韩国“生产性福利”的政策理念与制度安排，本文主要内容关键词为：韩国论文,福利论文,理念论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年8月15日，金大中总统提出将“生产性福利”作为韩国社会福利改革的新方向。所谓“福利”是指“社会福利”，意味着对那些不能工作的人提供最低生活标准；“生产性”意味着它的关注焦点是就业与那些通过政府支持可以自立的人，帮助他们提高创造性与个性。“生产性福利”的目的就是通过促进社会发展和公平分配财富来增加社会平等，也为每个公民提供最低生活保障，提高他们自我帮助的能力，使其不会因为贫穷、社会排斥或其他社会风险而成为牺牲品。
一、“生产性福利”提出的背景
1.建立一个系统的社会安全网
韩国的社会福利制度起步于1963年。由于政府长期奉行“经济增长第一、福利第二”的发展政策，到1995年韩国人均GDP达到1万美元时，其社会支出仅占GDP的4％，是当时日本、美国、英国、瑞典的1/3—1/6。这一数字暗示韩国的社会支出花费太少，因此没有一个社会安全网。
为了应对1997年金融危机造成的高失业率，韩国政府拟将社会支出占GDP的比例从1997年的5.1％提高到2010年的10％。随着韩国逐渐增加社会支出，它需要吸取西方福利国家过分依赖社会福利的教训，增加社会福利支出的经济效益，关注经济独立的个人，这是朝建立一个自由公正的社会迈出的一大步。
2.保证社会平等
自全斗焕政府以来，人们已经很清楚地意识到社会阶层中的收入分配不平等问题。根据国家统计办公室统计，韩国的基尼系数从1997年的0.28增加到2000年的0.32，显示收入不平等问题仍未得到解决。城市劳动者中最富有的10％的收入份额从1997年的22.3％增长至2000年的26％，最穷的20％的收入份额从8.3％降至7.3％。财富差距的鸿沟与贫穷人数随着金融危机而扩大。
3.对社会福利的不同需求
21世纪金融危机的爆发、知识和信息社会的到来、劳动力平均年龄的增加及女性参与社会劳动的增多，持续地加大了对社会福利的需求。到2010年，年龄超过65岁者达到韩国总人口的9.4％，儿童保健与老年人保健也成为新的社会问题，导致医疗保健与养老金的增加。儿童保健设施的严重短缺也成为当前韩国需要解决的紧迫问题。
4.对依赖全球化产品的批评
在全球化过程中韩国国内的制造公司缺乏人力优势。为此，韩国公司要重新进行本地化定位，挖掘竞争优势，这尤其要求关注失业及贫困等长期性社会问题。
5.解决数字鸿沟问题
根据三星经济研究院的研究，在因特网的使用者中，大专院校的学生占48.2％，初中或高中学生则少于2％。从收入水平来看，年收入超过3000万韩元的人使用因特网的比例为36.7％，而年收入低于1000万韩元者仅占5.6％。韩国的数字鸿沟已经出现。
据国家电讯和信息研究院1999年7—8月的统计显示，韩国36.6％的家庭使用计算机，初中或高中毕业生中21.4％有电脑，而在大学毕业生中这一数字则升至58.4％，显示出受教育与不受教育者之间的数字鸿沟。另外，年收入低于1200万韩元者中仅有18.7％拥有电脑，这一比例随着收入提高至1200—2400万韩元而增至41.6％。而年收入超过2400万韩元的拥有电脑的人数增加至65.8％。这些统计数字表明，不同教育程度与不同收入水平之间存在数字鸿沟，所以需要对低文化水平与低收入者进行终生教育。
二、“生产性福利”的主要内容
1.社会救助体系
自1962年以来，韩国政府一直依据可选择标准基础上的“生活保护项目”(LPP)进行社会救助。1997年11月亚洲金融危机后，失业、贫穷、无家可归者以及饥饿儿童增加，政府才又建立了一个“临时性生活保护项目”(TLP)。前者的目标是贫穷的人，后者则更多地关注失业者。
