论公共行政学的范式转型，本文主要内容关键词为：范式论文,行政学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在传统的非市场经济的社会中，社会结构主要以共同体为主体，每个人都隶属于一定的共同主体，因此，对于广大的被统治阶级来说，几乎谈不上什么私有领域，或者说，私有领域和公共领域是合一的，政府的主要职能是维护统治阶级的利益，即使有什么公共管理职能，也是从属于统治职能的。随着市场经济体制的建立，私有性问题才逐渐凸现出来。到了20世纪，随着市场机制的失灵，私有领域开始侵占公共领域，即私人利益侵蚀公共利益。于是，政府增强了管理公共事务的职能。因而，政府的公共管理机制与方式的专门研究也就成为一个迫切而意义重大的时代课题。然而，随着政府管理公共事务职能的增强，政府开始陷入机构不断臃肿、腐败、涣散和效率低下的困境。这就又要求对政府管理事务的活动加以合理的限制，从而使其活动既要有效率，又不失其公正、公平性。这说明，新世纪伊始，公共事务管理呼唤新思维和新变革。由威尔逊、古德诺和韦伯等所开创的公共行政学作为对现代行政体制模式和行政行为方式的一种理论表达，其实质就是对现代政府管理国家和社会公共事务的基本途径的自觉反思。这就决定了公共行政学应该对当今的公共行政困境做出积极的回应。事实上，从19世纪末到如今，公共行政学在一个多世纪的发展过程中，经历了几个不同的发展阶段。对此，美国著名行政学家尼古拉斯·亨利称之为范式的转型。当然，也有学者认为，公共行政学还没有从根本上超出管理行政的范式。科学哲学家库恩认为，范式是指一定的科学共同体所共有的信念、观点和方法的模式或框架。范式的作用在于对科学研究起定向和规范作用。它提供了选择课题的标准、解决问题的依据和方法，限制着科学工作的范围。不同的范式之间具有不相容性和不可比性。依此来看，就公共行政学本身来讲，它的确还没有出现范式的根本转型。但是，同传统的行政观念或思想相比，它又是对传统行政观念或思想的一种根本转型。我们这里所讲的传统的行政观念或思想，是指19世纪末以前的行政观念或思想的总和；公共行政学主要指专门研究现代政府管理国家和社会公共事务的科学，是行政学发展的当代形态。[1](P13)就目前来看，公共行政学仍不能适应日益变化的行政管理需求。因此，我们有必要从理论和实践相统一的原则出发，对公共行政学在上世纪所出现的几次变化再作考察，从中吸取经验教训，从而为解决目前行政管理中的困境，为公共行政学的未来走向或范式转型提供启示和帮助。
传统行政观念或思想缺乏系统化、理论化，尚未成为一种专门的学科，有关内容也只是包括在政治学中，这是由当时的行政体制模式和行政行为方式所决定的。尽管各奴隶制国家的生产力发展水平不同，所处的历史条件不同，阶级力量对比不同，它们所采取的具体统治形式也不尽相同，但无论何种形式的统治，其实质都是奴隶主阶级的政治统治。封建制国家的基本管理形式是君主制，尽管各个国家在封建社会各个历史时期的经济、政治关系的发展变化不同，其具体的统治形式也有所区分，但本质只有一个，它始终是封建地主阶级、贵族阶级压迫和剥削农民和其他劳动者阶级的工具。即使在20世纪以前的整个近代社会，国家的统治职能一直是处于主导地位的。也就是说，无论在奴隶社会，还是在封建社会中，由于社会生产力低下，社会生产和社会关系较为简单，因此，国家事务也还不很复杂。即便是到了资本主义发展初期，在社会和经济事务方面，西方国家普遍奉行消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限。其任务主要是消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略。显然，这样的行政实践还不需要一种全新的行政管理观念或思想。可见，在一个很长的历史时期中，行政与国家统治是联系在一起的，是统治阶级的统治工具。尽管以往国家、政府在对社会公共事务的管理中，行政也有着一些公共性的内容，尤其是近代社会的整个发展过程，也是一个行政的公共性内容逐渐增长的过程，即政府管理任务日益繁重，行政职能日趋复杂的过程。但是，在总体上，其行政从属于国家统治的目的，行政的主体是统治阶级的政府，在实质上还是服务于统治的目的，是维护和巩固统治的必要手段。因此，“这种行政在性质上属于阶级的行政”，[1](P4)在体制模式和行为方式上，属于统治行政。
这样一种行政体制模式和行政行为方式决定了思想家们不得不把行政问题从属于政治问题。不过，尽管他们的行政思想是粗糙的，思考方式是抽象的，所得出的结论是偏颇的，也没能很好地发挥它对行政管理的引导作用，但这种行政观念或思想与当时的行政体制模式和行为方式是相一致的，从而也表明，随着政府行政体制模式和行政行为方式的根本转变，作为其理论表达的行政学范式，也将发生根本性的转变。
