改进完善土地利用：财政体制与政策方面的建议，本文主要内容关键词为：土地利用论文,体制论文,财政论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在人均土地面积为数甚低的中国，经济社会转轨和工业化、城镇化、市场化的大潮却又必然带来对于土地开发的巨量需求。为了改进和完善土地利用的相关机制，财政体制和政策应当发挥一定的积极作用。
一、结合政府职能转换，深化政府间财政关系的改革，从制度上逐步消除地方政府对“土地财政”的短期过度依赖
我国实行分税制财政体制改革以后，地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素：一是与本地经济发展水平相联系的地方税、费所形成的财政收入规模。二是中央与地方共享税之中地方所得的比例和中央对地方财政转移支付的规模与结构。在某个特定的财政年度内，一个地区的财政收入同当年必须及意图完成的地方性事务所需资金，往往是不均衡的，同时，按照现行法律、制度框架，地方政府既不可能仅通过依靠中央政府的方式，又不可能通过任意开征地方税种的方式，来解决资金不足问题。我国在诸如《中华人民共和国预算法》《国务院关于坚决制止乱集资和加强债务管理的通知》以及《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》等若干法律和规章中，也都明确规定，地方政府不得随意举借债务或筹资。因此，地方政府为解决自身财政拮据的难题，不得不采取一系列非规范化的筹资、融资方式(如地方政府以各种名义、各种名目成立公司举借债务，建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金，有的在向社会借钱时，由地方财政提供担保)。与土地开发相关的“批租”、“使用权转让”收入，是近年地方政府实际可用财力的重要来源，尤其在一些工商业活动较繁荣的地区和西部开发首先启动的地区，占地方政府综合收入的比重相当高。有相当数量的地方政府，已具有对“土地财政”高度依赖的特征，在土地开发利用上也极易带有短期行为的色彩。
为了在解决好城镇化、城市基础设施建设问题的同时，促进土地的合理开发利用，需要在政府职能、财政预算管理体制及政府间财政关系等方面，进行一系列的协调和改革。
首先，是实行事权的合理界定及其与财政能力的匹配协调。随着市场经济的发展，尽管城市基础设施投融资的市场化程度大大提高，但受制于基础设施的地域公共物品属性，地方政府无法完全退出基础设施建设领域，进而需要相应的财力作保障。中国目前财政预算支出中，能够用于城市基础设施建设和土地开发方面的支出极为有限。特别在西部一些不发达的城市，城市建设和维护的资金严重短缺，土地的粗放性、扩张性利用成为重要的财政资源，不利于土地的集约化利用。由此看来，中央和省级政府给予市县级的城市基础设施建设以一定的财政支持，是十分必要的，但应在总体的财税改革过程中配套。可考虑的措施主要有：深化省以下财政体制改革，争取按照“扁平化”取向逐渐在省与市县两大层次间清楚界定事权，并由中央、省两级自上而下地按照公共福利均等化目标，加大一般性转移支付的规模，以及按照城市基础设施建设标准给予市县专项补贴。清晰地划分城市基础设施建设中各级政府的事权、职责，是处理好这一问题的始发环节。
其次，逐步强化地方政府财政自治能力。中国地方税收的管理权和立法权，目前基本上集中在中央政府，因此要随省以下分税分级财政体制的贯彻落实，而适度向地方政府下放税收和公共收费的立法权限，能够使地方政府按照当地经济发展水平和不同的资源禀赋，有针对性地行使税种选择权、税率调整权和必要的设税权，因地制宜征收各种税费，以提高地方财政能力。