“临时性生活保护项目”和“生活保护项目”都是在政府预算的既定范围内使用的可选择标准。然而，由于这一标准太过严厉，所以很多人直到临终都不能达到这一标准。政府认识到这一问题之后，于2000年10月第一次提出公共救助，颁布并实施“国家基本生活安全法”(NBLS)，阐述了公民在收入低于官方贫困线时将有权申请政府的现金补助。
考虑到通货膨胀率，个人的现金援助计算方式每五年调整一次。其计算公式是：现金援助=生活最低需要-其他法律的善意补贴-确定收入。
“确定收入”包括个人的收入以及被估计的来自家庭的支持，还有由其他法律规定的资助，包括教育支持或医疗救助。例如，所有生活保护的委托人都能免费得到医疗援助项目中的医疗补贴。
2000年10月，申请现金援助的人数为425万，约占总人口的8％，但其中只有占总人口3.2％的149万人收到了现金补贴，之所以只有这么小的群体受益，是因为“附加入选标准”。这一标准规定两口之家的年总收入超过2900万韩元(约24000美元)，三口或四口之家超过3200万韩元(约27000美元)，他们就没有资格得到现金补贴。另外，不与申请者共同生活的延展家庭人口的收入也被计入申请者的收入内。
在接受现金援助的149万人中只有40万人是能够工作者。这些能够工作者又可以分为两类：一类是被雇佣且每月收入低于现金援助的总数者；另一类则是被称作自我支持的受资助者。他们需要参与不同的培训项目才能在经济上更好地独立。
因为实行“临时性生活保护项目”，政府的社会支出已经巨大，并且“国家基本生活安全法”是适时调整的。据统计，2000年的政府支出是1997年的1.3倍，健康与福利部的预算也增加了1.6倍。因此，为了更好地发挥社会救济援助的效率，政府提出了以下几点政策措施：
(1)更加突出工作和就业
前面已经提到，73％的现金资助对象被划分到由于残疾、年长(超过65岁)和怀孕而不能工作之列，只有27％的人能够工作。因此我们更要强调有工作、自我帮助、经济独立而不是现金救助或收入支持。我们可把工作分为四类：在私营部门的正常工作、政府的临时补充性工作、由地方政府提供的社区服务性工作和参与对酒鬼、吸毒或社区修复等康复性工作。所有有劳动能力的当事人都应注册这四类工作中的一种。假如成年人不愿意从事全日制工作，政府应拒绝发给其现金援助。
(2)实施“所得收入信用项目”
实施“所得收入信用项目”的目的是促使人们工作。这是一个成比例的基本扣除数目，意味着任何超出基本扣除水平以外的收入都将归被救济者所有。例如，零收入的两口之家每月将获得补贴344美元，假如他们能够工作，他们的基本扣除可能是100美元，超出这个数目以外的任何收入都按30％成比例扣除。与在此之前实行的“津贴削减率”只要被救济者有另外收入就取消现金援助相比，这对那些能够工作的人来说是一大动力。
(3)实施“自我扶持项目”
2000年以前，韩国几乎没有任何关于“自我扶持项目”的就业咨询、工作职位及与就业相关的培训服务，自2000年开始从以下几个方面改变了这一局面。首先，为自我扶持者创建管理网络。“自我扶持项目”必须由地方的、地区的福利中心、地区就业咨询办公室、地区工作培训中心等互动来组成一个有机的网络，也需要那些被实践证明有能力的文明组织的参与。而且将管理地方就业服务的家庭事务部、管理地区福利中心的健康和福利部以及保证工作安全并提供工作培训的劳工部结合起来，组成“自我扶持项目”服务的有机网络。其次，引入“社会福利中心服务评估体系”。韩国的社会福利中心的土地及设备归政府所有，中心的运作由私人来管控，政府通过制定评估体系、在互联网上公示等措施来监督管理者服务的质量。每个地区福利中心要发放满意程度调查表，介绍每位管理者的素质及工作，用固定模式在互联网上公示。
