多元、开放的教师教育体系管理体制的构建，本文主要内容关键词为：管理体制论文,教育体系论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G650
［文献标识码］A
［文章编号］1002-5111(2002)-02-0005-07
一、多元、开放教师教育体系初步形成
师范教育作为一种培养师资的专业教育，在我国已走过百余年的风雨历程，形成了以独立设置的师范院校为主体的师范教育体制。新中国成立后，特别是经过院系调整后，独立设置的高等院校培养教师的体制不断得到强化，到1988年为止，师范院校的数量已达到262所，其中，本科院校77所，高等师范专科185所[1]，占高校总数的四分之一。毋容置疑，这种相对独立的师范教育体系，为各级各类学校特别是中小学输送了大批师资，为稳定教师队伍，支持基础教育发展做出了重大贡献。但是这种定向招生、定向培养、定向分配的定向型的师资培养模式，也带来师范教育的封闭性和教师来源的单一性，影响了教师队伍质量的提高，显然已不能完全适应新的形势尤其是知识经济时代对高素质人才的需要，教师教育体制陷入僵化的困境。走出困境的唯一选择是由定向型培养模式向定向与非定向相结合的多元化、开放性的教师教育体系转变。这也是世界主要发达国家教师教育发展的趋势。为了克服封闭师范教育体制的弊端，提高教师培养的质量，美国早在20世纪40年代率先对封闭的师范教育体制进行了改革，实行开放性的教师教育体制。随后，英国、德国、日本、法国、加拿大、澳大利亚、新加坡等国纷纷效法美国，也相继对封闭型的高等师范教育体制进行改革，实行包括有综合性大学或非师范类院校、师范院校、教育学院参与中小学师资培养的多元、开放的教师教育体制。从几十年的发展实践看来，多元、开放的教师教育体系确实对提高教师教育的质量有重要的作用，也有利于提升人的自我能力，体现了教育应注重人发展的理念。
我国高等教育从1992年开始，按照“共建、调整、合作、合并”的方针进行管理体制的改革。在这高等教育管理体制改革的浪潮中，高等师范院校也从1992年4月临汾师范专科学校并入山西大学开始，进行了体制改革。8年内，共有78所师范院校参与了全国高等学校的合并，其中，合并或合并升格为本科师范学院、大学的，有38所；师范院校参与合并组建新的综合学院或综合大学的，有30所；师范院校并入综合大学的，有7所。经过改革，到目前为止，全国仍有独立设置的师范院校214所，其中，本科院校有90所，专科有124所。[2]经过新一轮高等学校合并、调整后，我们可以看出，高师教育有两个明显的特点：第一，独立设置的高师院校的数量在减少。从1988年的262所变为到2000年的214所，减少48所，在整个高等教育中的比重由四分之一降到五分之一。第二，综合性大学参与中小学师资培养，多样化、开放性的教师教育体系逐步形成。迄止1997年，全国已有77所非师范大学承担了师范教育任务，其中师范类学生约占全国高师在校生数的25%。[3]
为1999年6月中共中央、国务院颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，《决定》明确提出“鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师的工作，探索在有条件的综合性高等学校中试办师范学院”其目的是通过鼓励综合性大学和非师范类高等学校参与教师教育，来提高师资队伍建设的质量。《决定》出台后，不少综合大学与非师范类高校相继参与师资培养培训工作，表现出浓厚的兴趣和高昂的热情，都整装待发，跃跃欲试。为了推进基础教育的改革和健康发展，全面实施素质教育，落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，2001年5月29日颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第四部分第28条规定：“完善以现有师范院校为主体，其他高等学校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系。