论完善保障非公有制企业融资的金融法治环境，本文主要内容关键词为：非公有制论文,法治论文,企业融资论文,环境论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为落实2005年2月24日国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（以下简称《意见》）提出的各项方针政策，促进非公有制经济的持续健康发展，必须消除影响非公有制经济发展的各种障碍。目前，个体、私营等非公有制企业融资难，就是一层障碍。造成非公有制企业融资难的原因是复杂的，但非公有制企业在融资中处于弱势地位、遭受不平等待遇无疑是其中重要的原因。要消除这层障碍，必须将《意见》中关于“加大对非公有制经济的财税金融支持”的政策转化为法律规范，发挥金融法对非公有制经济的调整功能与保护功能；必须尽快建立相关的金融法律制度，完善支持和保障非公有制企业融资的金融法治环境。
一、融资不平等是造成非公有制企业融资难的重要原因
在发展社会主义市场经济过程中，个体、私营等非公有制经济充满活力，日益壮大。我国“改革开放以来，个体私营等非公有制经济在国内生产总值中所占比重，已从1979年的不足1％提高到目前的三分之一左右。个别省份非公有制经济所占比重更高。上个世纪90年代以来，城镇新增就业岗位的70％以上，是由个体私营等非公有制经济提供的，从农村转移劳动力的70％以上也是在非公有制经济中就业”。（注：刘明康：《更新观念 解放思想 迎接小企业融资的深刻革命》，在2005年4月15日微小企业融资国际研讨会上讲话，载《金融时报》2005年4月28日。）非公有制经济已成为我国整个经济生活中的重要组成部分。积极发展我国非公有制经济，对全面建设小康社会和积极构建社会主义和谐社会而言，具有重大的战略意义。
然而，目前我国个体、私营等非公有制企业在发展中遭遇重重困难，其中又以“融资难”为最。融资难问题已经成为制约非公有制企业发展的瓶颈，甚至是影响我国实现城乡、区域统筹发展和经济社会全面、协调和可持续发展的不利因素。
在关于企业融资问题的讨论中，人们在分析造成非公有制企业融资难的原因时，大多认为，其主要原因是由于它们企业规模小、抗风险能力弱、经营不规范从而风险大，绝大多数非公有制企业点多、面广、金额小、信贷成本高等等。在笔者看来，仅从非公有制企业自身素质与能力方面来考虑问题是片面的。因为造成非公有制企业融资难问题，究其真实原因，除了它们自身素质与能力外，重要的一条是非公有制企业与国有企业在融资上存在着不平等的现象。这些融资不平等现象的出现既有市场不成熟、金融经营者畏惧风险而惜贷等原因，也有金融法治的价值观念和制度设计方面的问题，而价值观念在无形之中自觉不自觉地影响着行为。由于传统计划经济思维在金融领城中的长期影响，致使不少金融经营者将国有经济的主导地位误认为绝对优先地位，忽视个体经济、私营经济等非公有制经济作为社会主义市场经济重要组成部分的应有地位，忽视国家鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的宪法要求，在价值追求上，存在“一大二公三利”的倾向，即追逐和伴随大企业、大公司、大单位，冷落小企业、微型企业，此为“大”；只认或只相信公有制的国企，不信任民营企业，此为“公”；单纯以盈利为目标，忽视社会责任目标，此为“利”。在金融法治的价值理念上存有“一大二公三利”的倾向，必然导致融资制度设计上的缺失，使非公有制企业平等融资难。
因此，解决实践中非公有制企业融资难问题，必须全面认识目前金融关系中出现的不平等融资现象的真实原因，确立正确的价值理念和指导思想，把鼓励、支持和引导非公有制经济发展作为金融法的任务，改进金融服务方式，完善对非公有制企业融资服务体系，为非公有制企业创造平等竞争、公正融资的金融法治环境。
二、创造促进和保障非公有制企业平等融资的金融法治环境