2.劳动力市场政策
1998年，韩国失业率剧增为6.8％。面对这种情况，政府提出了促进就业的新措施：
(1)“公共工作工程”的私人外部动力
必须尽可能地鼓励私营部门参加创造临时性就业机会。在不远的将来可能有将近一半的“公共工作工程”的就业机会来自私人部门。地方公司被鼓励给政府交计划，并提供环境保护、旅游、道路修建等领域的就业机会的审查报告。同时，地方农业合作组织也被鼓励给城郊结合部的城市失业者提供工作计划。
(2)重新规划与补贴私人雇佣部门
韩国公共就业服务办公室的数量从1997年的52家增加到1999年的136家，但这与1997年英国的1000家、美国的1700家、德国的1000家、法国的750家和日本的480家雇佣中心相比还差得很远。在韩国，私人就业服务机构在寻求就业和就业支持过程中发挥着首要的作用。这类私人雇佣机构共有两类：一是私人安置机构。它是按照20世纪60年代的《就业安全法》而设置的，主要关注短期和按日付酬工作。当前这种机构共有1756家，是公共就业办公室的十倍，占韩国就业服务市场份额的90％。二是“派出”机构。其运作要得到劳动部的批准并限制其营业范围、种类和合同的长度。韩国的法律清楚地区分了私人就业办公室和派出机构的界限，以避免二者的重复。
(3)建立工作培训的新基础
政府在提供足够的工作培训方面的作用差强人意。1999年和2000年用于这方面的财政预算分别仅占6.0％和5.9％。1997年出版的经合组织报告显示，用于就业培训的劳动力政策预算占政府总预算份额较低的国家分别是：爱尔兰(32％)、澳大利亚(33.7％)、比利时(35.7％)。而份额较高的国家有荷兰(54.7％)、美国(57.9％)、瑞典(57.0％)。为了提供更多的工作培训，政府打算建立一个全国性网络。其中，“镇—街道办公室”(“镇—街道办公室”是韩国城市的基本行政单位，主要功能是颁发电话卡和出售证书)的办公面积扩大至5—6层楼，其中1—2层设置儿童日托中心，3—4层为家政培训教室，5层为图书馆。工作技能的培训应聘请相应的企业来从事教学，同时政府提供必要的财政资助。政府可以扩大镇—街道办公室的职能，更多地征收私人企业的基金，也可以允许社区技术中心以捐赠者的名字命名，还可以考虑建立一个非政府组织和其他的地区领导人一起参与运营的社区技术中心。
(4)开设教育账户
如同保持所有银行户头一样，个人的教育户头将保留本人所有受教育的纪录，包括课程、课时、成绩。这样，在个人想取得资格证书时就可以得到资格认证，得到执照。教育部对大学兼职学生限额的规定也被废除，以鼓励个人为取得执照或提高技能积极注册业余课程。另外，还引入一个认证体系，即政府以证书的形式或信用卡的形式给予的补贴。通常由个人提交给教育或培训组织，然后这些个人或组织将证书交到政府以获得补偿。
(5)提高劳动力市场的灵活性
韩国财阀通常根据其附属部门的岗位需求雇佣刚毕业的学生，经过入门考试(通常是常识、专业、英语)来选拔候选人。一旦被雇佣，那么受雇者一般会永远待在一个企业里，薪水将随职务提升。而中年失业者的再就业或外部人员的录用则存在着障碍。企业不可以随意改变其录用计划，不能因为可以在劳动力市场重新招募员工而改变解雇中年人的条件。
(6)加大对失业的预防和救济
