城市化进程中的农民问题，本文主要内容关键词为：进程论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化是指以人口稀疏、空间上相当均匀遍布、劳动强度很大且个人分散为特征的农村经济，转变成为具有基本对立特征的城市经济的变化过程（注：沃纳·赫希：《城市经济学》，中国社会科学出版社，1990。）。根据经济和社会发展规律，城市化无疑是一个国家走向现代化的必然选择。城市化必然伴随着农村人口源源不断地向城市流动，在这个过程中，生产要素将重新优化配置，利益格局将重新调整，农业生产方式将发生重大变革，农民生活方式也将随之改变……
近年来，我国各地城市化和现代化建设步伐不断加快，一幢幢鳞次栉比的高楼大厦拔地而起；一座座整齐划一的工业园区建立推出；一条条纵横连接的高速公路拓展延伸……这些都展示了我国经济建设和社会发展的巨大进步。然而，经济的迅速发展，并没有带来城乡的共同繁荣，城乡差距在城市的高速发展中越来越大。农民在城市化运动中成为新的弱势群体，他们的权益不断受到侵害，同时也滋生出一系列的社会问题，农民问题已经成为阻碍中国城市化健康快速发展的最大障碍。
一、城市化进程中农民问题的表现
（一）大量的“失地”农民生活无保障
中国是农业大国，近9亿人口是农民，农民赖以生存繁衍的是土地。然而，随着城市化率的不断提高，城市用地需求大量增加，农村特别是城郊地区，一块又一块农田正在迅速消失。数以千万计的农民加入“失地”阵营，据在16个省的调查，2000～2001年共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失地农民236万人，大体上每征用一亩地就会造成1.4人失去土地。可以推算，到2030年我国失地农民群体将达到1.1亿人。
长期以来，对被征地人员的安置，一般采取企业招工和一次性发放安置补助费两种形式。在计划经济时代，失地农民的问题并不严重，因为就业安置在计划经济年代非常有效，农民能够很快地转为工人身份。市场经济带来了企业用工方式的市场化，企业对用工的劳动素质和技能要求较高，而农民普遍在这方面不具备竞争力。即使有的企业录用了他们，一旦企业在市场竞争中败落，他们也将随之下岗。另一种形式，一次性发放安置补助费给农民，能够在近期保证农民的生计，但由于农民在失去土地后普遍缺乏生存技能，对发给他们的安置补助费不能充分有效地利用，坐吃山空，生活难以为继。
（二）城乡居民收入差距不断拉大
根据世界银行1997年对36个国家的分析，城乡居民的收入比率一般低于1.5∶1，极少超过2∶1，而从表1可以看出，我国城乡居民收入的比率从1985年的1.86扩大到2002年的3.11，并且还有继续扩大的趋势，城乡居民人均收入的平均增长速度（见表2）也印证了这一趋势。可见，工农城乡差距除20世纪80年代初期由于农村改革的实惠而有所缩小以外，其余年份都居高不下，特别是到90年代以来，重新趋向扩大。
表1 城乡居民家庭人均收入比较
年份 农村家庭人均
城市居民家庭人城乡
年纯收入 均年可支配收入对比
（单位：元） （单位：元）
1978133.6
343.4 2.57
1985397.6
739.1 1.86
1992 784 2026.6 2.57
1994 1221 3496.2 2.86
1997 2090 5160.3 2.47
1998 2162 5425.1 2.51
1999 22105854 2.65
2000 22536280 2.79
2001 23666860 2.90
2002 24767703 3.11
注：以上数据来自于历年统计年鉴
表2 城乡居民人均收入的平均增长速度
1979～ 1986～
1996～
1998～
19851995 2001 2001
居民 15.183.62 4.64 3.60
居民 6.986.11 6.19 7.48
注：以上数据来自于历年统计年鉴
事实上，农民人均纯收入并不纯，其中要减去生产的投资和所交的负担，再加上农民基本上不享有社会福利，而城市居民享有每年人均约3000多元的各种福利和补贴，因此，实际的城乡居民收入差距约为5∶1或者6∶1。
（三）“两栖人口”造成土地资源的浪费