第三，修订预算法，在强化资信评估和行为监督的基础上，有条件地(如只允许在资本性市政建设项目方面)许可地方政府发行公债，为城市基础设施建设募集资金。不过，现行预算管理体制中对政府作为投资主体的监督和约束机制并不健全。如果深层次的体制矛盾不解决，不加限制地放宽地方政府债券发行，一方面会引发地方政府的道德风险，另一方面也会使投融资体制中政府投资的弊端和问题更加突出(如资金的投向和使用结构的合理性问题、效率问题等)。实际上，即使在立法中较为严格地限制地方政府赤字与公债发行的时期，地方政府也采取种种方式(如项目融资、政府信托公司债务以及政府担保等)，早已积累了巨额隐性债务或或有债务，成为目前中国财政风险的重要因素。因此，可以通过让一些经济发达、财政实力较强的城市(如北京、上海等)先期发行城市建设债券，作为地方政府债务管理制度变迁的一种新的渐进式的改革尝试。这也有利于较为透明地、较为有效地控制政府财政风险。
第四，改革政府预算体系，逐步走向预算的统一和整合。尽管通过近年来的预算管理体制改革，逐步将一些预算外资金项目纳入预算内管理，并且对预算外资金实行“财政专户”管理，但大量资金游离于预算的现状，仍然妨碍着形成统一完整的预算体系。因此，通过协调各方面的利益，进一步深化预算管理改革，强化预算监督，逐步将预算外和体制外财政性资金纳入预算管理，对合理解决政府间财政分配关系是非常必要和紧迫的。
二、强化土地筹融资管理，促使地方政府土地筹融资行为合理化
中国城市土地属于国有土地。目前，地方政府的土地筹融资行为主要有两种形式：一是来自征用当地农民的集体所有制土地，即以较低的土地补偿费征收农民土地，经过一定时期的土地投资后，再以土地(使用权)出让金的形式出售。二是以土地抵押的银行贷款。
1.强化土地的出让管理。
在国有土地的征用和出让方面，应当针对过度圈占耕地、协议地价过高、国有土地利用效率低和财政资源流失的现象，基于近年来中央政府严格控制各地建设用地增量供应和关于土地出让方式的强制性规定，实质性改变协议出让中的黑箱操作和少数官员个人意志主宰决策的局面，使土地市场趋向公开透明。这些将有助于提高土地的使用效率和地方政府的土地筹融资。一方面要强化上级政府与相关部门的监督能力，另一方面要严控利益相关者的寻租行为。为此，需要对土地运转各环节的价格要素显示机制进行必要的改革，进而形成较为合理的利益制衡机制，减少地方政府土地垄断运营带来的畸高收益，弱化其土地扩张利用的动力。可考虑的办法主要有：
第一，显性化集体土地所有权价格，逐步取消目前的集体土地征用补偿制度。我国目前的土地征用制度主要实行的是征地补偿制度，而不是按照集体土地的所有权价格进行公平交易。按照规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。这样的补偿标准，在我国城市化和市场化快速发展的今天，往往大大低于土地所有权价格标准。因此，地方政府常常借公益之名低价征用农民土地然后用于经营性开发，并收取高价转让费用。据专家估计，土地征用已从农民手中拿走了2万亿元左右。这实际上是对农民最主要财源的剥夺，使农民失去了重要的快速增收机会①。这也是助长土地利用粗放扩张的重要原因。随着我国逐步过渡到“工业支持农业，城市支持乡村”阶段(即通常所说的“反哺农业”阶段)，政府不但要通过加大财政投入支持“三农”，而且要通过农产品价格机制、农村集体土地流转价格机制的合理化，制止对农民的“剥夺”。这不但能够有效提高支持“三农”的效率，而且可以通过集体土地价格机制的确立，制约地方政府占用农地的内在冲动，有助于实现土地的集约化利用。当然，集体土地价格收入的实现，并不意味着一次性全额支付给农村集体，政府财政也可以适当集中部分资金专门用于解决相关农民的社会保障和必要的安置费用等，以便承担财政在这方面的未来负担。