当代中国“社会主义法治的基本要求是一个具有内在一致性的综合体系，是形式要求和实质要求的统一，制度和价值理念的统一，法的静态方面和动态（运作）方面的统一”。（注：孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版，第212页。）法治作为一个具有内在一致性的综合体系，它由诸多要素或基本要求所构成，如形式要求、制度要求和价值理念要求等。在价值理念要求或要素中，“法律必须以平等地保护和促进一切正当利益为其价值目标”。（注：张文显著：《法理学》，中共中央党校出版社2002年版，第107页。）不言而喻，平等是法治的基本要素之一，因为“平等是民主的基础，也是法治的基础。”（注：夏勇著：《依法治国——国家与社会》，社会科学文献出版社2004年版，第23页。）金融法治是我国社会主义法治的重要组成部分。因此，今天我们讲加强金融法治建设，创造促进和保障非公有制企业平等融资的金融法治环境，应当在强调依法办事的同时，还必须要求从金融的立法到执法和司法的各个方面公正地对待各种利益关系，对一切正当的利益施以平等的保护，对一切不正当的利益施以无差别的限制。
然而，如前所述，目前我国个体、私营等非公有制企业在发展中遭遇的融资难问题，究其原因，重要的一条是非公有制企业与国有企业在融资上存在着不平等的现象，例如，非公有制企业在资本市场发行上市与国有企业就不能做到一视同仁。在这一点上就可以看出，现行的金融法律尚未做到以平等地保护和促进一切正当利益为其价值目标，在金融领域也尚未形成能够促进和保障非公有制企业平等融资的金融法治环境。
要营造一个能够促进和保障非公有制企业平等融资的金融法治环境，笔者认为，需要关注和研究以下问题：
第一，提高对发展非公有制经济重大意义的认识，明确促进和保障非公有制企业平等融资的金融法治环境的目标，增加金融法为发展非公有制经济服务的任务。为此，必须全面、准确理解宪法规定的关于我国社会主义经济制度的原则和精神，贯彻落实《意见》，树立法律必须以平等地保护和促进一切正当利益为其价值目标的法治意识。
第二，加强促进和保障非公有制企业平等融资的金融立法。金融法治当然不仅仅指金融立法，但是金融法治又必须以完备的金融立法体系为基础。因此，要营造促进和保障非公有制企业平等融资的金融法治环境，还是应当抓紧制定鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的相关金融法律法规；清理和修订限制非公有制经济发展的金融法律法规、部门规章等规范性文件。例如，为解决小额信贷和对微小企业贷款难的问题，要制定放宽民间金融活动，允许非公有资本进入金融服务业的法律或行政法规，修订商业银行法、证券法、货款通则等。
第三，完善金融执法与司法制度。金融执法与司法制度是将金融法律、法规中的规定和要求转化为金融主体的行为，是抽象的权利和义务在法律关系主体身上的具体落实，即金融法赋予的权利被享用，义务被履行，禁令被遵守。良好的金融法治环境，必须依靠完善而严格的金融执法与司法制度。因此，必须提高执法与司法队伍的金融法业务素质和整体素质，加强金融法律监督，保证我国金融法律关系的高效、安全与稳健运行。
第四，提高非公有制企业和金融经营者的金融法律意识。金融法律意识是一种反映金融法律规范、金融法律关系、金融法律行为等金融法律现象的人们的社会意识。良好的金融法治环境，离不开工商企业、金融经营者和公众的金融法律意识培养与提高。要营造促进和保障非公有制企业平等融资的金融法治环境，作为非公有制企业必须遵守法律、诚实守信、严格自律；作为金融经营者必须从鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展出发，切实履行金融法义务、不利用优势地位滥用权利，保护非公有制企业平等融资的合法权益、平等地维护和促进一切非公有制企业正当利益。在金融法治环境中，给予想要合法经营的人充分的自主和自由，使恶意的欺诈行为和恶意的高利贷行为受到打击。
三、完善鼓励和支持对非公有制企业间接融资的信贷法律制度
《意见》第10条规定：“加大信贷支持力度。”为贯彻好这项政策，必须完善鼓励和支持对非公有制企业的间接融资信贷法律制度。为此，笔者提出以下建议：
