服务型政府理念下考试与评价机构的内涵界定，本文主要内容关键词为：内涵论文,理念论文,评价论文,机构论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G405 【文献标识码】A 【文章编号】1005-8427(2010)08-0021-7
作为一种有利于发展社会文化、引导社会思想意识趋势、促进人才的合理流动配置的重要人才选拔的方式，目前在我国已经形成的多系列、多层次、多功能的考试与评价体制，在我国社会主义现代化建设中发挥了重要的作用。在新的发展时期，“服务型政府”理念必然会对我国现存的“行政控制型”的考试与评价机构提出新的内涵要求和体制定位。以此为契机，对我国现行的考试与评价机构的属性进行重新梳理与界定，不仅有利于构建公平、公正、高效、“以人为本”的考试与评价机制，加强其核心竞争力，也有利于探索出一条适应社会需要、满足人民需求的国家考试制度发展途径。
1 “服务型政府”理念的基本内涵
1.1“服务型政府”理念的提出
温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这是对政府公共服务范围及内涵的界定。2005年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再一次明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，再一次将建设服务型政府上升为执政党的执政意志。2009年1月6日，在全国贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》工作会议上，温家宝总理要求：“继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上”，对加快政府职能转变提出了更高的要求。由此，“服务型政府”正成为我国政府的建设目标，其相关理念也必然会体现在教育考试政府职能部门的建设过程中。
1.2 “服务型政府”理念的本质及特点
“服务型政府”概念，表达了社会公众对现代政府的本质认识。学者们也从不同的学科角度对“服务型政府”的本质进行了不同的阐述。其中比较有代表性的理论诸如公共行政管理理论、宪政理论、公共产品理论等。这说明“服务型政府”已然成为一个社会学、政治学、经济学、行政学、法学等诸多学科共同关注、认可的学术理念。“服务型政府”概念所具备的抽象性和概括性，高度概括出我国政府行政改革的目标、价值取向和我国行政改革实践和成果。综合来看，“服务型政府”理念必须具备以下特点：
1)民主性。我国政府是人民的政府，其性质决定了“服务型政府”应当首先是民主的政府。“谋求民众福祉”是政府存在的理由，是现代政府运作的价值追求，也是科学发展观核心内容之一。民主性反映了“服务型政府”的性质和建设方向问题，它要求政府在管理经济、社会事物中必须以民主原则作为核心行政原则，要求政府把“全心全意为人民服务”“代表最广大人民的根本利益”作为基本行政理念和基础体现在政府工作之中；要求政府建设应当遵循权利本位而非权力本位；同时也要求政府实行政务公开，并通过多种渠道实现公民的广泛参与。
2)法制性。“服务型政府”是严格建立在法律基础上并且履行法律义务的政府。依法行政是依法治国的具体体现和必然要求，依法行政的水平和能力是衡量政府工作的重要标准。法制性的特点表现为两个层次：首先，它要求行政权力的设定、行使方式和程序都必须有法律依据，“服务型政府”必须是一个有限的政府，政府的职能、权力和规模都应受到法律明确限定和社会有效制约；其次，政府必须严格地履行义务，如果政府不服务或者不提供良好而有效的服务，政府必须承担相应的法律责任，政府必须在法制框架下成为一个权责一致的现代政府。
3)服务性。“服务型政府”是彻底实现以人为本的政府，本质上是社会本位、人民本位，强调以社会公众为服务对象，以满足公众需求为价值导向，这与传统的政府管理模式相区别，体现了政府工作方式的变革。它要求政府在公共行政中要努力构建同民众参与良性互动的机制，强调行政过程中对公众需求的回应，对环境变化的适应性，强调行政的开放性和灵活性，克服行政的僵化和保守。增强公共服务意识、改善服务方式、提高服务效率、增强服务能力，已成为政府行政能力的集中反映。
4)公平性和发展性。公平与效率是政府公共部门不可或缺的价值目标。政府是为所有的公民和社会成员服务的，所有的国民都享有同等的权利。而发展性则揭示如何建设“服务型政府”的路径问题。