到了19世纪末，20世纪初，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化行列，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务十分繁重，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列的社会问题。为了缓和、解决各种矛盾，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会事务，政府成为一种所谓的“全能政府”，从而使行政管理活动变得越来越重要。尤其是随着市场机制的失灵，资本主义国家原有的行政管理方式，已经越来越不能适应时代的要求，迫切需要有一门专门的科学的行政学来指导国家的行政管理活动，以便政府更好地履行其职能和完成其使命。另外，科学管理运动的兴起，也推动了行政学的形成和发展，即由科学管理运动而形成的管理科学为公共行政学的产生和发展提供了可资借鉴的概念和原理。从某方面来看，正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家开始重视通过科学管理来寻求解决政府的行政效率问题，从而推动了作为科学的行政学，即公共行政学的产生和发展。
现代美国行政学家威尔逊在其著作《行政学研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，定下了早期公共行政研究的基调。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺扬弃了政治学上的立法、司法和行政的三分法，对威尔逊提出的政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥，确立了公共行政学的理论前提。他认为，“行政是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。”[2](P33)也就是说，“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。”[1](P11)后来，美国行政学家怀特，进一步强调，“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率。”[3](P24)从此，人们便把公共行政作为一个科学的事实的研究领域，并开始了更加专心地集中研究行政体制及其运行问题，以期最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的理论化体系，实现了对以往传统行政观念或思想的根本转型或变革，确立了公共行政学的管理行政范式，也为后人探索行政学的某些科学原则奠定了基础。然而，“事实与价值”相互分离的原则也为尔后的研究带来了不少的理论困境。
马克思·韦伯通过对官僚理论的建构，把威尔逊等人所创立的行政学原则变成了可以实施的制度性方案。在他看来，随着传统社会结构的解体，新型工业化进程的加快，各种社会组织的发展，最关键的问题应是使组织合理化，管理合理化，从而为新的资本主义政府管理方式提供所需的效率，而官僚集权组织恰恰是可以满足这种需要的组织形式。为此，他详细分析了官僚组织的功能、结构和管理方法，揭示了行政组织中许多重要特征和管理原则，探索了公共行政的科学化、技术化出路。例如，关于专业分工、职责、权限、层级节制、考试录用、人际关系的非人格化、工作报酬等。他把行政管理问题和效率紧紧结合在一起，主张行政管理就是要最大限度地追求效率。如上所言，公共行政学在形成和系统化过程中，还受到了管理的影响，公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理。尤其是泰勒的《科学管理原则》和法约尔《工业管理与一般管理》，对公共行政学形成和系统化发生过重大的影响。也就是说，公共行政学形成和发展与科学管理运动的兴起是密不可分的。泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理改革，提供了线索和途径。法约尔的14条管理原则，即工作分工、权威和责任、纪律、命令统一、目标统一、个人利益、公平合理的员工报酬、集权、层级节制、人事相适、公平、员工任期安定、主动精神、集体精神和管理五要素，即计划、组织、指挥、协调、控制已被当时的行政管理作为普遍遵循的准则。
伴随着西方各国对经济和社会的全面干预，各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了重大的变化。上述所谓的行政原则已不能适应变化了的行政体制和行政行为方式。于是，西蒙通过引入行为主义研究方法和决策概念对以往的行政原则进行了批评和变革。在西蒙看来，任何行政原则都有反例，以往的所谓行政原则，并非真正的科学原则，仅仅是些“行政谚语”，“分工”并不是有效行政的条件。“工作分工原则”与“命令统一原则”也是相冲突的。他使学者们对行政学研究的焦点由对制度、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。也有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”。一种以行政决策为主导的公共行政学研究逐渐成为西方行政学的一个重要潮流。