第一，发挥中央银行的宏观调控作用，利用信贷政策和利率政策支持非公有制企业的间接融资。信贷政策是中央银行为控制货币供应量而对信贷活动采取的方针和措施，是银行分配信贷资金、组织管理信贷活动的重要依据，是国家经济政策在信贷资金供应方面的具体体现。中央银行的信贷政策主要包括两方面的内容：一是总量控制，即调控社会信用总规模，以适应经济发展的资金需要；二是结构性控制，即中央银行调节社会信用总量的构成及信用的方向，以合理分配资金，使社会资金的运用发挥最大经济效益。中央银行可以发挥其结构性控制的作用，适当调节信用的方向，支持对非公有制经济的发展。利率政策是中央银行控制和调节市场利率以影响社会资金供求的方针和各种措施，是间接调控信贷活动的一种重要手段。发挥中央银行利率政策的宏观调控功能，影响对非公有制企业的贷款利率，以便使社会资金流向非公有制经济领域。
第二，强化激励和约束金融机构的法律机制，提高对非公有制企业的贷款比重。《意见》指出，要提高对非公有制企业的贷款比重。如何使这项政策落到实处，笔者认为，必须强化激励和约束金融机构对非公有制企业融资的法律机制。一方面采取激励方式，对积极为非公有制企业贷款的银行施以优惠政策与奖励措施；另一方面通过法律规定银行必须提高对非公有制企业的贷款比重的义务，量化银行内设中小企业信贷部门的任务指标，施以法律的强制约束。此外，还有必要通过法律约束，防止银行在对非公有制企业获取贷款的条件、程序、期限等方面设定较公有制企业更为严格的贷款手续，实现非公有制企业与公有制企业在贷款程序规则方面的平等。
第三，完善债权人保护法律制度，减少信贷风险和普遍“惜贷”现象。完善我国信贷法律制度，不仅要维护借款人的利益，也要保护银行等债权人的利益。目前，一部分信贷风险来自法律规定上的不完备。如，《刑法》中有关贷款欺诈的认定，必须是“以非法占有为目”，可是借款人利用银行在信息上的不对称性，成功利用虚假资料获得银行贷款。如果“没有非法占有”，银行就难以提出刑事诉讼。还有破产法问题，银行提出破产申请，借款人可以利用低标准的会计准则做账，说明目前还没有达到“破产条件”中“资不抵债”的要求，因此不能提起破产起诉；即便能提起破产诉讼，在法庭审理之前，借款人还可以尽量不给职工发工资、欠交医疗费、养老保险金等，甚至人为制造一些劳动债务，优先占用清算资金，使债权人所剩无几。（注：周小川：《完善法律制度，改进金融生态》，载《财经》2005年第3期。）因此，为了防范赖账、逃债、骗贷现象，减少信贷风险和银行普遍“惜贷”现象，应当完善债权人保护法律制度。（注：李曙光：《新破产法的制定与中国信用文化和信用制度》，载《法学家》2005年第2期。）
四、建立拓宽非公有制企业直接融资的证券法律制度
国务院《意见》第11条规定：“拓展直接融资渠道。”为了落实这项政策，笔者建议建立拓宽非公有制企业直接融资的证券法律制度。
第一，积极推进创业板市场建设，拓展非公有制企业证券融资渠道。2004年1月31日《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》规定，在我国要“分步推进创业板市场建设，完善风险投资机制，拓展中小企业融资渠道”。在2005年国务院颁布的《意见》第11条中又规定：“非公有制企业在资本市场发行上市与国有企业一视同仁。在加快完善中小企业板块和推进制度创新的基础上，分步推进创业板市场……为非公有制企业利用资本市场创造条件。”创业板市场，又称第二板市场，它与第一板市场相对应，是资本市场的重要组成部分。在第二板市场上挂牌上市的公司多为成长潜力较大的新兴中小企业，其上市条件较主板市场宽松。同时，投资第二板市场相对于第一板市场有更大风险。第二板市场自1971年全美证券交易协商会自动报价系（NASDAQ）成立以来，发展非常迅速，有力地支撑了中小企业的发展。因此，借鉴海外经验，积极推进创业板市场建设，可以拓展非公有制企业证券融资渠道，解决目前非公有制企业融资难问题。