加强师范院校的学科建设，鼓励综合性大学和其他非师范类高等学校举办教育院系或开设获得教师资格所需的课程。支持西部地区师范院校的建设。以有条件的师范大学和综合性大学为依托建设一批开放式教师教育网络学院。”这无疑将更加坚定许多非师范类高校办教师教育的决心，相信不久又有一批综合性大学和非师范类高等学校加盟教师教育，教师教育体系又将注入新的血液。也就是说，经过新一轮的高等学校的管理体制的调整和改革、以及两个《决定》的政策鼓励，我国当前乃至今后一段时期的教师教育正在和行将形成了一个以独立设置的各类师范院校为主体，其他教育机构共同参与的、多渠道、多规格、多形式的培养中小学教师的开放性教师教育体系。这个体系包括四个部分：一是独立设置的高等师范院校；二是参与中学教师教育培养的综合性等非师范类高等学校；三是师范院校逐渐分流为综合性等其他类高等学校；四是并入综合性高等学校或非师范类高等学校仍继续培养中学教师的高师院校。从教师教育的历史与世界教师教育发展的特点来看，我国教师教育体制的走向必然是由定向型封闭式的教师教育向非定向型开放式的教师教育体制转变。
二、构建多元、开放教师教育体系的管理体制
高等教育的管理体制是指高等教育系统内部的领导分工、机构设置、隶属关系、管理权限和管理内容以及与之相适应的各种制度、法令、法规、规定等等的构成状态及作用方式。[4]我国原有的高师教育的管理体制是实行中央和省（自治区、直辖市）两级管理体制，中央一级为教育部师范司代表中央政府对部属师范院校和地方教育行政部门的有关管理机构实施领导管理；地方教育行政部门的高教处（副处长分管师范教育）代表地方政府对本省（自治区、直辖市）所属师范院校实施领导管理。这种管理体制是与独立设置的封闭型师范教育体制相伴而生的，是适应过去那种定向、封闭型师范教育体制的，对当时的师范教育的发展，乃至整个教育事业的发展都起过重要作用的。但是，随着我国教师教育体制由封闭型向开放型转变，新的多元、开放的教师教育体制形成后，这种管理体制显然已不适应新的教师教育体制，必须进行调整或重新构建新的管理体制，以保证教师教育健康、有序、高质量地发展。
（一）宏观管理体制
管理体制的确立总是受制于一国的政治、经济体制。新的教师教育的管理体制应该是与社会主义市场经济体制、政治体制改革相适应，符合教育自身发展规律和国际高高等教育改革的发展趋势，按照我国高等教育体制改革的既定目标－－确立中央和省（自治区、直辖市）人民政府两级管理、分工负责，并逐步过渡到以省（自治区、直辖市）人民政府统筹为主，管理者与办学者职责分明，在政府统一规划和宏观管理下，高等学校面向社会依法自主办学的新体制。根据这一精神，我们认为，教师教育的管理体制，在宏观层面上实行中央和地方二级归口管理制度。中央由政府主管部门－－教育部实施管理，具体业务由师范司执行，主要负责方针、政策的管理，对教师教育的发展规模、提高培养质量等进行宏观调控和进行政策性调节；加强教育科学学科建设，总结交流各大学教师教育的培养经验；组织有关专家对教师教育质量的监督、检查、指导、评价工作；审核和批准教育部直属高等学校参与中小学教师教育培养条件和资格；负责领导全国教师资格的授予工作和检查工作。地方由省（自治区、直辖市）教委（教育厅）统筹管理，具体业务由高教教师教育处负责，在业务上接受教育部师范司的指导，主要负责本地区教师教育发展规划，指导高等学校的教师教育培养工作及质量检查工作。具体而言，第一，独立设置的高等师范院校，为了保证近期足额教师数量的供给，也为了巩固我国刚刚基本实现九年义务教育的成果，仍将在较长的一段时间内继续运行，因此，原有的管理体制暂时保持不变。第二，参与中学教师教育培养的综合性等非师范类高等学校，在中央一级，有两种管理方式可供选择：一是由教育部师范司负责管理综合性等非师范类高等学校教师教育的规划或政策指导工作，二是由教育部高教司下设教师教育处主司综合性等非师范类高等学校中的教师教育的规划或政策导向工作，师范教育处在领导关系上隶属高教司，在业务上接受师范司指导。