第二，国有土地的出让可全部采取“招、拍、挂”方式。尽管有些用地，如公共基础设施、军事设施、政府部门办公用地、工业用地等，国家规定可以采取划拨或协议出让方式，但在执行中，由于监督能力所限，地方政府绕开监管的种种举措难以有效识别，造成土地资源的浪费和土地资金的流失。为杜绝这种不规范的行为，应考虑将所有的土地出让，原则上一律采取“招、拍、挂”的市场方式进行，形成清晰的价格信息，其后财政可以考虑按照规定的用途，采取额外财政补贴或通过征收专项受益金的方式弥补和均衡那些基础性公共设施项目建设的成本增加部分。军事用地和某些特殊用地，可将价格信息存档。
2.加强土地评估管理，减少土地抵押风险。
在土地抵押贷款方面，因其特定的风险因素而使其存在着一定的障碍。主要原因是：基础设施建设和经营的长期性导致收益的长期性，其贷款融资的还款期限长达十几年到20年以上，而商业银行的贷款期限一般不超过10年，两者有错位，因此以银行贷款为主力来投资基础设施建设存在一定的技术困难，但地方商业银行被政府控制，需相当集中地为基础设施建设融资。除了收益周期的错位外，集中的项目贷款对银行来说也是一种高风险。银行发放贷款的原则应该是尽可能使风险分散，不把鸡蛋装在一个篮子里。基础设施建设需要的资金额很大，贷款数目也就很大，这同样加大了银行的风险。加之一些评估中介机构为了收取较高的评估费或接受政府某些部门授意，高评土地价值，使银行设定抵押贷款土地的评估价格严重背离了市场价值；再有一些贷款抵押的土地随着地方政府城市规划的变更由黄金位置变为一般位置甚至偏僻位置，土地实际价值大大缩水，很难按原价变现，使银行土地抵押贷款面临减值和变现风险。这一方面会加大银行的风险，另一方面也迫使银行对土地抵押贷款行为更加谨慎。可见，建立规范有序的土地抵押程序和加强土地评估的管理，是提高地方政府土地抵押融资的必要举措。财政部门在此方面应会同有关管理机关加强土地评估管理，减少土地抵押风险。
3.放宽城市基础设施建设的“准入”门槛，实行资本化经营。
放宽城市基础设施的准入门槛以吸引大量私人部门资金，是有效缓解地方政府城镇化过程中基础设施建设资金压力的有效途径。中国目前的市场化水平，已经在大部分地方使城市基础设施领域具有私人资本进入的可能。对城市建设实行市场化运作，将资金投入资本化，即把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，主要包括三个方面：一是要对过去城市建设的投入资金实行资本化，包括城市土地的批租拍卖，线路经营权、广告经营权的有偿使用，垃圾排污处理费用的收取，城建资产的盘活出售等。二是对现行城市建设投入的资本化，划分现行城建资金投入的投资性质，吸引民间投资主体购买适宜的投资产品。三是将来城市建设投入的资本化，也就是政府负债经营。可以尝试在城市土地开发利用过程中，合理规范地利用金融资本，为城市基础设施配套、外围环境改造等提供资金融通，有效提升城市开发的能力，政府只要把握好城建投资与国内生产总值、固定资产投资、住宅建设投资、城市人口及消费水平等几方面的比例关系，掌握适度的负债率，将会给今后城市经济社会发展带来巨大的支持。这一方面可以节约政府财政资金，使政府资金起到“四两拨千斤”的作用，另一方面能够有效弱化地方政府对“土地财政”的依赖。
三、改革和完善土地税费制度，将征收重点逐步转向“占有性收益”
基于我国现行土地税费制度的缺陷，改革的方向应该是：一方面“正税、明租、清费”，另一方面逐步把对于不动产的课税由现在的重流转环节征收转向重保有环节征收，适时开征物业税。
我国目前有关土地和房地产的税收实施的是内资和外资有别、城与乡有别的双轨制税制，今后需要逐步统一内外税制，并避免重复征税。在税外收费方面，我国市政建设重复收费的现象仍然严重，如企业缴付了土地出让金，还要缴纳综合性的市政建设配套费、单向的配套设施建设费，有的地方还要以实物向有关部门提供居委会、派出所、中小学校舍等的设备、设施，类似的配套设施费用甚至占缴纳总费的70—80％。为了减轻负担和防止财政资源的分散和流失，需要对收费项目进行必要的清理，除少数确有必要的服务性收费外，其他收费或取消，或合并为某一个规范、固定的税种。
