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中图分类号：F124.7 文献标识码：A文章编号：1005－0892（2008）01－0005－04
一、“公平”的内涵应拆分成“公正”与“均平”两个指向
我国居民收入差距的扩大及其他相关的收入分配问题，已引起社会的广泛关注。政府的收入分配调控对于促进居民收入分配合理化，无疑应当有所作为。但什么样的收入分配格局、何等程度的收入分配差异是收入分配“合理化”的标尺，却并没有一定之规，而是依经济社会发展阶段、国情条件、文化传统和社会心理等的不同而不同。① 所以，不少研究者首先在哲理层面上把调节居民收入分配的“合理化”标准，定位于“正确处理公平与效率的关系”。我国改革开放以来，从“注重效率，兼顾公平”的主张，演变到“更多地注重公平”的要求，反映了公平与效率关系权衡中侧重点的阶段性变化，但这种表述的内在逻辑是把公平与效率看作是此消彼长的关系。近年来，有不少研究者进行了更深入的探讨，指出公平与效率的关系并非是简单的此消彼长的对立关系，也有相互促进、互为条件的关系，这是很有道理的。
事实上，如果对“公平”作细致、严谨的分析，则可以发现，应该把中文的“公平”内涵再拆分成“公正”和“均平”两个指向。人们通常谈到很多的公平问题，但如果要把它翻译到英语的语境中去，则要视不同的情况翻译成两个单词，才能较准确地表达其原意，分别是。fairness和equity。比如，现在越来越多的人认同公平的这种划分——规则的公平、起点的公平、权利的公平、过程的公平和结果的公平。笔者认为，规则公平、权利公平和过程公平是英语fairness之意，这三种公平与效率之间是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的，其意主要是指通过公正的人权和公民权待遇、起始条件和过程处理，使大家各自发挥相对优势，都得到一种发展中的公平的环境。这些公平要素掌握得越好、落实到位，就越有利于激发人们提高效率。但对于结果的公平，则主要是指英语equity之意，实际是指结果的均平状态，这种均平确实与效率激励反向，同效率之间有一定的此消彼长的关系，并与规则公平一起构成“起点公平”的条件，调控者需要作出合理的权衡。我们过去的问题是，在讨论公平问题时，人们往往是把这两个指向的概念混同而“一锅煮”了，因而带来的问题就是“捣糨糊”，这无助于问题的廓清。
在不同的情形下，区分汉语中“公平”所指的规则公正的“公平”和结果相近的“均平”这两个不同对象，对于我们现在深入讨论问题很有帮助，有利于消除中文语境中“公平与效率”问题的混乱，使大家讨论时有的放矢，不打“三岔口”。
二、政府在居民收入分配方面的责任是维护公正，兼顾均平，高端调低，低端托底
从权利公平、起点公平、规则公平、过程公平（意在公正）的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，廓清和保护合法的产权、公民权利和公平竞争的环境（“刷出一条起跑线”）。从结果公平（意在均平）的角度来看，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段来抑制、缓解悬殊收入差距。对于高收入阶层的收入，应通过税收等规范手段适当调低；对于低收入阶层的收入不足以满足其基本生活需要的缺口，应通过社会救济、社会保障措施来填补。对社会成员的发展而言，前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，所以，应当明确政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”。这个均等化就是要托一个“底”，即政府应该提供诸如普及义务教育、实施基本医疗、住房的社会保障等“公益品（公共产品）”，对其应该保证的（至少是最低限度的）公共供给，必须由政府托起来，进而给所有社会成员最基本的发展起点。但是，这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。另外，政府对所托之“底”的正确把握也十分重要。如“居者有其屋”的托底之举，正确的做法应是托在“廉租房”，而不是以所谓的“经济适用住房”为名的产权房。总之，在收入分配方面，政府的相关责任可表述为“维护公正，兼顾均平，高端调低，低端托底”。
根据这种认识来看待公平与效率的关系，将更有利于清晰地形成一些政府职责边界和“政策理性”的要点，解开公平与效率矛盾中的一些困惑，促成收入分配相关政策的正确把握与合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解和多元主体活力的持续释放，保障和支持中国现代化事业的持续发展。接下来，就有必要讨论促进居民收入分配合理化的分类调节问题。
三、实施收入分配分类调节的前提是对近年来收入差异形成的原因进行正确分析
结果的公平（即均平）与效率确有一定的负相关关系。在我国经济社会“黄金发展期”与“矛盾凸显期”交织的状态下，正确处理收入分配“均平”与效率的权衡点，既是各方都非常关注的事情，也是非常复杂、难度较大的事情，是把握好政府在再分配领域的政策的核心问题之一。任何一种分配状态都可能“仁者见仁，智者见智”，但从社会公众总体的可接受程度来说，在维护公正（即维护公民权利公平和经济活动起点公平、机会公平、规则和过程公平）的前提下所形成的分配结果，是最接近于“合理”的状态，政府只需以再分配手段（包括鼓励公益慈善等行为）作适当的“均平”处理。相反，如果前面的起点、机会的公正和过程的公平没有维护好，那么对结果无论作出多大力度的调节，都必然是进退失据和事倍功半。