目前城市化进程中新增的来自农村的城市人口绝大部分保留着农村土地，更没有将户口迁往城市。这样，在城市发展中出现了大量的“两栖人口”：一方面在城市务工，一方面又占有农村土地。这是因为一方面农民就业不稳定，而又缺乏相应的社会保障，因此，进城农民往往保留自己在农村的土地，作为失业后的生活保障，而且，在现行农村土地制度下，农民土地产权不明晰，造成农村土地流转困难，从而农村大量土地闲置、抛荒；另一方面，由于城市房价过高，农民买不起城市的房子，而只有选择继续保留农村的宅基地，形成“城市赚钱越多，农村房子越大”的现象。这样，既浪费了土地资源，又分散了投资，影响了资本向城市的集聚。
（四）形成城市的贫民区
贫民区是城市化进程中一个值得注意的问题。城市化水平最高的欧美国家和城市规模最大的墨西哥，都曾出现过或仍存在着贫民区，如19世纪中叶的伦敦工人住区、20世纪初期的纽约哈莱姆区、现在墨西哥城的某些街区。城市贫民区是城市无计划盲目发展带来的产物，在中国城市化进程中，大批农民在没有取得进城创业、就业资本，没有劳动技能的情况下进入了城市，而中国农民社会保障制度不健全，进城的农民很容易陷入养老、医疗无保障、就业不稳定的困境，从而沦为城市贫民，而政府又未采取积极、公平的态度来处理好这些事情。结果导致贫困农民流向一个特定的地区，从而形成城市贫民区。
（五）引起城市社会治安问题
农民由于长期处于落后的农业社会，教育程度很低，因此他们的就业范围受到限制，所从事的职业大多是条件艰苦、收入水平低的工作，一旦失业便面临着生存的问题；同时，农民没有城市生活经历，不熟悉城市生活习惯。在巨大的生存压力下，特别是遭到城市人的歧视和不公正待遇后，采用犯罪手段实施占有财产或报复社会来泄愤，自然就成了一些人可能的选择。现在北京、上海、广州等大城市已经出现团体性、职业性的农民破坏群体，对城市稳定影响极大。
二、城市化进程中农民问题的根源
（一）大量农民是城市化结果的“被动接受者”
从本质上讲，城市化进程就是农民变为市民的过程，这个过程强调的是农村人口的转移，而并非城市边界的扩张。然而，目前一些地方在加快城市化进程的时候，却偏离了城市化进程的本质，一味的追求城市规模的扩张，开发区、大学城遍地开花，据24个省（区、市）不完全统计，目前已经圈地的各种园区有3500多个，占地面积3.6万平方公里，超过了现有城镇建成区的总面积。这就直接造成了大量农民被迫离开赖以繁衍生息的土地，其中有相当一部分农民并没有取得足够的身份转换“启动”资本。
根据笔者在柳州市古亭山经济技术开发区对因开发区建设征地而即将完全失去土地的629户农民的调查（村民的收入结构分析见图一），62％的农民家庭人均年收入低于1500元，其中还有32％的农民是家庭人均年收入低于500元的赤贫主义者。在调查中，有18％的农民认为城市生活条件好，因而向往城市生活；82％的农民认为城市生活成本高，生存压力大，对未来的城市生活充满疑虑。这说明大多数农民不是主动选择城市生活，而是被迫“沦为”城市居民。
图一 柳州市古亭山经济技术开发区被征地农民收入层次结构分析图
在市场经济条件下，城市化进程应该是农民的自发选择过程，是选择城市生活还是继续务农，主要取决于城市预期收入与农村收入的差异。当农民对城市的预期收入的判断高于农村收入并且取得相应的启动资本的时候，他自然会选择进入城市发展。依靠这种“拔苗助长”的方式来加快城市化进程，只会给未来的城市社会埋下隐患。
我国的城市化水平仍然低于当前的经济发展水平的原因之一就在于许多制度因素限制了农民的自由选择。首先，在现行的农村土地制度下，农民的大部分资产被“套牢”在农村，他们的土地、住房、宅基地都无法带走，也无法“变现”，所以为了保住自己在集体财产中所占的份额，就只好选择继续留在农村（注：杨小凯：《中国土地所有权私有化的意义》，http：//www.ccer.edu.cn/经济学论坛/专家论坛/杨小凯，2001年4月16日。）；其次，由于国家拥有强制征用集体土地的权力，政府制定的土地征用价格远远低于该土地的市场均衡价格，在价格谈判的时候，农民没有多少讨价还价的余地，大多数情况下都是征地结果的被动承受者。还有一些政策因素也限制了农民的自由选择，如城乡分割的户籍制度、社会保障制度、义务教育制度以及农民工就业管理制度等。因此，我们现在的当务之急是要设计出一个机制，破除那些限制农业人口自由转移的框框，让农民拥有充分的自由选择权利，变“被动接受”为“主动选择”，依靠市场的力量来推动城市化进程，而不是依靠政府的力量来“人为造市”。
（二）农民的贫困