2 “服务型政府”理念下的考试与评价含义界定
2.1“服务型政府”理念下的考试的内涵
1)“考试”的概念分析。根据《辞源》的解说，中国古代“考”有考察、考核的意思，将“考”与“试”二字组合为“考试”一词，始于《礼记·学记》。汉代董仲舒的《春秋繁露·考功名》中记录：“考试之法，合其爵禄”；《后汉·吴良传》则说：“萧何举韩信，设坛而拜，不复考试”。这些典籍对“考试”一词的使用表明考试兼具人事选拔的意思。
狭义上的考试概念直接与教育制度相关，通常表述为教育考试。如将考试定义为“学校考核学生学业成绩的制度，是检查学生学习情况和教学效果的重要方法之一”，就是在这种意义上进行概念界定的。教育考试，作为教育制度的有机构成部分，在中国具有悠久的历史。从始于隋唐时期的科举制度考试，到目前我国《教育法》所规定的教育考试，由于它在社会生活中的巨大意义，已然成为我国民众最为关注、最为熟悉的一种国家制度，其主要特点就是国家机关是这种考试制度的具体政策制定者和实施者。诸多国家规范及学术理论中的考试概念实际上仅指国家教育考试。
而广义上的考试概念通常是从其实现方式、直接功能角度来定义的，如将考试表述为“通过测量过程，按一定的标准把人某方面的特征加以定量和定性的描述，以便实现鉴别、诊断优劣的目的”。这种意义上的考试并不一定与教育直接关联，而仅仅表现为一种手段，一种测评标准，或者一种程序。在应用与实施中，具有更多的个体性、微观性和工具性。
2)“服务型政府”理念下的考试特点。“服务型政府”理念的提出具有其深刻的社会现实依据，正是这些客观现实使得对于“考试”的概念理解呈现出新的变化。具体而言，体现为以下几个方面：首先，考试的概念外延不断扩展、内容确定化。广义上的考试概念日益得到国家和民众的认可，工具意义上的考试逐步与教育相分离，呈现出独立发展的趋势。同时对于考试含义的法律解读和定性已成为一种主要定义方式，如将考试从法制视角解构为“考试权力”与“考试权利”，强调“依法治考”。其次，考试的类型更加多样化、社会化。目前从考试的外部社会属性看，已形成三大类型，即教育类考试、社会类考试和国际使用与交流的跨国性认证考试；从考试内在功能看，已形成以筛选优秀人才为目的的选拔性考试，以测量达标为目的的水平性考试和介于两者之间兼有选拔和水平性质的资格性考试等类型；从考试的实施范围来看，也可分为区域性考试和国家性考试。即便是传统的国家教育考试范围，也不断在扩大。其三，考试的功能多元化、实施方式科学化。除了传统的国家教育考试的人才选拔与教育导向功能外，现代社会更多地关注考试制度所发挥的其他工具价值，如教育资源的均衡配置、选拔机会的公平享有、考试手段的合理性等。考试制度正在成为协调社会多元利益、维持社会稳定和谐发展、保障公民权利的重要手段。另一方面，考试自身也随着时代的发展而不断自我完善，特别是考试观念的变化和电子信息技术的发展，实现考试的方式方法日益复杂化和体系化。
2.2“服务型政府”理念下的评价的内涵
1)“评价”的概念分析。评价通常是指一定的主体依据一定的方法和标准对特定的考察对象所做出肯定或否定的结论的过程。与考试概念相关联的评价，在具体的理解上也有两种不同的解释：一种是将评价作为考试所包含的一种具体手段或方法，在考核的基础上所得出的一种肯定或否定结论；另一种解释则是将评价作为考试实施后对考试制度或其实现过程本身的一种肯定或否定的结论。
2)“服务型政府”理念下的评价特点。随着“服务型政府”理念的推广，与考试相关联的评价内涵也表现出以下发展趋势：首先，评价结论的中性化。评价结论原则上应具备肯定或否定两个极端，而这种结论的得出在过去一般是以评价者、特别是政府的价值标准为依据的。而“服务型政府”强调评价即使由政府部门做出，也必须首先考虑评价对象的不同需要。因此现代社会已然在极端之间形成了多层次的评价结论，并且评价结论的语言表述和后果也会尽可能避免过激，更多地以中性化方式呈现。其次，评价方法的体系化。评价方法愈多，结论的得出也会更为准确和科学。全面性、内恰性、操作性的评价方法体系，也是“服务型政府”的公平性、发展性的必然要求。其三，评价标准的多元化。评价本身是一种价值判断，而“以人为本”的社会就必须充分考虑不同社会主体的利益多元化和价值多元化。评价的标准不但要考虑不同主体的价值标准，更要在不同的价值标准中作出调和性的选择，如效率、公平、经济利益等。最后，评价主体的复杂化。“服务型政府”的民主性实现，必须以政府、社会、个人等不同主体之间的有效沟通机制作为基础。尽管传统的考试评价以政府为主导，但其他社会主体的参与必然会增加评价本身的公正性、客观性。
