PPP项目运营指数初探
杨学平
(泗洪县PPP办公室，江苏 宿迁 223900)
摘要 ：PPP适用于基础设施和公共服务领域，并非该领域所有项目均适合以PPP模式实施。PPP的初衷是转变政府职能，引入社会资本专业运营，实现公共服务提质增效，运营是PPP项目的核心内容。当前政策对PPP项目运营概念与内涵尚无明确规范，建立PPP项目运营指数模型，研判具体项目运营属性强弱，能够有效识别项目是否适合以PPP模式实施。
关键词 ：PPP项目；项目运营；运营指数
0 引言
随着PPP的兴起，源于政府专业性、债务危机、政绩观等因素影响，部分地区PPP模式应用异化、泛化等问题凸显。大量不适合PPP模式的项目得到了实施，背离了PPP的初衷，尤其是运营弱化的项目，体现不出“专业的事，专业机构做”的理念。为此，政府相继出台政策予以规范。2017年11月10日财政部出台的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)文件，明确规定，无运营内容的项目不得入库[1]。实践中，“无运营内容的项目不得入库”操作存在困难。理解层面，这是指项目本身不需要运营，还是指社会资本不承担运营责任，表述不是很清楚。从本质上说，任何基础设施和公共服务项目都有运营的内容，只是运营属性强弱不同；社会资本是否承担运营责任，主要看PPP项目合同，从入库材料无法认定项目“无运营内容”。
具体项目是否适合以PPP模式实施，需要综合考量，其中项目运营属性强弱是重要参考。对PPP项目运营因子进行分析，并建立评估模型，计算项目运营指数，对准确研判项目运营属性强弱，决策项目是否适合以PPP模式实施具有指导意义。
1 PPP项目运营内涵
1.1 PPP项目运营概念
PPP主要运作模式有BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、O&M(Operations & Maintenance)等。其中“O”即“Operate”，含有“操作、经营、运转”等内涵。国家政策文件将“Operate”定义为“运营”，关于PPP项目运营具体概念及内涵，相关政策文件并无明确表述，只能靠政策条款的内在逻辑去分析领悟。
根据财政部、国家发改委等有关PPP文件及合同指南分析，PPP项目运营指公共服务、公共产品提供过程中项目公司或社会资本方采取的计划、组织、实施和控制等工作。有新建、改建、扩建工程的PPP项目，分为两个阶段，即建设期和运营期，建设期是公共服务、公共产品提供的物质制造、建造过程，而真正公共服务、公共产品的提供依赖于项目运营期相关人为的干预措施，包括但不限于运营组织机构建立、项目可用性的持续保障，产品(服务)生产、提供，市场营销推广等。
1.2 PPP项目运营基本特征
(1)项目产权清晰。产权清晰表明项目管理主体明确，处于有人管的状态。资产的价值取决于资产的可用性和预期收益，因项目产权清晰，产权所有者为了实现资产价值最大化，必然组织对项目资产进行运营管理。
(2)运营责任明确。首先，政府方与社会资本方以合同形式明确各自运营职责，部分行业PPP项目的核心运营可由政府方负责，社会资本方负责辅助运营；其次，社会资本方与分包运营方(第三方)责任明确，但社会资本方运营主体责任不因分包而豁免；最后，项目公司(社会资本方)内部人员、部门运营分工明确，保障项目高效运营。
(3)服务供给(25分)。
(4)服务满足需求。服务质量、效率让公众满意，服务数量达到项目规划预期能力，满足公众需要。决定服务数量、质量、效率因素很多，重点是项目基础设施完备性和运营组织机构专业性和管理水平。通过良好运营来实现公共服务有效供给是PPP项目的终极目标。
深夜的山风呜咽作响，似有无数的山魂野鬼，在周围徘徊泣诉。草木在风中扭动着腰肢，投在地上的影，像张牙舞爪的魔鬼，呼喝着，叫嚣着，朝着来人猛扑。饶是青辰胆大，此刻也不免心虚。