在地方省（自治区、直辖市）一级，教委（教育厅）设高教教师教育处，在领导关系上，隶属教委（教育厅），在业务上接受高教司和师范司指导。负责统筹本地区综合性等非师范类高等学校所参与的教师教育工作。第三，师范院校逐渐分流为综合性等其他类高等学校，由于这类高校原先的主要培养目标是培养中学教师，在教师教育培养和学科建设方面都有相当的基础和经验，因此这类高等学校即使在转变为综合大学以后，一般不会放弃教师教育的传统和优势，仍将从事教师教育培养工作。我们认为，这类高等学校在转制初期，直属师范院校转制的，仍由师范司代表政府司职管理，待条件成熟后此类高等学校转由高教司司职管理，业务由师范司指导；省（自治区、直辖市）所属师范院校转制的，由高教教师教育处统筹管理本地区的教师教育工作，在领导关系上隶属省（自治区、直辖市）教委（教育厅），在业务由教育部师范司指导。值得注意的是，根据世界高等教育管理体制集权与分权相结合的趋势，以及我国当前社会管理体制由高度集权走向分权、经济体制由计划经济走向市场经济的特点，教师教育的管理体制也应体现这一趋势，在宏观管理方面，无论是教育部的师范司，还是省教育委员会或教育厅的高教教师教育处，都要按照新的思路，明确各自的职责和行动方式，都要代表政府，切实转变职能，由对学校的行政管理，转变为运用规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，对教师教育机构进行宏观管理；明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会依法自主办学的法人实体。在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，按照不同情况，进一步扩大所辖高等学校的办学自主权。也就是说，师范司或高教教师教育处要从“划桨”转向“掌舵”，只管制定政策、信息管理、院校和招生数量的总量目标控制、地方和院校办学及管理评估。地方教育行政部门高教教师教育处则全面负责本地区师资培养的规划、院校布局的调整、重大调整项目的计划和调整过程指导、调整所需资源的筹集和分配、教师教育机构资格认定、以及培养培训和考核等管理职能。
当前，教师教育管理部门在对教师教育实施管理过程中，除了履行自己的职能，还要解决好四个问题：投资问题、招生与就业、数量平衡问题、质量保障问题。
在投资方面，我们认为，应当从保证义务教育，巩固义务教育的成果，素质教育与创新教育的近期目标，和科教兴国、提高国民的整体素质以及提高未来国际竞争力的长远战略出发，落实教师教育“优先发展”的原则，在中央和地方财政上采取强有力的措施，加大对教师教育的定向投入，并继续完善高等教育成本分担制度，对教师教育投入予以重点保证。在加大整体投入的同时，必须区分重点进行投入，重点向西部经济落后而又急需师资的地区和专业倾斜。与此同时，必须提高投入的使用效益，发挥经费投入的导向作用，促进教师教育质量的提高。西方主要发达国家都充分重视教师教育经费投入的使用效益，重视经费投入与高等教育机构教师教育质量评估的结果效应，教师教育的主管机构必须建立类似美国的“全国教师教育鉴定委员会”教师教育评估机构，对所有承担教师教育任务的高等教育机构的师资培养质量进行定期检查评价，并以此为依据决定是否进一步投入。
关于招生与就业问题。在招生方面，我国实行全国统一的招生制度，为了保证师范院校有足额生源，国家规定师范院校在录取过程中实行首批录取。尽管如此，师范院校所能招收到的学生从总体上看，比同等级的综合性大学、理工科大学要弱一些，这当然会影响师资培养的质量。因此，为了保证参与教师教育机构有足够的、高质量的生源，除了继续采取现行的统一招收高中毕业生，教师教育类专业首批录取的招生考试与选拔制度，完善免试推荐制度外，国家还可准予综合性大学和其他非师范类高等学校中招收二、三年级优秀大学生，按照教师教育类专业学生的要求进行培养；也可准予由一些师范大学向综合性大学和非师范类高等学校中的四年级学生或大学毕业生提供获得教师资格所需的课程服务。这样有望提高教师教育的生源质量。在就业问题上，毕业生就业工作涉及面广，政策性强，全社会普遍关注。做好毕业生就业工作关系到基础教育的发展、高校和社会的稳定。我们认为，当前毕业生就业问题的关键是要完善用人制度。为此，首先，中小学必须建立和推行一套比较公正、实质性的聘任制，废止终身制，形成有利于吸纳优秀人才的机制。其次，中小学在师资的准入方面，必须是取得教师资格证书的或者是修完教师资格所需课程的。