第二，拓宽债券市场，允许符合条件的非公有制企业进入债券的一级市场。国务院颁布的《意见》第11条中规定：“允许符合条件的非公有制企业依照国家有关规定发行企业债券。”债券市场是企业直接融资的基本形态。目前，我国《证券法》只规范在中国境内的股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，而且发行公司债券必须依照公司法规定的条件，报经国务院授权的部门审批。我国公司法规定的发行公司债券的条件相当严格。按现有证券法律制度框架，实际上非公有制企业是不可能进入债券的一级市场的。（注：依据我国《公司法》第159条的规定，发行公司债券的主体仅限于股份有限公司、国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司。该法第160、161条还规定了发行公司债券必须具备的积极条件和消极条件。由此可见，我国公司法从根本上排除了非公有制企业发行公司债券的可能。）因此，要落实《意见》就必须修改《证券法》、《公司法》等相关法律，并由国务院制定行政法规，对非公有制企业发行企业债券作出特别规定。
第三，建立拓展非公有制企业直接融资的其他证券法律制度。拓展非公有制企业直接融资渠道，除了发展股票、债券市场外，还包括发展产权交易市场、股权融资、项目融资以及境外上市等其他渠道。目前，《意见》都允许非公有制企业可以采取这些直接融资方式，但仍停留在政策层面，应采取措施提升到法律高度。
五、创立对非公有制企业融资有利的金融中介服务制度
国务院颁布的《意见》第12条规定：“鼓励金融服务创新”，开展面向非公有制企业的金融产品和服务创新。温家宝总理在2005年全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》中，把鼓励、支持和引导非公有制经济发展作为经济体制改革的一项重要任务来加以部署，要求为个体私营等非公有制企业创造平等竞争的法治环境、政策环境和市场环境；积极稳步发展多种所有制金融企业。鼓励开展面向非公有制企业的金融产品和服务创新的政策，其内容是丰富的。要贯彻和落实这项政策，从金融法的角度看，应当抓紧制定有利于面向非公有制企业融资的几项金融中介服务制度。
第一，制定允许非公有资本进入金融服务领域的市场准入制度。《意见》已经明确允许非公有资本进入金融服务业，积极稳步发展多种所有制金融企业，符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构。根据这些政策，目前应当抓紧制定面向非公有制企业进入金融服务领域的市场准入制度。
第二，改革对非公有制企业的资信评估制度。由于现有的企业资信评估制度，难以对非公有制企业的信用水平作出正确估计，对非公有制企业的授信准则难以确立，这也是造成非公有制企业融资难的重要原因。所以，必须改革对非公有制企业的资信评估制度，客观准确估计它们的信用水平，使更多的非公有制企业得到更多的信用贷款。
第三，制定无形资产的质押贷款制度。许多非公有制企业拥有自己的工业产权和非专利技术等无形资产，可以进行创业投融资，但实践中存在法律制度上的障碍。现在《意见》已经明确，对符合有关规定的企业，经批准可以开展工业产权和非专利技术等无形资产的质押贷款试点。
第四，制定鼓励金融机构开办融资租赁、公司理财和账户托管的相关制度。
第五，制定保险机构面向非公有制企业的产品和服务创新的制度。
第六，建立健全支持非公有制企业发展的信用担保制度。建立健全支持非公有制企业融资的信用担保制度，可以分担金融机构对非公有制企业的融资风险，提高金融机构对小企业的信心，（注：中国人民银行培训中心编：《金融专题讲座（2000年本）》，中国金融出版社2000年版，第173页。）保证非公有制企业能够获得与国有企业基本平等的信贷供给，这是各国促进中小企业融资的通行做法。我国《中小企业促进法》第19条规定：“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件。”但实际上，我国对中小企业的信用担保制度极为缺乏，导致银行过分依靠抵押担保，几乎把自己变成了当铺，这样不仅不能真正消除信用风险，反而还破坏了信贷文化。对此，应通过制定或修改贷款法规，完善我国信贷法律制度，建立健全支持非公有制企业发展的信用担保制度。
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