韩国的就业保险包括就业补贴、发展工作技能和失业救济三部分。1997年金融危机后上述三个项目扩展至所有企业，只有那些全日制和签订一个月以下合同的临时工、小规模建筑企业的工人和无法记酬的家政人员未被就业保险所覆盖，仍置身于社会安全网之外。2009年9月，领取报酬的工人数已达1300万，其中71％被就业保险所覆盖，剩余的29％大多为临时工或是以天计酬的工人，人数约380万。参加就业保险的劳动力约占总人口的42％。从接受救济率来看，2000年9月，大约7.5万人接受了失业救济——仅占所有失业者的10％。而1995年美国是36％，日本是39％，瑞士是71％，挪威是94％。换句话说，韩国有相当数量的失业者未能被社会安全网所覆盖，就业保险的作用很小。
为此，政府应允许临时工与按日付酬的工人将收入的部分用来投资(例如工资的5％)“个人失业账户”，并采取年缴费抵税、征收利息收入消费税等方法来给“个人失业账户”提供刺激，直到该户头被用光。与个人失业账户相伴随，个人将拟订自己的基金作为失业时期的财政经费而不是指望从政府那里得到救济；政府还应在“国家基本生活保障项目”之外重新建立一个帮助那些没有任何保障的失业者的短期救济项目。
(7)对企业减负
危机以来，某些企业的负担相当严重。韩国的企业被规定每雇佣一个员工，在雇佣期间有责任按月工资的8.33％为之缴付退休准备金。这笔准备金由养老金公团来管理。2000年企业缴付了工资的8.65％—9.25％作为福利的支出，如医疗保险、就业保险、工伤赔偿保险，这些都是在8.33％的退休保证金之外的。这样下来，总工资的16.98％—17.58％被用于受托管的总福利支出，企业的负担可想而知。为了给企业减负，政府应系统地改革养老金和医疗保险，将公团管理的退休保证金合并进现代私人养老金计划之中，并引入“医疗存款账户”解决小病的医疗支出。
3.社会保险体系
这方面的措施主要有：
(1)扩大覆盖面，提高缴费率
到2000年，无论企业规模大小，所有工人都合法地有了失业保险、工伤事故赔偿保险、国家养老保险、医疗保险。其中，失业保险和工伤赔偿保险与以前相比最大的不同是覆盖了全日制工人。
社会保险缴费增加了，雇主的保费从1997年的6.56％提高至2000年的8.65％；雇员的法定社会保险缴费则从1997年的4.53％提高到2000年的6.4％。国家社会保障的财政预算份额也已经从1997年的6.23％增至2000年的7.31％。
(2)改革国民年金
韩国国民年金(NPP)于1988年第一次实施，主要面向雇佣十人以上的企业。1992年扩大至雇员五人以上的企业，1999年《国民年金法补充条例》规定扩大至雇员少于五人的企业以及自雇人员。当前，年龄在18—60岁之间的韩国定居者都是国民年金项目的合法申请者。韩国人的平均年龄呈现增长趋势，预计到2030年三个年轻人就将负担一个年长者。而现在是十个年轻人负担一个年长者。照这种趋势，为年长退休者提供财政安全就显得尤为紧迫。
国家退休金采取财政储备或全额基金的方法，根据以下公式来发放：
退休金=0.3×(S+M)×n/40
其中，S表示缴费者缴费期间的平均工资，M表示一个缴费者开始领取退休金前一年所有缴费者的平均工资，n代表缴费时间，S/M表示缴费者的相对工资。1998年12月，韩国政府规定，40年缴费者的收入替代率最高不得超过60％，而此前规定不得超过70％。
退休金体系似乎遭遇到了资金短缺。如前所说，如果保险金率(9％)和替代率(60％)维持在同一水平的话，退休金的支付率在25年内达到顶峰时国家养老金将面临严重的赤字。照目前的标准，养老基金到2039年将被全部用光，其原因之一是缴费太低。在其他国家诸如美国、德国、法国、日本，退休金的领取额也是由领取者平均工资的60％决定的。不过，它们的保费率较高一些——工资的12％—19％。而在韩国，保费率过去十年仅是平均工资的3％，当前则是9％；二是自雇人员的准确收入无法测量，结果这些人几乎不缴保费，但却领取较高的退休金。要改变这种局面，国家必须将缴费率从当前的9％逐步提高到2020年的20％。