从数量平衡来看，我国仍然是“穷国办大教育”。地区经济发展不平衡，致使教育的发展状况亦不平衡。“九五”期间，虽然“两基”任务基本完成，但中小学教师数量不足的问题仍然存在，特别是经济欠发达地区，更为严峻。如贵州“十五”期间中小学教师尚需5万名。更何况各地区的教育质量仍有待提高，大部分农村地区特别是落后山区学校师资紧缺、质量不高的问题仍没有得到根本解决。从某种程度上说，困扰中国基础教育发展的根本问题是师资的质的问题，要解决质的问题就必须解决数的问题，只有数量的充足才有质量的提高；没有足够数量就谈不上质量的提高。在教师的地位还没有真正提高和教师职业还没有真正成为全社会最羡慕的职业时，将师范院校并入综合性大学，可能会导致新的师资不足问题，希望借此来提高师资质量的改革初衷也可能会变成泡影。而且我国要实现高等教育大众化，高等教育同龄人口入学率15%是我们近期的奋斗目标，15%的入学率只是高等教育大众化的门槛问题，并不是终极目标。因此，高等教育的发展应该是长远的。高等教育的大发展，必然是中等教育特别是高中阶段的大扩张，这点精神已在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》体现出来，《决定》第一部分第四条：“大力发展高中阶段教育，促进高中阶段教育协调发展。有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育”。这样势必导致中学师资的需求量出现新的不足。并且，虽说我国已基本普及九年制义务教育，但这只是“量”的基本达到，质尚需提高。我国大部分地区中小学的教学班大，人数多，有的地区学校少则五六十人一个班，多则达八九十人一个班。这种班大人多在一定时期内满足了人们的教育需求，但是它有一个致命的弱点，那就是不利于教学质量的提高。现在在一些经济发达的大城市，为了提高教育质量，许多中小学开始实行教学“小班化”。可以预见，随着经济的发展，人们对受教育质量的要求更高，“小班化”就会形成趋势。“小班化”也必然会增加中小学师资的需求量。种种情况表明，中小学教师数量仍然是不容忽视的问题。当一部分师范院校分流转制为综合性院校时，教育部师范司和各省（自治区、直辖市）须预测中小学教师需求的总量，通过宏观调控手段，使各类参与教师教育培养机构的师范生数与教师需求总量基本持平。
关于教师教育质量保障问题。国家鼓励综合性大学及其他非师范类院校参与教师教育，其主要目的是为了提高教师的质量，而不是增加教师的总量。综合性大学与其他非师范类高等学校参与中小学教师培养有可能会引起师资的职业技术技能水平降低。国外教师教育向开放式转变过程中也出现过类似的问题，他们的解决办法是实施教师资格证书制度和加强中小学教师的职后培训。不能凡是大学毕业的都可以任教师，除了应有的学历外，还必须接受过教育的专业训练，经过教师资格考试，获得教师资格证书后方能担任教师。为此，作为管理部门的师范司和高教处，就必须通过完善合格评估和随机评估制度、建立质量保障体系或进一步完善教师资格证书制度等手段来确保教师教育质量。
（二）微观管理体制
微观管理体制是指高等学校的内部管理体制，它是指高等学校内部的领导分工、机构设置、管理权限以及相互关系的根本组织制度。[5]它是学校内部带有整体性、全局性的制度，直接支配着学校的全部管理工作。鉴于未来的教师体系是一个多样化开放性的教师教育培养体系，这就决定了微观管理体制具有多样性和复杂性，具体表现为：独立设置的高等师范院校的管理体制；参与中学教师教育培养的综合性等非师范类高等学校的管理体制；师范院校逐渐分流为综合性高等学校的管理体制；并入综合性高等学校或非师范类高等学校仍继续培养中学教师的高师院校的管理体制。