毫无疑问，政府以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配领域，遏制悬殊收入差距，防止“两极分化”的出现，这是政府的应尽之责。既然首先需要定位和坚持的是公正，就需要以对居民收入差异作出正确分析为前提，这样才能有针对性地在公正基础上实施分类调节政策，并与国家的其他政策相协调、相配套。
概而言之，在维护权利、起点、规则、过程公平的前提下，应鼓励的收入差异仍需要有所鼓励，正当的收入差异应尽量容忍；不规范的收入差异要调控抑制，不正当的收入差异则应大力消除，这样才有利于把握好均平—效率的权衡。这种分类对待的认识，是从居民收入差距的具体分析而得来的。笔者认为，改革开放以来，中国社会成员收入差距扩大的原因至少包括如下七个方面：
第一，源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度的不同而形成的收入差别。在传统体制的平均主义“大锅饭”环境中， “干好干坏一个样”，那是养懒人的机制和体制，收入差异小，生产力也得不到解放，被有识之士深恶痛绝。改革开放之后，总体的“勤快”程度提高了，但“勤快人”和“懒人”的相对差异仍然存在，新的体制和机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大，这种以公正为前提，源自于努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，或者说，作为收入差别中的一种重要构成因素，在社会生活中必然出现。
第二，源于各人禀赋和能力不同而形成的收入差别。毋庸置疑，社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的一定差异。在改革开放之后发展起来的竞争环境下，先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智，一起构成每个人各不相同的能力和才干。客观存在的这种差异必然会带来每个人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力和才干，如企业家才能、科技人员创新才能，以及文体明星的特殊技能等，一旦在市场中具体化为竞争力，则相关收入差别的扩大比“努力程度”带来的差别扩大往往要高出许多倍。只要权利、机会和竞争过程是公正的，这种在竞争中形成的高收入应无可厚非。
第三，源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因（如继承关系），每一个具体社会成员在资金、不动产、家族关联、社会人脉等方面（这些都可归于广义的“生产要素”范畴），必然会有所差异，而由此带来的收入（如利息、房租及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益）的高低不同，也是客观存在的，并且有可能形成一定的传承和“自我叠加”的关系。权利、过程和规则是否公正，是我们判断这方面收入正当、合理与否的主要依据。
第四，源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动较大，不同的人做同样的事，可以纯粹因时点不同（当然实际生活中也会伴随其他方面的种种不同）而结果大相径庭，甚至“好运”的好到一夜暴富，“坏运”的坏到血本无归。这里面的机遇因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。权利、过程和规则的公正，也是在这方面应掌握的关键所在。
第五，源于现行体制、制度中的某些不够合理的“明规则”因素而形成的收入差别。在现实生活中，有些体制造成的垄断因素和制度安排因素可以强烈地影响社会成员的收入水平的高低。比如，一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业。又如，公职人员的收入水平与组织安排的具体位置关系极大（有一位财政局长对笔者说，组织上曾调他去当地银行当行长，收入一下子翻了几十倍。后来，他又被调回来当财政局长，收入又一下子掉下来几十倍，真所谓“组织上让我富我就富，组织上让我穷我就穷”）。这中间的规则即使是“对内一致”的，对社会其他群体也有明显的“不公”问题，需要切实加以重视和改进。
第六，源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究或暂时不被追究的“潜规则”所形成的收入差别。这大体相当于人们所说的“灰色收入”，其透明度很低，且往往在规范渠道之外，按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施分配。比如，公职人员相当大的一部分“工资外收入”，在没有“暗账翻明”而阳光化、规范化之前，很多可归于这种收入。在不同条件下或不同部门之间，这种收入又往往差异很大。如，国有企业在法规不明不细或监管松弛的条件下，因“打擦边球”的方式方法不同而形成的职工收入分配差异，也可能十分显著。这些“潜规则”中有很多是明显不公正的，亟待整改。
第七，源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于人们所说的“黑色收入”，它往往数额巨大，且与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相联系。这种因素形成的高收入，从起点、过程来看，不仅毫无公正可言，而且是违法所得。