1.3 PPP项目运营内容
根据PPP项目运营概念及内涵理解，运营实质性内容分为两个方面:一是项目持续可用的保障，属于基础型服务；二是公共服务的有效供给，属于目标型服务。另外，运营组织机构建立属于保障型服务，市场营销推广属于盈利型服务。不同PPP项目运营内容差别较大，应根据项目功能和类别确定。
(1)运营组织机构建立。这属于保障型服务，是所有PPP项目运营不可或缺的内容。项目运营组织机构是保障运营的“上层建筑”，组织机构搭建和管理过程本身属于项目运营组成部分。通过合理构建“上层建筑”，在人、财、物、制度上保障项目运营。PPP项目运营机构可以是政府与企业合资组建的项目公司，也可以是社会资本方，部分专业性运营也可以委托第三方机构负责。运营组织机构建立，重点是机构配置、制度建设和目标管理。
3．听读教材。有三种方法:第一，不看材料，一边听一边读;第二，只读不听，标出朗读中出现的问题;第三，重复听读，纠正语调、语速、语音等问题。
运营组织机构需组织健全、合理和完善，人员配备合理，主要人员的资历和业绩满足要求，从组织、制度和人员配备上能满足和适应项目的运营要求。
无形产品项目通过基础设施设备、技术服务、管理干预等途径实现项目服务功能。无形产品供给分两类:一类仅依赖基础设施实现服务功能，通过基础型服务“自然”产生目标型服务，如免费交通等项目，属于建成后“自然”提供服务，运营机构仅需保障项目可用；另一类无形产品提供除依附设施、设备之外，主要依靠人员技术支撑提供的项目，如教育、医疗、养老等。
(3)公共服务的供给，属于目标型服务。这是PPP项目运营核心环节，直接决定项目服务数量、质量和效率，也是项目运营属性强弱的重要指标。按项目提供服务的终端产品形态，分为有形产品、无形产品两类。
有形产品PPP项目分两种:一种是用户可以直接使用其提供产品的项目，如供水、供电、供气、供热等项目；另一种是使用者间接受益于其提供产品的项目，如污水处理、垃圾处理、废弃物无害化处理等项目。有形产品项目涉及产品制造、加工、处理等内容。
(2)项目持续可用的保障，属于基础型服务。大部分公共服务的提供依赖物质基础，这些物质包括建筑物、构筑物、设施、设备等及其他配套形成的资产。为了维持资产功能持续可用，需要对其定期或不定期地采取管养、检测、维修、改造、更新等干预措施，确保资产处于良好、稳定、可用状态。
（一）首先从情感上接纳他，让他找到在班级的归属感。对于任何人来说都需要这种感觉，这种感觉能让人找到存在的价值。不管他学习有多差，老师都要对他抱以热情、尊重、公正和关注。这样，可以让孩子在心理上不会想着要离开而是想要融入这个大家庭。在这个过程中，老师还要特别注意，让全体同学都要有这样的行动，要让其他的孩子也要从心理上接纳这个孩子才行，否则，老师一个人所做的一切改变不了什么。
(4)市场营销推广。这属于盈利型服务，主要针对非垄断性PPP项目，如教育、医疗、养老、旅游等项目。此类项目使用者不确定、使用者接受服务自主选择性强，为了最大限度实现投资回报，需通过经营策划、品牌塑造、市场营销推广来实现项目使用量。只有少部分非垄断性项目因使用者数量与市场营销无关系而无须营销，如收费交通、体育等。而垄断性PPP项目，如供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理等，在特定区域和合作期内，使用者相对稳定，使用者不得不接受服务，不需要市场营销。
很快，我发现雪花飘的担心是多余的。没等李献武走出牢门，田青青就迈进了北京大学的校门。作为有重要贡献的青年干部，她被组织上推荐为大学的工农兵学员。这是组织上对忠诚的战士最好的呵护与鼓励，我望尘莫及。田青青临走前来与我话别，说，你要努力啊，争取早日在城里与我会合。我说，顺其自然吧。
1.4 PPP项目经营性
