农村留守儿童教育问题的几个基本判断，本文主要内容关键词为：几个论文,儿童教育论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
留守儿童教育问题是在我国社会发展变革过程中逐渐显现出来的问题，表面上看是一个教育问题，实际上是一个社会问题。由于父母不在身边而造成的亲情缺失，留守儿童处于生活上缺人照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导的“三缺”状态，成为城乡二元体系松动的“制度性孤儿”。与随迁儿童相比，留守儿童受到关注相对要小，当地政府往往只管“钱袋子”不管“带孩子”，使得农村留守儿童的弱势地位更加突出。农村留守儿童教育，已经成为当前需要解决的一个重大问题。
一、农村留守儿童教育问题产生的背景
（一）农村留守儿童问题是中国特定历史阶段的必然产物
古典经济学的创始人威廉·配第最早从经济学角度揭示了人口流动原因，认为比较利益差异的存在促使了社会劳动者从农业部门流向工业部门和商业部门。农村有限的土地与密集的人口形成了尖锐的矛盾，农业比较经济收益下降，诱使农业生产资源流向比较收益更高的部门。中国农村人口流动并未按照发展经济学“一步转移理论”发展逻辑，在乡城迁移时切断与土地的联系，农民在进行地域迁移和职业转换后，其身份转化成农民工而非市民。外出务工农民在城市生活缺乏经济条件和社会资本，无力承担家庭流动成本和子女教育费用，留守儿童问题随之产生。据中国国家统计局2007年1月21日公布的《第二次全国农业普查主要数据公报（第1号）》数据显示，截至2006年底，中国农村共有5.31亿劳动年龄人口（即16周岁及以上具有劳动能力的人员），其中农民工总量接近1.32亿人。尽管出现了举家流动的走势，但据国家统计局农村住户调查资料推算，2006年举家外出的农民工有2644万人，占当年农民工的20%。2007年，全国义务教育阶段农民工随迁子女共有766万人，农村留守儿童1707万人，农村仍然存在数量庞大的留守儿童。
（二）以户籍制为核心的制度安排造成公民权利实现的“属地化”特征，农民工子女在城市接受义务教育的权利缺乏制度保障
户籍制度决定了公民权利的实现具有“属地化”特征，国家层面的“公民权”被置换成地方层面的“市民权”。Solinger将农村人的进入城市描述为竞争市民权的行动，并以“失根的非市民”(unrooted noncitizen)概念来描述中国城市中的农民工。[1]义务教育等公共产品的权利是以地方户籍身份为凭证的，在流动人口大量增加的背景下，以户籍制为基础的义务教育管理制度已然捉襟见肘。“两为主”政策规定了流入地政府对农民工子女义务教育责任，2008年秋季开始实施的城市免费义务教育政策也开始惠及符合当地政府接收条件的随迁子女。但是借读生大量挤占了流入地本地在籍学生的教育经费，“超级大班”引发学位不足和教学质量问题。一些地方以城市教育资源承载力有限为由，对“两为主”政策态度消极。在缺乏保障农民工子女接受义务教育的长效机制背景下，农民工子女教育公共服务制度供给不足，农村留守儿童问题在今后很长一段时间内会大规模存在。
二、农村留守儿童教育问题的几个基本判断
（一）义务教育阶段农村留守儿童规模在1800万～2000万人
“农村留守儿童”是指生活在农村地区，由于父母双方同时从农村流向城市务工，并在城市从事工作3个月以上，因而造成监护缺位的儿童群体。“留守儿童”的界定中不应该包括父母一方外出务工，一方在家的情况，而父母一方外出务工，一方在家使得农村儿童面临的是亲情缺损而非亲情缺失问题。
2008年2月，根据2005年全国1%人口抽样调查数据，全国妇联《全国农村留守儿童状况研究报告》推断0～17周岁农村留守儿童约5800万人。本研究主要以义务教育学龄为确定农村留守儿童规模的年龄依据。从年龄结构来看，小学学龄（6～11周岁）和初中学龄（12～14周岁）占全部农村留守儿童的比例分别为34.85%和20.84%，即6～14周岁义务教育阶段农村留守儿童比例为55.69%，即3230余万人（包括父母双方进城务工和父母中一方进城务工）。同时《报告》显示，在全部农村留守儿童中，父母一方外出留守儿童占47.14%，父母双方外出留守儿童占52.86%。以此比例为基础，则父母双方外出的农村留守儿童规模为：3230万×0.5286≈1707万。考虑到人口自然增长因素，到目前农村留守儿童规模应为1800万～2000万。
