·丹哈特教授等认为，虽然使用公共行政对于公共行政领域已经产生了并且还将继续展现其重要意义，但这种意义更多地体现在发掘了传统理论框架下的异类，而不是提出了什么真正的替代传统的理论。我们的观点是，对新公共行政是否代表着或是引导着公共行政领域理论研究范式的转变，现在下结论还为时尚早。
我们认为，有一点是可以肯定的，就是在今后的发展中，政治学范式和管理学范式将是主要的相互整合而形成新的研究范式的主体。因为公共管理首先是一个人的过程，其次是个政治的过程，再次是一个管理的过程，行为科学的方法论与科学实证的分析基础是不可或缺的，政治过程与政策分析的政治考量与多元民主时代回应、参与和平等公正问题是最为敏感的话题，而在到处充斥着知识与信息的新经济时代里，效率高低与人性化管理的程度都是区分管理水平与绩效水平的基本标志，没有一种研究范式不是我们所需要的，但也不是每一个单一的研究范式是能凑得了效的，而必须是在各种研究范式相互分野的同时发生相互间的融合，才能出现我们所需要的用于研究复杂问题的研究范式。
事实上，一门能够对复杂管理过程做出科学的负责任的诠释与研究的公共管理科学，需要的是将其作为政治科学的公共行政与作为管理科学的公共行政双重身份的整合。
5 紧贴政府问题的事实与价值结合
不论在哪个国家，有关政府的学术研究都必不可免地与政府本身的运作及政府背后的政治相关联。正是由于该学科的这一特殊属性，公共管理学一直是不得不始终在政治的考量与政府的行政现实问题之下，通过政治与现状的关照来开展科学的研究。这些研究总是和政府的实际运作，特别是政府的改革行动有着过于密切的联系，而政府的行动反过来对公共行政的研究影响很大[8]。似乎是政府改革需要什么样的理论来解释，我们的政策专家就会发明什么样的理论来加以解释。严格来说，这并不是科学意义上的理论，而是政策的解说词或政治的注脚。这样也不能构成真正意义上的研究，因为真正科学意义上的研究是发现问题，并找出问题的解决方案。但是以往的一些更为贴近行政现实需要的政策注释，更多地是解释现有的问题，而不是指出真正存在的问题，对问题的解决的意义就更是有限了。
公共行政对行政管理的过分依赖，以及政治科学对于行为主义的过分喜爱，都阻碍着公共管理学家们从能够帮助社会解决最急迫问题的角度来发挥公共管理科学研究结论的作用。正像拉波特（LaPorte）上个世纪70年代就指出的那样，公共行政所处的状态是，分析模型是过时而不适合的，而规范理论又都乏味空洞。公共行政研究的取向有两个，或者以过去发生过的事情为根据，或者只是运用那些已经建立的定义和概念做些描述性的陈述[9]，通常更多的是关于技术层面上的问题的研究，而较少提及价值层面问题的实质性分析。
大多数的学者对公共行政的共同指责是，作为一个研究领域，公共行政过于实用了，与实际的运作的联系过于紧密了[10]。也就是过于紧贴政府了。事实上，真正的与政府紧贴的科学的关联性，并不是在于实用主义的对政府已经进行的过程给出符合政治需要的事后注解，而是最大限度地在使得公共行政的科学研究与政治系统从其行政要素保有适当关联的条件下，坚持科学研究的科学性与客观性。这是公共行政特别是公共管理作为一门科学，也同时作为一门特别的职业的性质所同时要求的。作为科学的公共行政的研究，必须从狭窄的行政现实运作过程的单一描述性研究中脱离，应该把公共管理面对的行政现实的实证关照与公共管理作为一门真正的科学所应正视的问题结合起来。这要求公共行政出来，转向更广泛地关注和试图影响公共政策过程。这些研究部分是实证性的，但更多的是规范学者和实际操作者共同努力，为整个社会的公共管理的发展设定恰当的方向，并寻求达到这些方向的方法。