根据项目获得投资回报来源，PPP项目分为经营性、准经营性、非经营性三类[2]。有使用者付费的项目属于经营性或准经营性项目。PPP项目经营属于项目运营范畴，但具体项目运营未必含有经营。PPP项目经营包含服务供给和市场营销。项目经营性强弱体现项目运营专业性要求的高低，也是决定项目是否适合以PPP模式实施的重要依据。在具体项目中，使用者付费占比可作为项目经营性强弱的重要指标。
2 PPP项目运营指数
项目运营指数是指根据某具体PPP项目运营内容确定运营因子，按照运营因子得分权重计算该项目运营指数，按照百分制原则计算。计算依据是项目可行性研究报告、PPP项目实施方案，同时结合具体项目类型综合分析。
1.电力工程电气自动化是在计算机信息处理技术，电力网络技术以及网络通讯技术等多种技术的基础上发展而来的。是综合性非常强的技术门类。目前，我国的电力系统的远程监控以及远程管理，都依赖于电力自动化技术，电力系统的安全，高效、平稳的运行，也依赖于电力自动化技术。
(1)运营组织机构(20分)。
根据有关政策，PPP项目全生命周期应收取服务费为：当年服务费数额=
+年度运营成本×(1+合理利润率)，即可用性服务费+运维绩效服务费[3]。项目全部建设成本=工程费用+工程建设其他费+工程建设预备费，其中工程费用包含设备与工器具购置费。PPP项目年度运营成本构成：人员工资及福利、项目设施设备等资产管养维护维修成本、产品生产(加工)成本、市场营销推广费、管理费、税收等。
2.1 影响因子及分值权重设置
实践证明，我国大学毕业的大多数学生无法做到用英语自由交流的水平，拥有四、六级证的毕业生无法胜任涉外工作要求。大学英语课程对大学生的未来发展具有现实意义和长远影响，学习英语有助于学生树立世界眼光，培养国家意识，提高人文素养，同时为知识创新、潜能发挥和全面发展提供一个基本工具，为迎接全球化时代的挑战和机遇做好准备。进行大学英语教学科学化改革，完善大学英语课程设置，丰富教学内容，大力推进个性化培养，全面提高学生的综合素质、国际视野、科学精神和创业意识、创业能力才能实现国家发展战略。
1)人员职业资格(10分)。项目每需1名高级技术职称或专业技术人员职业资格或高级技师得2分，每需1名中级技术职称或技师得1分，每需1名初级技术职称或中高级职业资格得0.5分。
2)技术人员占比(10分)。50%及以上得10分，每降低1个百分点扣0.2分。
相关指标概念如下：
(2)可用性保障(20分)。
种植户端口的系统模块重点在于对鲜果产品的信息发布、需求订单的处理及追踪，可以通过平台自行联系物流企业、加工企业、消费者和配套服务企业等。
1)运营期限(10分)。按10～30年计算，30年得10分，每降低1年扣0.2分。
2)运营设备、装备投资占比(10分)。占项目工程费用比例，20%及以上得10分，每降低1个百分点扣0.5分。
(3)项目持续可用。PPP项目运营期长达10～30年，项目持续可用是公共服务、公共产品提供的物质基础。项目持续可用表现为项目能够支撑社会公众对项目服务的需求，包括数量、质量、效率等。这就要求项目资产持续处于质量合格、功能稳定、维护有序的状态，同时，随着社会发展和科技进步，公众需求提高，这就要求运营机构对项目设备、设施进行适时更新改造。
1)服务提供形式(15分)。有形产品项目以及无形产品依靠人工技术保障的得15分，无形产品处于“自然”提供服务的不得分。
2)服务成本占比(10分)。直接用于项目服务供给所产生的费用(可用性保障费用及相关人员工资及福利除外)占项目可用性服务费+运维绩效服务费比例，20%及以上的得10分，每降低1个百分点扣0.5分。
(4)市场营销(15分)。
1)项目类型需要市场营销得10分，否则不得分。
2)营销费用占比(5分)。运营期营销推广费总额占运营维护费总额比例，20%及以上得5分，每降低1个百分点扣0.25分。
[8] W.J.T 米歇尔《图像学：形象、文本、意识形态》[M]，北京：北京大学出版社，2012年，P50.