（二）农村留守儿童问题是一个综合问题
1.农民工子女从留守到随迁状态的转化存在多重制度性障碍
(1)义务教育公共产品供给存在制度缺陷，农民工子女合法权益保障不力
教育的正外部性和“邻里效应”决定了“政府公共投资构成了义务教育的绝对财源”。[2]2006年农村义务教育经费保障新机制确立了中央和地方分比例承担，其中地方承担的经费各省之间以及省内各州（市）根据实际情况按比例分担。由于对地方按何种方式分担义务教育经费投资比例并没有明确的规定，在一些省级财力相对薄弱的地方，将大部分甚至全部投资经费分摊到县级甚至乡级财政，勉强“保运转”的农村教育难以兼顾留守儿童利益。
另一方面，农民工子女义务教育有效供给不足。教育有效供给包括两个方面：教育产品在供给总量上与总需求的均衡，即总量均衡；各类别产品的供给与各类别的市场需求相均衡，即供求结构均衡。[3]从总量均衡来看，城乡教育存在的质量差异和务工父母对子女教育期望，使得许多农民工子女城市学校教育需求增大。然而，农民工子女在城乡受教育机会是不均等的，随迁子女遭遇城市公立学校入学门槛，而留守儿童在其户籍所在地享有较为充足的教育机会。另一方面，从供给结构来看，城市接受农村留守儿童入学的主要途径有：城市公立学校、城市私立贵族学校、城市合法民办学校、城市非法民工子弟学校。其中，城市非法民工子弟学校几乎没有准入门槛，教育成本最低，成为留守转化为随迁最主要的途径，但却无法保障农民工子女教育质量。
(2)基于户籍的考试制度设计使农民工子女被迫从随迁转为留守
按目前有关政策规定，学生须在户籍所在地参加升学考试，成为促使农民工随迁子女向留守儿童转化的一个重要因素。对于参加中考的学生来说，在流入地学校所学习的教材和流出地教育部门的指定的考试教材不一致，学校不会专门为这部分学生进行特殊教学安排。升学问题成为农民工家长选择子女由随迁转为留守的一个重要因素。
少数流入地政府为解决农民工随迁子女升学考试的问题做出了有益的尝试。成都2006年宣布，居住证持有人子女，并已在成都市城区小学就读的毕业生，其小学升初中办法与城区户口的小学毕业生升初中的办法一致。即小升初成都民工子女免试就近入学。但一般不考虑接收毕业班的学生入读。安徽省2008年宣布，农民工子女可以在流入地参加初中毕业升学考试，从而在全国率先破除户籍对农民工子女参加中考的限制。进城务工就业农民及其他流动人员子女，可在流入地就读学校报名并在流入地参加考试录取，也可按照本人意愿回户籍所在地报名参加考试。
2.临时监护人能力不足，无力承担留守儿童教育责任
由于父母亲同时到城市务工，造成农村留守儿童监护人缺失，并因此产生委托监护或临时监护，即监护权转移问题。所谓监护权的转移，是指监护人基于保护被监护人的合法权益，在不违背法律规定的前提下，将监护职责部分或全部委托他人行使，并由他人承担相应法律后果的行为。《未成年人保护法》第十六条规定，“父母因外出务工或者其它原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”从实际情况看，留守儿童监护权转移主要有隔辈监护、上辈监护、同辈监护和自我监护等，其中大部分是隔辈监护。最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》对临时监护人的监护能力作了原则性规定：“认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定”。但我国法律没有对此规定具体的标准。一般情况下，父母双方进城务工的家庭经济条件比没有外出务工的农村家庭要好，所以经济条件这个最容易受到关注的因素在农村留守儿童监护权转移中没有显著意义。有的祖辈自身健康状况不好，自己就需要别人的照顾，根本无法承担监护责任，造成一些留守儿童逆向监护，承担起照顾祖辈的责任。一些临时监护人本身就有多个子女，自己的孩子还照看不过来，无暇顾及委托监护的留守儿童。
3.人口流动带来农村家庭结构变化，留守儿童问题凸显农村家庭危机
国家统计局农调总队抽样调查结果显示，2003年我国有1.139亿农村劳动力外出务工，40岁以下的青壮年劳动力占85.9%。农村青壮年劳动力作为农村社会稳定的中坚群体，外出务工规模的不断扩大使得农村劳动力资源结构发生变化，并成为农村家庭结构变化的主要原因。