在韩国，私企部门的工人不仅被国家退休金项目所覆盖，而且也被“退休津贴托管项目”所覆盖。韩国劳动法要求雇主给每个在本企业工作一年或超过30天最低津贴标准的工人每工作年度缴纳工人平均工资的8.33％。如果将退休津贴合并到现代私人退休金计划中，努力保证工人退休金的领取率达到以前工资总和的60％，这样工人们就可以从国民年金项目中大致领取一半退休金作为基本退休金，再从私人退休金项目中领取另一半作为补充养老金(如果退休津贴托管项目被合并到现代私人退休金体系中，被退休金项目覆盖的工人们将参加到一个以雇主为基础、即雇主被强制性地缴纳接近工资8.3％的项目之中。这个项目具有可携带性、随时变现和按年龄严格领取等特点)。这样，当前的养老金体系将被一分为二，即基本养老金和补充的与贡献相联系的养老金，从而减少国民年金的支出。
(3)改革医疗保险制度
1977年医疗保险被引入雇员在500人以上的企业，1979年被引入政府部门和教师中，1987年扩大至雇员五人以上的全部工厂。1989年，医疗保险计划覆盖全体公民。到1999年，医疗保险计划的管理被分成私人部门雇员的医疗保险和公共部门、自雇人员的医疗保险，由医疗保险协会负责收费并发放医疗保险。
医疗保险根据“即收即付”方法运作。然而，正如国民年金一样，低缴费率和自雇者收入正在透支医疗保险基金。在赤字增加的同时，医疗保险费也有一个不可避免的增加。从1997年占工资的2.45％到2001年7月增加至4.08％(也许人们把医疗保险的赤字归结为高偿付率，然而在韩国，偿付率实际上相当低)。1997年，国家只将GDP的5％用于医疗目的，而这5％仅惠及了41％的人，剩余59％的人则没有享受到。相比其他国家，韩国享受医保率是比较低的。
此外，还要寻找一个控制医疗保险过度消费的办法。在韩国，最虚弱者被医保覆盖，而重病通常不被覆盖，这使得个人的财政负担沉重，经常会透支银行账户。因此，医保中心应将小病与重病区分开来，小病的医疗费个人负担，而重病归医保。为此可以建立一个“医疗存款账户”。医保缴费者将工资的一小部分付给小病医疗服务中心(医疗存款账户的效率在新加坡已显现出来。1984年新加坡医疗补贴开支仅占GDP的3.1％，十年后仍维持在3.2％。相比较而言，美国则从10.8％升至13.6％，韩国从4.26％升至6％。美国的黄金法则保险公司和多米尼公司于1989年开始实施这一项目，允许雇员在传统的保险项目和新开设的“医疗存款账户”中二选一。他们现在只付出相当于过去1/3的款额)。此外，政府、挣工资者和雇员都被要求给“社会医疗保险”缴纳相同的费用。在多元的医保框架下，人们的医疗消费将变得更加谨慎，也能够抑制医疗服务中心的过度消费。
三、“生产性福利”简评
“生产性福利”意味着其关注焦点是就业与那些通过获得政府支持而可以自立的人，帮助他们提高创造性与个性，使“福利国家”向“有活力国家”转变。“生产性福利”的特点：一是将教育扩展、健康促进、就业援助等“干预性领域”纳入福利体系；二是强调渐进过程，不急于求成，不简单攀比和模仿西方福利国家的福利模式，使福利体系的改善与经济发展水平相适应；三是加强社会福利的社会投资功能，把传统的补偿型福利模式变成与经济发展相互促进的新型福利模式，使社会福利支出产生最大的社会效益，既缓和了社会矛盾，也避免了政府背上沉重的财政负担。不过，这个政策也存在政府社会福利开支偏低、个人社保缴费负担较重、个别政策不好操作等问题。
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