所谓贫困，主要有三层含义：（1）收入贫困，指缺乏基本的生活资料；（2）人类贫困，指缺乏基本的生活能力；（3）知识贫困，指获取、吸收和交流知识能力的匮乏或途径匮乏。收入的贫困只是表面现象，其深层的原因在于人的基本能力的匮乏，如1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森所提出的，贫困是对人类基本能力和权利的剥夺，而不仅仅是收入的低下，而一个人拥有多少权利，取决于他的禀赋和交换权利（注：SEN AMARTYAK.,Poverty and Famines：An Essay on Entitlement and Deprivation.Oxford University Press,1981.）。导致中国农民贫困的原因是多方面的，既有由于国家政策失误所带来的“先天性发育不足”，又有因为自身获取收入能力的匮乏所带来的“后天性营养不良”，从而形成“收入低下—教育投入不足—知识匮乏—收入低下”的恶性循环。
首先，“先天”的原因。在中国特有的二元社会结构背景下，农业是落后的代表，工业是先进的象征，二者具有明显的差距。在城市化和工业化过程中，工业和城市始终处于主导和支配地位，而农业和乡村始终处于被支配和依附的地位。正是这种二元社会结构，导致了农民社会地位低下，各个方面的利益不断受到侵害。根据马克思主义学说，工农差别是旧社会遗留下来的弊端与缺陷，实现共产主义社会的目标之一就是要消灭这些差别。具体到中国而言，新中国成立时，固然有从旧社会带来的城乡差距，但那是有限的，中国目前的城乡差别，主要是过去50年间由于国家在处理城乡关系上的政策偏差形成的，并且还在不断扩大。国家权威部门估算，在计划经济时代，国家靠“剪刀差”让农民付出了约6000～8000亿元的代价，改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。
其次，“后天”的原因。中国是个劳动力资源尤其是农村劳动力资源极其丰富的国家，由于农村人多地少，以及城市化、工业化进程加快，农村富余劳动力逐渐向城镇转移已势在必行。计划经济体制下，就业主要看“户口”、看身份；市场经济下，就业主要看技能、看素质。虽然市场经济下的农民就业突破了制度的壁垒，但是农民就业仍然面临着知识、技能的壁垒，与城镇居民相比，农民在知识、能力、意识等方面都不能适应当前城镇就业的激烈竞争，尤其在目前城镇国企改革过程中产生大量下岗工人的情况下，被征地农民在城镇就业没有任何竞争优势。
中国绝大多数农民由于贫穷而导致知识贫困，受教育水平差。中央的教育拨款92％是用于占人口30％的城市，而占人口70％的农村教育只得到8％的中央支持。义务教育投入的分配不足、教育经费的严重不公导致了城乡义务教育水平差距巨大，导致农村上百万儿童失学，流动农民工的子女求学困难。现行的高校高额收费政策把许多寒家学子拒之门外，一个大学生所需的学费足以使农民一家人迅速从小康坠入贫困。
正是由于农民的贫困，才使得他们缺少迁移和身份转换的资本，当他们成为“被动”的城市化结果接受者时，农民的贫困问题便会彻底暴露出来，这些被迫“沦为”城市居民的农民便会引起一系列令人头疼的城市问题和社会问题，如城市基础设施负担过重、城市“贫民窟”、犯罪率上升等。
三、解决问题的思路：土地制度的市场化改革
城市化进程的加快，为农村剩余劳动力提供了广阔的就业和投资空间，农业劳动和农业资本的机会成本不断上升，农业比较利益下降，以“两权分离”为特征的农村土地制度改革的一次性突发效应耗尽（注：林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海人民出版社和上海三联出版社，1994年。），农业劳动和农业资本投入速率开始下降，大量的农村剩余劳动力开始转向非农产业，部分迁入到了城镇。与此同时，原有的农地制度已经不适应这一变化，一系列农民问题也随之产生。因此，要彻底解决城市化进程中的农民问题，惟一的出路是改革现行农村土地制度。现阶段的土地制度改革的目标就是在集体所有制的基础上，以市场化为导向，稳定地权，赋予农民永久承包权，物化农民土地使用权，农民土地使用权可以依法进行出让、出租、继承、抵押等，建立城乡统一的土地使用权交易市场，允许农民土地使用权依法进入城镇建设用地市场，并享有和国有土地同样的权利。
第一，通过土地制度改革，农村土地的产权边界得到了进一步明晰。明晰产权边界本身就是对农地资源的一种配置，土地产权界定越完整，土地的价值就越高，因为明晰的产权减少了不确定性因素，降低了交易成本。土地产权清晰化后，农民土地可以通过使用权的转让或者出租向种田能手、种田大户逐渐集中，便于经营者进行规模化、专业化生产，促进农业机械化和对农业基础设施的投资；同时，无力经营农地的农民可以因此获得一笔土地租金，并且得以一心一意的去务工经商。