(1)日常亲情互动缺失，外出务工父母与留守子女之间正在形成“心灵沟通的陌生化”倾向
据中国青年政治学院课题组2004年8月对安徽等中西部10个省区115个自然村的留守儿童状况调查，“大多数父母与留守子女的电话联系频率不足1次／月”，多数留守儿童与父母相聚的机会一年中大多数不超过两次。留守儿童与务工父母之间日常亲情互动的缺失与不足，形成留守儿童严重心理焦虑，不少儿童担心与父母感情沟通有问题。许多父母优先关注学习成绩和身体健康，忽视心理状况和社会适应能力。留守儿童最大需求与外出务工父母最关心的领域无法实现充分的一致，从而客观上延缓了留守儿童焦虑心理正常化的进程。[4]
(2)家庭“断层”现象凸显，亲子间社会纽带作用弱化或断裂
在个体社会化过程中，儿童通过父母的影响及指导，获得最初的生活经验、社会知识和行为规范。父母外出务工使家庭结构发生断层，阻碍留守儿童正常社会化过程。祖辈监护无力为留守儿童提供有效的家庭教育支持，难以把握“顺从”和“严厉”的度。同时家庭教育意识淡薄，把教育完全归结为学校的责任，与学校联系较少。社会控制理论认为，父母与子女间基于互相信任而产生的子女对家庭存在的强烈的归属感和依赖感，会在他们心中所建立社会纽带，对于规范规范青少年日常行为具有极其重要作用。断层家庭在空间上拉大了父母与孩子的距离，使上述互相信息失去其产生及加深的可能性，使亲子间社会纽带作用弱化或断裂。[5]
（三）寄宿制学校成为当前各级政府解决农村留守儿童教育问题的主要政策措施，但是否寄宿并不能解决留守儿童亲情缺失问题
2006年5月，教育部发出《关于教育系统贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》，要求“农村劳动力输出规模大的地方人民政府要把做好农村留守儿童教育工作与农村寄宿制学校建设结合起来，满足包括留守儿童在内的广大农民子女寄宿需求”。近年来国家和地方都加大农村留守儿童寄宿学校的建设力度，然而寄宿制学校并不能作为解决留守儿童问题的主要措施。留守儿童面临的主要是亲情缺失的问题，与是否住校没有直接关系。寄宿制学校主要解决的是离学校较远学生上学难的问题，特别是在农村学校布局结构调整的背景下，教学点的撤并使得一些儿童必须在离家比较远的学校接受教育。
把寄宿制学校作为解决留守儿童教育问题的主要政策，夸大了学校在解决留守儿童问题中的作用和责任，把由“留守”造成的亲情缺失问题转化为学业成绩和行为习惯的改善，缺乏针对性。地方政府出台的关爱留守儿童的各种措施流于形式，主要以向留守儿童提供物质支持形式为主，不讲长期性，不计效果，缺乏专项经费保障。其他一些较受关注的地方成功经验，如安徽肥东留守小队模式、重庆南川鸣玉镇代理家长制，这些模式本身还存在一定的问题，例如缺乏经费来源、缺乏长效机制等，政府也尚未跟进。
（四）学校承担留守儿童教育问题的有限责任
农村留守儿童面临法定监护人缺失、临时监护人保障不利的困境，似乎除了这两者之外，最适合承担农村留守儿童监护职责的是他们所进入学习的学校。在不少农民工家长的观念中，把孩子送进学校，就是交给学校“管”，学习由学校和教师负责，生活由临时监护人负责，看起来是把一切安排“妥当”后才做出子女留守决策的。但事实证明，单靠学校的力量不能完全解决农村留守儿童教育问题。2002年教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》第7条第2款规定：学校对未成年学生不承担监护职责，但法律有规定的或者学校依法接受委托承担相应监护职责的情形除外。不过至今尚未发现现有法律出现此类规定。从监护职责看，学校也不能保护被监护人的身体健康，照顾被监护人的生活，管理和保护被监护人的财产，代理被监护人进行民事活动。就目前的法律规定来看，农村留守儿童在进入学校就读时，并没有与学校形成委托监护关系。学校承担的是父母监护缺失情况下的部分补位责任，是监护责任外溢而引起教育责任发生变化的结果。学校是教育教学单位，应依照教育法规实施教育教学工作，对学生负有教育和管理的责任，要为学生创造安全的教育环境，对学生违反纪律的行为进行教育。
三、政策建议
教育政策的制定大体上存在两种价值取向，一是效率原则，从政策执行者的角度，力求降低政府管理成本、提升管理效能；二是公平原则，以受益人群，追求留守儿童利益的最大化。义务教育属公共物品，受教育权和获取教育资源的权利具有非排他性。政府通过政策工具调节教育资源配置，应遵循公平原则，实现利益普惠。