2.3“服务型政府”理念下的考试与评价的关系
关于考试与评价的关系，在不同的历史时期和社会观念下，在相互的包含关系、评价的对象、判断的标准等诸多方面存在重大区别。早期社会，从产生历史来看，考试与评价之间并无断然不同的操作标准，考试本身也包含了评价的含义，评价的操作也包含在考试的行为之中；从考试与评价的功能上看，考试是即时性的，而评价是过程性的，先有考试，后有评价，并进而形成考试与评价的不同体系；从操作标准来看，考试是对一种数量化的事实判断，评价的本质则是对社会诸要素进行价值评估和价值判断；从其所发挥的社会意义及实践结果来看，我国一直存在着以考试取代评价、考试与评价无区分的现象。
作为近代工业社会的产物，不同领域的评价机制反映了社会的分工需要。在教育领域内，考试作为传统制度发挥了巨大的作用，即便在现代社会也不可能被完全取代。随着“服务型政府”建设进程的加快，我国行政主导下的教育体制改革也反映在考试与评价的关系上。“重要的是在传统考试的基础上构建一个科学的教育考试与评价体系，实现从单一考试到多元评价的跃升，这既是考试改革的核心问题，也是教育改革的关键所在”。在当前必须充分发挥评价的作用，并理顺评价与考试的关系，以评价的观念和方法改造传统的考试制度，将考试与评价有效地结合起来，推动我国的教育改革。而这种发展趋势，将会逐步扩展到其他社会领域。
3 “服务型政府”理念下的考试与评价机构分类
3.1“服务型政府”理念下我国考试与评价机构的分类
《教育法》第20条规定：“国家实行国家教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办。”借用此定义，广义上的考试与评价机构，是指由国家批准，制定政策、具体实施考试与评价措施的专门机构。实践中，目前我国的考试与评价机构，按照其组织属性及所占据的社会地位不同，基本形成了以教育行政部门为主导、以授权或批准的社会考试机构为主体、以少数市场考试机构为补充的多层次体系。
1)行政性考试与评价机构。在《教育法》颁行之前，教育考试由国家行政机关组织实施，教育行政机关是教育考试唯一的组织者与实施者。教育考试机构附属于行政机关，代表国家行使教育权。而与国家教育考试相比，社会性考试在我国尚处于初步发展阶段，专门从事社会考试与评价的机关并不多，实践中一些具有重大社会影响力的社会考试与评价工作也是由国家教育考试机构代劳的。因此，教育行政部门在实践中所占据的主导性地位是无法替代的。“服务型政府”理念也直接对此类考试与评价机构产生重大的影响。
2)事业性考试与评价机构。《教育法》的实施给我国多元化的考试与评价机构的出现提供了法律依据。而在教育行政机构改革中，一些地方将考试与评价职能从国家教育行政职能中分离出来，成立专门机构，如考试院、考试中心等，并将其定性为一种经国家授权的事业单位，专门组织和实施考试与评价的具体工作。作为一种主要的发展趋势，此类考试与评价机构数量剧增，逐步成为主要力量。由于大多脱胎于行政性机构，所以“服务型政府”理念对此类考试与评价机构在定性与定位层面具有重要影响。
3)企业性考试与评价机构。在我国教育的分层发展中，部分教育走向市场化，一些考试与评价机构也应运而生，成为了市场主体，在市场竞争中追求自身利益的最大化。但此类考试与评价机构的数量不多，影响力不大，只能成为我国考试与评价机构体系中的补充力量。“服务型政府”理念首先体现在理顺政府与此类机构的关系上。
3.2“服务型政府”理念下我国现行的考试与评价机构制度的不足
1)行政性考试与评价机构缺少自主性与公共服务性。教育行政部门作为考试与评价机构，是由原来的教育部和省级招考管理部门转化而成。这类官办型的教育考试机构有许多优势，如组织资源依赖于政府，容易得到政府的政策倾斜与利益保护，在协调政府与高校、社会的关系方面具有独特优势等。但是，官办型教育考试机构也存在许多不足：一是更多体现政府的意志和需要，容易受到政府的干预，使其提供的服务可能脱离社会真正的需要。由于长期紧紧“挂靠”政府主管部门形成官本位思想，管理思想浓而服务理念弱，并具有了相应的行政级别，成了政府的附属机构。二是缺乏自治性和独立性，导致政策科学性的不足。由于这类教育考试机构的职能错位，导致其在经营管理上普遍缺乏独立性、自主性，过多依赖政府解决问题，不能真正独立地面向社会、面向市场，教育考试机构的作用难以真正发挥。三是考试管理机构设置不规范，考试管理机构职责不明。由于机构性质与行政级别不同，造成了教育考试机构在不同地方所具有的职能各不相同，尤其体现在基层县、市教育考试机构中。