与此同时，为改变流转环节畸重保有环节畸轻的现状，并尽量向宽税基、少税种、低税率的国际通行方向靠拢，应该加快物业税的试点。因为随着税制改革的进行，虽然地方收入保持较快的增长，但是可持续增长的能力已经明显不足，地方政府基础建设过度依赖于土地出让金，增强了其扩张土地开发的冲动。而且，随着土地资源的不断减少，这方面的收入也会趋于减少，可持续能力不强。因此，调整地方征收结构，扩大税基，需要有新的财源。物业税又称财产税或房地产税、不动产税，主要针对土地、房屋等不动产，要求其使用权所有者每年都要缴付一定税款，而且，物业税应缴纳的税值会随着不动产市值的升高而提高，是一种持续的常规性财政收入流。在国外，财产税或房地产税是各级地方特别是基层政府的主体税种。随着经济的发展，我国的税源正在发展改变，突出的表现是个人收入不断上升，社会财富总量中的不动产形式、特别是房产在财富中的比重在上升，只依靠个人所得税调整分配是不够的。在继续完善个人所得税的情况下加快物业税制度的建设，使其成为地方政府的主体税种，可以发挥其再分配功能，并改进、完善、落实省以下分税分级财政体制。另外，开征物业税也是对过度占用土地和房产的一种有效抑制，有利于节约土地。不过，不动产税的征收需要一定的基础条件，如详实的不动产登记资料，用科学的方法对房地产进行低成本估价，有效的政府税收征管，等等。因此，需要我们及早准备，经过试点摸索经验，促进物业税的尽快出台。
四、建立健全分级国有资产管理体系与资本预算，将土地资产及收益管理纳入公共财政的规范形式
土地作为国有资产具有全民所有性质，决定了必须实行国家统一的最终所有权制度，即要求对所有的土地资源都由国务院及其专职管理部门——国土资源部统一行使国家终极所有权，在此基础上建立一元化的国家所有权控制系统。土地资源分布的广泛性和形态的多样性，又决定了必须实施分级管理的国有资产管理体系，由中央和地方各级政府及其专职管理土地的国土资源部门对辖区内的土地资源行使管理职能。通过清晰界定土地资本预算权限的划分与预算责任的落实，建立责任、权利与义务相匹配和预算约束与预算激励相对等的土地资本预算管理体系，进而完善土地国有资产管理体制和监管方式，在土地交易过程中规范出让行为，防止国有资产流失。
规范土地出让收入，将土地资产及收益管理纳入公共财政范畴，是高效利用稀缺土地资源的重要制度建设，也是在深化改革中贯彻落实分税分级财政体制和建立健全分级国有资产管理体系的重要内容。在此过程中，需要逐步调整国有土地出让金征收管理政策，在保持现行国有土地出让金一次性收取方式的基础上，按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免地方政府在财政困难的挤压下“寅吃卯粮”。同时，逐步调整国有土地出让金收入分配政策；允许农民将承包集体土地作价入股参与土地开发，保障失地农民的生产和生活权益。以涉农土地出让作为国家调整社会不同利益主体的政策杠杆，进一步保障失地农民利益。根据土地增值收益状况，适当提高支付被征地农民的土地补偿费标准和安置补助费标准；在土地出让金中划出一定比例的资金，用于保障失地农民基本生活的长效机制，并规范土地使用权流转的程序、收益分配决策等，确保农村土地流转的合理有序。各级地方财政部门应积极探索尝试在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，专门核算土地出让金，新增建设用地土地有偿使用费的收支情况，并进而探索和发展以各层级资本预算覆盖本级土地资产的具体操作方案，以地方国有资本预算为基础和管理框架与载体，形成土地开发利用过程中的国资管理部门、国土管理部门与财政部门的高效联动。
注释：
①土地是农民增收的“重中之重”，盛大林，http：//sdll．vip．sina.com/2004014．htm
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