(5)使用者付费占比(20分)。运营期使用者付费总额占项目可用性服务费+运维绩效服务费总额比例，100%的得20分，每降低1个百分点扣0.2分。
二战结束后，经济全球化浪潮推动各国重建和新建自贸港或自由贸易园区，形态上也从海港延伸到空港和陆港，实现了运输、加工和贸易的紧密结合，功能上服务于出口加工贸易的需要，成为发展中国家吸引外资、参与全球制造业分工、实现快速工业化和现代化的重要手段。一些发达国家为了防止国内就业岗位大量流失，同时在自由港内新增了工业区，比如美国于1950年通过博格斯修正案，准许对外贸易区内进行制造和展示活动。
上述影响因子及分值权重见表1。
表1 PPP项目运营指数测算表
2.2 分类测试
假设项目得60分及以上为运营指数及格指标，即项目适合以PPP模式实施，下面分析不同付费模式下不同项目类型测试情况。
(1)政府付费项目。政府付费PPP项目需谨慎使用。政府付费项目第4、5项不得分，第1、2、3项合计得65分。
1)若其中第3项无形产品属于“自然”提供，不得分，总得分40分，项目不适合以PPP模式实施，例如不收费的交通项目等。
云南地处祖国西南边陲，境内峡谷纵横，山高林密，交通不便；居住在这里的26个民族，社会发展程度参差不齐，经济发展状况差距较大……种种原因，构成了云南贫困地区集中、贫困人口较多、贫困程度较深等情况，成为中国扶贫之路上一块难啃的硬骨头。近年来，中国人民银行昆明中心支行认真贯彻落实人总行和云南省委、省政府的决定和要求，积极履行金融扶贫牵头作用，金融机构主动加大对脱贫攻坚的金融资源投入，切实做到真扶贫、扶真贫。截至2017年底，全省各银行业金融机构已累计投入各类扶贫款项210．28亿元，同比增长24．31%；截至今年6月末，仅扶贫再贷款余额就达74．06亿元。
2)若设项目第1、2、3项都可以得分，但是项目运营专业性要求不高，合作期限短，运营绩效支出少，也很难得到60分，这类项目政府完全可以直接投资建设，不适合以PPP模式实施，如开放性免费公园等。
3)对于项目运营专业性要求高、合作期限长、运营支出大、项目技术设备投资占比高的项目，例如污水处理项目等，第1、2、3项合计可以达到60分，适合以PPP模式实施。
(2)使用者付费项目。使用者付费项目第5项得20分，第3项至少得15分(因为有使用者付费，不可能是“自然”提供)，加上第1、2项40分，极端情况下亦可得60分。假如项目需要市场营销，则得分更高，因此使用者付费项目适合以PPP模式实施(其他因素不考虑，仅以运营属性论)。
(3)缺口补助项目。情况较为复杂。
1)有市场营销需求的项目，如旅游等，第3、4项至少得30分，加上第1、2项40分，即使不考虑使用者付费占比，也可得60分，适合以PPP模式实施。
2)无市场营销需求的项目，分为两种情况。一种是有形产品项目，如供水等，直接服务成本占比高，第3项可得25分，该类项目技术设备投资占比高，第2项可得16分以上，加之项目技术人员需求多，第1项可得20分，即使不考虑使用者付费占比，也能得60分，适合以PPP模式实施。另一种是无形产品项目，如收费体育馆等，由于专业技术人员少、技术装备投资占比小、直接服务费用占比小等因素，第1、2、3项合计得分大约在45分，使用者付费需要得分15分以上，也就是使用者付费占比需在75%以上才可能得60分。故不需市场营销的服务类项目，假如使用者付费占比太小，在此种情况下不适合以PPP模式实施，政府可以直接提供服务。
3 结语
根据PPP项目运营内涵，分析构成运营的关键因子，并按各因素对运营的影响程度赋予得分权重，粗略计算项目运营属性强弱，为项目是否适合以PPP模式实施提供参考，从而可以进一步规范PPP的使用，实现PPP项目规范有序发展，行稳致远。
请注意，国务院的国资委只管第一类，即狭义的央企。换句话说，如果某驻京办下属的宾馆要裁员，职工找到国务院国资委，对不起，这里帮不上你。
参考文献
[1]财政部.关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知[EB/OL].(2017-11-10).http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201711/t20171116_ 2751258.html.
[2]国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[EB/OL].(2014-12-02).http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html.
[3]财政部.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引[EB/OL].(2015-04-07).http://jrc.sf.gov.cn/info/1015/1150.htm.PMT
收稿日期 ：2018-09-10
作者简介 ：
杨学平(1969—)，男，副主任，研究方向：PPP项目运作及政策理论、招标采购政策理论。
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