（一）解决留守儿童问题的关键在城市，城市公立学校应取消农民工子女入学门槛
有调查显示，农民工子女从留守转化为流动之后，城市相对较好的教育条件和较高的生活水准使儿童学业利益得到大幅度增强，流动之后由于与务工父母能得到长久和日常化的团聚，原先处于留守状态下的亲情缺失问题得到有效缓解或解决。另一方面，以同伴接纳、日常交往空间为标志的社会利益则明显低于流动前的留守状态。但是社会利益的获取和保障周期更短、投入更少、机会难度较低。留守到随迁的转化有利于实现农民工子女利益的最大化。[6]
“两为主”规定了地方制定教育政策的原则和方向，但是“两为主”并非教育执行政策，对地方执行层面上缺乏有效监督。流入地政府默许公立学校设置门槛，农民工子女入学需要具备身份证件、婚姻保健证明、社会保险证明、独生子女证明、工作证明等证件，对公立学校隐性收费虽明令禁止，但干预不力。身份证明能够显示儿童的户籍所在地，避免教育政策对农民工子女的倾斜成为一些人择校的工具。学籍证明是学校对学生日常管理的必要证明。因此，身份证明和学籍证明是农民工子女入学必须证明，不属于入学门槛，除此以外，城市学校不应该设置其他入学限制。
（二）城乡教育一体化背景下，建立健全流入地政府和流出地政府、城市和农村解决留守儿童教育问题的政策协作机制
流入地政府和流出地政府不应该在“该谁负责”上互相推诿，而应该把解决留守儿童教育问题放在儿童生存发展的角度来思考。在子女留守还是随迁的决策上，不是政府代替农民工做决定，而是应该让农民工自由选择，并且无论是选择随迁还是留守，都能够使儿童获得均等的发展机会和教育质量。
一是推动公益补偿机制，降低农民工回家探亲成本。《劳动法》第45条明确规定：国家实行带薪休假制度。劳动者连续工作一年以上可享受带薪休假，不过各地执行带薪休假往往优先考虑公务员，鲜有农民工被纳入其中。流出地政府应要求有关单位认真贯彻执行《劳动法》，让广大农民工享受带薪休假，降低农民工回家探亲成本。流入地政府应该组织留守儿童暑期到父母所在打工城市团聚，增进亲子交流。对务工地点较为分散、经济困难的农民工家庭，补助留守儿童到城市探亲的来回路费。留守儿童在校期间，务工父母应保证每学期至少一次亲自到学校了解子女真实的学习和生活情况。二是在一些同乡农民工聚居的城市区域，建立城市公立学校与农村学校之间的对口扶持关系。通过建立城市公立学校与农村学校之间的对口扶持关系，缩短农民工子女学习适应期，还可以方便学校进行学籍管理。城乡教师间可以就共同的学生交流教学意见，有助于增进城市教师对学生的理解，采取适应农民工子女的教学方法，保证教学工作的顺利衔接。同时农村教师也可以通过与城市教师的交流，提高业务水平。城乡学校之间的合作可以通过流入地和流出地政府层面的协商来实现。
（三）保护农村家庭结构的稳定性，建立留守儿童家庭教育支持政策
日本从1997年开始，以“重新考虑我们的家庭”为主题，为家庭和社区教育作用的重新恢复提出修改社会教育法、制定教育休假制度、推进社区对教育的支持等6项建议[7]。借鉴日本经验，为帮助农民工父母实现工作与家庭责任的平衡，留守儿童家庭教育支持政策应重视留守儿童问题的早期治理和预防，在社区建设中注入家庭政策概念，以社区为依托，充分发挥农村基层社会组织的作用，把增加家庭功能和保证儿童发展需要的家庭服务作为社区建设的主要内容。
（四）还有一种观念目前尚存在争议，即通过家长转变进城务工方式实现留守儿童向非留守儿童的转化
在条件不成熟无法让子女随父母到打工城市上学的情况下，让父母尽量不要双方外出务工，或至少一方尽量在离家较近的地方务工。这样一来，儿童身边还有一位法定监护人，能够提供比临时监护人更有效的保护、教育和监督。但反对者认为，这种方式过于机械，以何种方式外出务工应该是农民自己的自由选择，即使有一位监护人留在儿童身边，也可能由于农活和家务事繁忙，未必能达到预期的目标。实际上，务工方式的选择是由多种复杂因素共同作用的结果，究竟是双方外出务工还是一方外出务工、一方留在家中对解决留守儿童教育问题作用更大，需要具体问题具体分析，不能一刀切。
联合国《儿童权利公约》规定，儿童享有和父母共同生活的权利。流入地政府应当消除相关限制性政策，使农民工子女享受与城市户籍人口子女平等的教育待遇，为留守儿童随迁创造条件，帮助留守儿童实现与父母共同生活的权利。