四、分类分层调节居民收入分配的基本框架
以上从多个角度、不同层面分析了我国当前收入分配差异形成的原因，但在现实生活中的某一个具体案例之中，到底有多少因素介入，各因素起多大作用，都需要进行具体分析，不可一概而论。从政策原则和政策理性来说，首先应明确针对各种收入源头的不同政策导向与可选择的措施。具体思路如下：
第一，对于勤劳致富和才能致富（前述第一、第二种原因）而形成的收入差异，政策都应当大力鼓励，或以鼓励为主，加上再分配的适当微调。
第二，对于要素占有和机遇不同（前述第三、第四种原因）而形成的收入差异，政策上应作适当调节，但不宜作抹平处理。否则，开放条件下的要素外流将会十分严重，市场经济中客观需要的首创、冒险精神也将受到极大抑制。
第三，对于体制性“明规则”、“潜规则”不周全、不合理（前述第五、第六种原因）造成的收入差异，在明确需要有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变（包括“花钱买机制”），追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节手段。如果只讲调节，不注重制度建设，则必然会流于“法不责众”或“扬汤止沸”。
第四，对于违法乱纪的“黑色收入” （前述第七种原因），必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法治和制度建设，以消除违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。
在分类调节的同时，还要逐步形成初次分配更多地注重公正、再分配更多地兼顾均平的分层调节体系，以实现对高端调低、对低端托底的收入分配目标。
所谓“第三次调节” （如公益慈善等），可认为是在政府再分配之后的“第三部门再分配”，政府应当对其积极鼓励和引导。
要特别强调，对于由于特殊原因，如因残疾丧失劳动能力、遭遇天灾人祸、鳏寡孤独等收入不能维持基本生活的社会成员，一定要以“应保尽保”的原则提供基本生活保障。
在上述的政策思路和定位具备了正确的方向和针对性要领之后，再做好具体的政策设计，包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序，以及在不同阶段的政策力度的把握等，这样才能落实政府在收入分配中应当具有的政策理性，正确把握好公正—均平—效率间的权衡，发挥好政策应有的功能。
五、对待高收入的调节要领
（一）以个人所得税（并在适当的时候开征不动产税、遗产税、赠予税）等税收杠杆调节高收入阶层的收入
以规范的税收杠杆调节个人收入，这是对待高收入阶层的一种基本政策。我国税收制度的改革方向也是由间接税为主逐步向以个人所得税等为代表的直接税过渡。当前我国存在的一个大问题是个人所得税流失较严重，特别是收入水平最高层的社会成员的个人所得税流失非常严重。其主要原因有：一是富豪阶层往往把个人收入混入生产经营的管理费用；二是个人收入数据不真实、不全面、不及时、不透明；三是居民纳税意识不强；四是税收征管水平低。在大力加强个人所得税征管方面，现阶段的工作重点首先要放在高收入群体方面，并积极研究和推行物业税（或称房地产税、不动产税）和遗产税、赠与税等，使高收入阶层的收入和财富真正得到有效的再分配调节。
（二）加强法治，整顿吏治，积极克服制度缺陷，大力遏制非法收入暗流
以非法收入为基础所形成的高收入群体是社会的毒瘤，在任何时候都应当打击、遏制。不法之徒之所以能够得逞，主要是利用了法律缺陷、制度漏洞、行贿买通、管理落后、惩戒措施难以落实等可利用手段和条件。因此，要从法律、制度、管理、治安等方面加强防范，更多地依靠制度建设和制度创新，从源头上抑制非正常收入的暗流、浊流；要反腐反贪，整顿吏治，加强司法公正性，减少公权扭曲和公权机关不作为，严厉打击非法暴富活动及其背后的黑恶势力。
（三）深化改革，为居民提供进入高收入阶层的均等机会，壮大中等收入群体
获取高收入是绝大多数人的愿望，但事实上，只有少数人能实现这种愿望。政府的职责就是取消特权，打破垄断，保护公民权利，让社会成员之间实现公开、公平竞争。就像体育比赛，最终得奖牌的只是极少数人，但只要参与的权利和公平竞赛环境得到保证，公众就可以接受竞赛的结果。由于接受良好教育是获取高收入的基础，因此，政府要特别注重义务教育投入，将其作为教育投入的第一优先考虑项目，使贫困家庭的子女也能得到合乎标准的义务教育，为社会成员之间的公平竞争打下坚实的基础。同时，要使中等收入群体逐步壮大起来，成为社会的主体，即发展“两头小、中间大”的橄榄型社会结构。
（四）完善社会保障机制，保障低收入阶层的基本生活，提高全社会对高收入阶层的理解度与容忍度
在市场经济体制下，收入分配主要是由市场经济的内在机制决定。对于高收入阶层的收入，政府只能调节，不能禁止，也不能想当然地“一对一”规定上限。政府能做的，也是政府必须做的，就是建立完善的社会保障机制，保障低收入阶层的基本生活，提高全社会对高收入阶层的理解度与容忍度，使社会安定与社会发展活力高度统一。研究表明，社会安定的关键，是使低收入阶层的基本生活需要得到保障，并注重提供社会成员间“权利和机会的公平”，有效打击非法致富者，从而提高社会各界对高收入阶层的理解度与容忍度，在动态发展中，逐步走向“共同富裕”，而不是简单地把高收入阶层的收入水平一律和一味地压低。
收稿日期：2007－12－11
注释：
① 长期以来，笼统而众说纷纭的“基尼系数”等指标，并不能作为判断收入分配“合理化”的可靠依据。