第二，在所有权和使用权分离的产权结构中，所有物的使用期限是一项重要的物权内容。就土地来看，使用年期越长，使用者对土地的实际控制力就越强，土地使用权的价值就越高；反之，土地使用权到期后，土地使用者对土地本身的投资积累、土地肥力积累、地上附着物等，以及为了提高土地的外部经济性而进行的土地周围的投资都面临着归属的不确定性风险，这必将影响土地使用者的投资信心，进而影响土地这种稀缺资源的利用效率。而通过赋予农民永久承包权，无疑会促使农民高效配置我国稀缺的土地资源，提高土地利用效率。
第三，通过稳定地权和赋予农民永久承包权，有利于形成农村土地的长期租赁市场，从而提高土地租金水平。土地租金水平的高低主要取决于租入户的支付意愿和出租户的的要价，一方面，土地租赁期限越长，就越容易导致土地转向最佳用途（比如种植果树、大棚栽培等），从而增加土地的净收益，土地租入户的支付意愿也会随之提高；另一方面，在短期租赁的情况下，许多以非农收入为主的农民出租土地的目的并不在于获得土地租金，而是为了避免抛荒而导致罚款，因而，他并不在意租金的多少，而在长期租赁的情况下，出租户会将土地租金作为一笔稳定的收入流，要价自然会高出短期租赁的情形。因此，土地的长期租赁必然会为出租户带来较高的租金收入，从而有助于以稳定的非农收入为主的农户迁居城市。
第四，只有通过土地制度改革，才能在我国没有能力解决全体农民社会保障的情况下，真正实现土地的社会保障功能。在我国，正是由于城乡社会保障体制的二元性，使进城农民工无法进入城市社会保障体系，难以化解城市化进程中的市场风险，造成农村人口在城市化进程中的预期成本大大增加，结果导致农村人口城市化的双重阻力：一方面农民因缺乏社会保障而降低非农化动机；另一方面进了城的农民无法放弃土地，难以形成土地的集约化经营。在这种情况下，土地实际上承担着农民的社会保障功能。然而，在现行土地制度下，农民的土地产权受到多方面的限制，因而这种保障本身就存在许多不确定因素。比如遇到国家强制征用时，土地往往会遭到“集体”的贱卖，并且农民也只能得到贱卖所得的一部分。只有清楚界定到农民头上的土地权利，才是真正的“保障”，即使土地出租或者被征用，较高的土地收益也是农民最有力的“保障”。
第五，只有建立城乡一体化的土地使用权交易市场，允许农民土地直接进入城市用地市场，才能充分发挥市场的力量。政府的角色由以往土地征用运动中的“运动员”转变成为监督土地交易的“裁判员”，土地交易价格由市场来决定。同时，用于公共建设需要的土地，政府完全可以通过立法，行使手中的强制征地权，但前提必须是支付公平的市场价格。这样，农民在失去土地的同时，就可以得到一笔可观的土地收益作为其进城的资本，此时，他将不再是城市的负担，不再是赤手空拳、居无定所的城市贫民，而是城市的有产阶级，可以为城市提供有效需求，成为城市发展的动力。
有人认为，允许农民土地使用权直接进入城市用地市场会大幅度的减少城市政府的财政收入。事实上这是一种片面和短期的看法：首先，过低的征地价格可能会带来一系列的社会后遗症和“城市病”，城市政府或许要花费更大的代价来治疗这些“城市病”；其次，虽然表面上政府的建设成本的确有所提高，但是政府从土地交易中汲取税收的能力也在大大加强；最后，目前中国城市有近一亿的农民工，这是个巨大的消费群体，他们的收入增加，会极大的提高城市的消费水平和社会购买力，从而带动城市经济的持续、健康、快速发展。
四、结束语
改革土地制度的确有着超乎想象的力量，日本和台湾的经济起飞都是以土地制度改革开始——首先将土地进行再分配，然后让这些土地进入市场。于是，以前几乎一无所有的农民，一夜之间便拥有了参与现代经济的最初资本（注：赵燕菁：《制度变迁·小城镇发展·中国城市化》，《城市规划》2001年第8期）。更有学者大胆预测，如果中国在农地转手交易方面像日本明治维新那样改革，来年的农业总产出可望增加30％（注：杨小凯：《中国土地所有权私有化的意义》http：//www.ccer.edu.cn/经济学论坛/专家论坛/杨小凯，2001年4月16日。）。如果农村土地能够实现市场化改革，那么中国城市化进程中的种种农民问题必将迎刃而解，中国城市化也必将沿着城乡协调发展的健康轨道前进。
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