也就是说，对于公共管理学，科学的紧贴政府的研究在于行政事实与科学倡导的价值的结合。为此，作为社会科学家，公共管理学者应该强化更多的社会意识，意识到所肩负的使命和责任，发挥更强大的社会倡导作用。当我们的学术观点与实证社会科学所主张的价值中立的理想不可避免发生冲突的时候，我们应该想到的是社会责任感和这个时代赋予我们的使命。我们这门科学最大的责任之一就是让政府建立责任感，让政府官员都确立为公共利益与公共未来愿景服务并宁做该“愿景的仆人”的公共价值取向（注：特别强调指出的是，作为政府官员，特别是政府组织的领导人，应该将此作为不懈的追求和努力的目标。对公共组织而言，这尤为具有重大意义，这是倡导一种理念的问题，是弘扬一种精神的问题。新公共管理强调的公共管理的服务意识，在我们看来，其实只是在工具层面或是操作层面上提出服务问题的。而我们认为，真正重要的服务，不仅仅是公共组织针对其服务对象提供些具体的服务（当然这是必不可少的，或者我们认为这是起码的），而是在做到这个层面上的服务的同时，要在政府组织的意识深处和灵魂深处，建立一种为公共价值、为公共利益而服务的使命感，把它当作是实现自我与组织愿景及其背后更深广图像的过程，是为公共价值服务，不仅仅是为公众服务；是成为一种愿景及其背后的价值理念的“仆人”，而不仅仅是成为公众的仆人（就像我们所说的成为人民的公仆）。成为公众或人民的公仆没有错，应大加提倡和推崇。但更应该推崇的，是成为自己为之奉献生命都在所不惜的一种使命感的追寻，应该是为这一愿景而服务而奉献。事实上，一个公共官员只有真正成为为其组织共享愿景或为公共价值服务的“仆人”，才能在其工作的操作层面上成为公众的“仆人”。我们认为，真正的服务理念理在于此。）。
这是一门学科的使命，一种需要每一位公共管理的研究者都去肩负的伟大使命。这同样也是我们公共管理学科的愿景，每一位公共管理学者都需要成为这一“愿意的仆人”，才能肩负起这个变革时代所赋予我们的神圣使命。
公共行政的学者、行政管理者的价值取向以及其所肩负的使命和公共行政的未来之间的关系重大。公共管理学的研究者在引导科学的方向、决定科学研究的议程，运用符合社会大多数人公共利益的价值规范引导政府等公共组织的实际的公共管理过程等方面，肩负着时代的重托。
这同时意味着一种挑战，对中国公共管理学尤其如此。我们能否有效应对这样的挑战，是中国公共管理学科是否能肩负时代使命，站到学术前沿，把握发展趋势的重要标志。前沿是要靠我们去探索和占领域的，趋势是要靠我们去洞察和推动的。但是正如有学者薛澜[11]指出的那样：如果说经济学在中国前一时期的改革与发展中成为社会科学领域的带头学科，那么中国现实和未来的改革与发展则为中国公共管理学科的发展提供了空前的历史机遇。问题在于，中国公共管理学界能够抓住机遇、承担起时代所赋予的重任吗？
当然，我们不能只是高高在上地以局外人自居地对他人特别是政府官员及可能的未来官员进行教育，而是要知道，社会的不良现实中有我们每一个人的责任，社会中的某些问题是所有人共同造成的，只是程度不同而已。一个有责任感的社会科学家，一方面要秉承批判取向和反思精神，另一方面应该面对现实，少说指责与抱怨的话，多做力所能及的研究工作，小心维护学术研究的客观性，提高研究结果的真实有效性，并用价值引导现实，说我们带有强烈价值取向意义的那些公共管理的学术话语，让社会特别是政府尽可能地听到这个学科的声音。惟其如此，才不辱作为科学的公共管理学的使命。也惟其如此，公共管理学在中国的发展，才不仅仅是跟踪学术前沿，而是更去把握动态前沿；才不仅仅是因袭发展趋势，而是更要去推动未来趋势。
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