在沃尔多看来，传统行政学具有五个特点：1.接受政治、行政二分法；2.一般管理取向；3.通过科学分析来寻找一般原则；4.强调行政活动的集权化；5.对“民主”的基本承诺。[2](P218)在他看来，尽管早期的行政学者主张行政与政治分开，但是他们实际上并未完全脱离政治理论。传统行政学关于政治与行政的二分法，无论是作为一种对现实的描绘，还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的。他的观点是，应该鼓励政治权利和行政权力之间的合作，而不是被分离权力之间的对抗。他反对传统行政学的科学主张，反对传统行政学过于重视效率的做法，认为这是一种狭隘的价值观。
在上述批评和冲击下，以往所倡导的行政原则观念被打破了，公共行政原则可以像科学和自然定律一样被发现的信念动摇了，从而使“公共行政学失去了明确的认识和思维主体。”[3](P29)人们又开始对公共行政学重新定位。有人主张公共行政学回到政治学之中，也有人主张走向管理学。主张回到政治学的学者开始尝试公共行政学和政治学之间联系的重建，把公共行政领域看作是政治学的一个“关注区”，将公共行政学研究建立在民主观念的基础上。主张走向管理学的学者开始在公共行政学中引进管理学的方法，从而影响了公共行政学对公共性的定位。对此，有人称道：“政治学有时表现得像一个专制的父母，管理学对待公共行政学则更像一个心不在焉的大妈，不太清楚谁住在那个房间，还常常忘记给他们做饭。[3](P35)然而，政治学和管理学是两门独立的学科，有着各自的学科标准和方法论原则，这些标准和原则之间还有很大的冲突。例如，管理学是排斥价值因素的，而政治学则就不同了。也就是说，公共行政学无论是回到政治学，是走向管理学都是不合适的，需要重新为自己定位。也就是说，无论从政治的立场上，还是从管理的角度去重建行政学都是不可取的。事实上，到了上世纪70年代，公共行政学开始关注价值观、伦理等问题，并逐渐走向了既独立于政治学，又独立于管理学的发展道路，致力于探索一门作为公共行政学的公共行政学，即新公共行政学。
20世纪70年代，英美等西方国家陷入了低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞胀”困境，政府管理成本增大、效率低下，“官僚制”的弊病也都暴露了出来。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多”。[4](P1)广大民众对政府丧失了信心，现实对公共行政学理论提出了挑战，人们要求限制政府干预的呼声逐渐增强。于是，人们纷纷提出一些新的理论来取代“旧的理论”，所谓“新公共行政学”运动开始发展壮大。“新公共行政学”对以往的“效率至上”进行了反思和批判，强调应把社会公平作为公共行政所追求的目标，倡导一种社会性效率，即效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来，主张公共行政组织通过与广大民众对话、沟通来消解政府的信任危机，促进人类幸福。
纵观一个多世纪的公共行政学的发展历程，就是一个由强调政治与行政的分离、效率至上到政治与行政相互协调、效率与公平相互协调的过程。然而，无论是对政治与行政分离、效率至上的强调，还是对政治与行政相互协调、效率与公平相互协调的强调，其致思的视野或重心都是政府本身，以至于人们把政府职能由强化到限制称之为政府由“全能”变为了“有限”。也就是说，公共行政学的基本观念还没有从根上超出管理行政的视域，因而是有局限的。虽然，百年间，公共行政学研究的热点问题出现过几次改变，进而表现为几个发展阶段，但是这些改变和发展只是为适应行政实践的变化发展的要求而做出的一些必要调整，就范式来说，还没有根本的转型。历史进入20世纪，人类社会发生了巨大的变化，科学技术在整个人类生活中具有了根本性的作用。这就表明传统行政观念或思想走向科学化、技术化也是对服从科技理性、工具理性的现代行政管理的一种呼应。科技理性、工具理性作为一种价值观，限制着人类的生存方式，使现代人缺乏了生活意义的感受。这又促使当代行政学家开始关注社会正义，推动公共行政学走向新的范式。
事实上，从20世纪80年代开始，全球兴起一场行政改革运动，即所谓的“重塑政府”、“再造公共部门”和“新公共行政”等。这场改革运动表现为：1.重新调整政府与社会、市场的关系，优化政府职能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”，即管理主体从仅由政府发展到以政府为核心，非政府组织在内的多元化主体；2.尽可能地实现社会自我管理，即政府把一部分对社会公共事务管理的任务交给社会非政府组织，并引入竞争机制，实施政府部分业务合同出租制；3.改革政府部门内部管理体制，实行分权化管理，实施顾客导向，强调服务本位，建立扁平状的政府组织结构体系，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。这些措施在实践中的运用已经取得了很大的成功。[1](P9)然而，最为根本的是，这场全球性改革运动反映了一个历史趋势，那就是政府公共政策化和公共管理的社会化，最终走向公共管理服务化，公民参与制度化、经常化，个别领域乃至志愿化，将公共管理变成一种公共服务，使提供公共服务成为公共行政的本质之所在。这也就意味着公共行政学范式真正的转型已具备了现实的基础和前提。
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