2)事业性考试与评价机构缺乏权威性与公正性。此类机构的考试与评价权直接来自于其直属的行政主管部门，没有有效、公开、透明的准入与退出机制，同时也缺少相应的法律保障。作为专门业务机构，承担考试与评价工作，理论上可以保证其专业性；但实践中参与考试评价的命题人员、监考与测评人员等往往具有随机性和临时性，使得其专业性的优势无法真正发挥。此外，由于此类机构往往可能直接与考试内容及结果有一定的关联性，致使其权威性与公正性受到怀疑。
3)企业性考试与评价机构职能范围不确定，职能来源受质疑，缺乏市场竞争力。具有营利性质的社会办教育考试机构，是我国考试与评价机构中的新型的成员，是教育市场化的产物，其服务理念自然高于前两类机构，在为社会提供多样化考试服务方面起着不可或缺的独特作用。但是此类机构在我国的考试与评价机构中所占比例过低，没有相关的法律规范对其地位与职能范围进行明确，造成其市场竞争力存在天然缺陷；同时，与其所承担的社会性考试的广泛影响力相比，此类机构的专业性与公正性也会受到社会的普遍质疑。
4 “服务型政府”理念下考试与评价机构的定位
在正确理解“服务型政府”的内涵基础上，厘清考试、评价、考试与评价机构各自的含义及其相互之间的关系，才能对考试与评价机构的内涵进行全面而准确地把握。通过上述的分析，可以得出以下结论：“服务型政府”理念下的考试与评价机构的内涵必须从机构的职能、机构的发展、机构的存在依据等相关综合因素来界定。
4.1 服务性是考试与评价机构的职能定位
我国考试与评价机构目前存在的最大问题是职能不清、诸权合一。以教育部下设的直属单位教育部考试中心的职能为例，其主要的职能包括“负责全国普通高校、成人高校的本、专科招生中全国统考的命题、评卷、成绩统计分析与评价工作；组织实施并指导各省的试卷运送、考场安排、维护考场秩序和保密工作；负责全国硕士研究生入学统一考试科目的命题、试题寄送工作。承办经国家教育部批准的海外委托的考试。开展面向社会的考试服务，承办国内有关机构委托的考试。开展教育考试的科学研究；培训考试业务工作人员”。当教育行政管理职能与社会服务职能并存时，行政职能就更容易得到考试中心的关注；而诸权合一的职能模式更是突现出考试与评价机构的权力属性。这显然与“服务型政府”理念相冲突。
加强考试与评价机构的服务职能，已是世界各国的共识。在我国教育行政领域内推行“服务型政府”理念，必须应明确地将考试与评价机构的职能定位为社会服务。服务作为考试与评价机构的职能属性，应首先明确服务的对象和范围。考试与评价机构不但应该全面、准确、及时地为国家提供人才信息和相关咨询，完成国家赋予的各项考试和测评任务，更应该将考生和学校视为自己的直接服务对象。而服务的范围则会随着社会需求的不断发展而逐步扩大。
4.2 专业性是考试与评价机构的发展定位
考试与评价本身就是一门科学，这是社会长期实践经验的总结和理论研究的结论。专业性或技术性，既是考试与评价的自然属性表现，也是考试的工具性表现。任何考试与评价都必须依据一定的科学操作程序，利用数学、统计学、计算机、网络技术等相关辅助性手段，在考试内容上尽量客观化，在考试与评价过程中保证其权威性与公正性。专业化是考试与评价机构得以生存的基础，是其竞争力的核心。我国加入WTO之后，国内教育市场逐步开放，考试与评价机构之间的市场竞争也更加激烈。考试正逐渐进入市场化、产业化、民间化、多元化的发展阶段，国内考试与评价机构必须顺应这种发展趋势，加速专业化建设，才能有其生存发展的空间。专业化建设不但涉及职能部门的机构设置、作风转变，也会具体涉及考试方式的选择、命题程序的规范、考试实施的法律程序、成绩公示制度、事后救济制度、社会监管评价制度等诸多问题。
4.3 规范性是考试与评价机构的法律定位
我国已逐步建立起包括各种不同层次、不同性质的、具有中国特色的国家考试法律体系，涉及国家公务员考试、国家司法考试、职业资格证书考试、职称考试、国家教育考试等方面。综观我国现有的考试立法现状，仍存在规范数量少、主体地位不明确、执法不严、法律效力较弱、规范过于抽象和笼统等诸多方面的问题。“服务型政府”内涵中的法制属性，当然要求考试与评价机构的法律规范性。将考试与评价机构的行为及性质制度化、规范化，是考试与评价机构法律地位确立、职能行为及结果合法化、竞争及发展有序化的基本前提。加强体系化、操作性强的考试立法，严格执法过程，完善司法救济途径，结合国际法制建设经验，创建一套有中国特色的考试与评价机构法律运行体制，是中国考试与评价机构存在和发展的制度依据。