独立设置的高等师范院校，其管理体制可以按既定的保持不变。参与中学教师教育培养的综合性等非师范类高等学校、师范院校逐渐分流为综合性高等学校，以及并入综合性高等学校或非师范类高等学校仍继续培养中学教师的高师院校，如果这些类型高等学校采取定向型的教师教育培养模式，即在大学内办师范学院进行教师教育的方式，那么，这种教育模式实质上与独立设置的高等师范院校开展教师教育是没有什么两样，其院系的管理体制也可以按师范院校的管理体制对教师教育进行管理。如果合并后，这类高等学校采取的是3+1培养模式（3年学术教育＋1年教师职业教育）、4+1培养模式（4年学术教育＋1年教师职业教育）、或4+2培养模式（4年学术教育＋2年教师职业教育），即非定向型教育，由于其培养目标和任务的多重性，与独立设置时的师范院校谋求自身的发展不同，教师教育将面临许多新的挑战。在此类大学内部，高等师范教育与高等工程教育、高等农业教育一样，都属于大学教育的一个组成部分，他们的发展同样都要受到大学总体发展目标和发展方向的制约。作为综合大学，其教育发展重心是否一定要定位在高师教育上昵？不言而喻，教师教育在大学内优先发展的地位面临着挑战。凡是进行实质性合并的高校都要经历校内管理体制的改革和组织结构的调整，原有的师范院校是否应该参与合并的大学学科结构和专业设置的统筹规划与优化组合呢？实质性合并不同于大学联合体，在同一所大学里最好不要出现相同学科和专业重复设置现象。这就意味着原高师院校中各基础学科有与其他学院内相同学科合并和重组的“危险”。因而在合并后的大学内高师教育以自成体系的办学实体方式存在将受到挑战。原来长期形成的师范教育氛围受到合并后的大学校园文化的挑战。高师院校分流或高师院校参与合并后，需要创设新的校园文化，必然要融合各院校的文化传统，高师教育的文化精神能否在合并后的大学内继续保持下去也是个问题。因此，在这类高等学校中有必要增设中学教师教育的管理机构，负责本校教师教育的招生、培养与分配工作，以保证教师教育能健康、有序地发展。在国外实行开放式教师教育体制的国家或地区，在有教师教育培养任务的综合大学等非师范类高等学校里，一般都设有专司教师教育的管理机构。如在实行非定向型教师教育体制的台湾地区，兼有教师教育培养任务的综合大学，专门设有培养中学教师的管理机构——教育学程中心，对教师教育实施管理。据专门从事台湾师资培育研究的专家、台北师范学院院长欧用生教授介绍，现在台湾地区有40所大学设有70多个教育学程中心。中心接受校长的领导，业务由教务处指导。中心的职能为欲做教师的大学生开设教育专业类课程，指导学生教育教学实习。我们认为，我们也可借鉴国外和台湾地区的教师教育的改革经验，结合具体实际情况，按照不可替代、责权相称、管理层次与幅度优化、因校制宜的原则，在有教师教育培养任务的综合性或非师范类高等学校，设置教师教育中心，其人员由原学校教育研究所或高教所人员组成，分专兼职教员。在领导关系上，直属学校分管校长领导；在业务上，由学校教导处指导，负责教师教育的管理与培养工作。其职能在于协调教师教育与其他教育的关系；以《教育法》、《教师法》、《中国教育改革与发展纲要》及其实施意见为依据，全面落实教师教育的优先发展的地位；进行教育类课程师资队伍的建设；负责教师教育的招生录取、培养、就业等实行统一管理；指导、检查、评价教师教育的培养质量；审批师范生津贴，调整师范生的经济资助；对教师教育的教育类课程、教育实习等工作进行统筹、协调、监督；统一组织教育科学研究与培训工作。待队伍壮大，条件成熟后，再筹建教师教育系，或者组建教育学院。其职能与教师教育中心相同。
此外，综合性等非师范类院校在参与教师教育培养过程中，要加强与师范类院校的合作。一般而言，综合性等非师范类院校参与教师教育培养工作起步较晚，经验欠缺，教师教育类课程师资力量薄弱，尤其是综合大学办教师教育，最缺乏的就是从事学科教学的师资。正如张奠宙教授所说，高师院校和凉合性高校的区别，除了有教育系外，它还应该有一支强大的学科教育研究队伍与一批有高深学术造诣的学科教育专家。所幸的是现在许多综合大学已经具有高教所、教科所等以教育科学研究和教学为目的机构，这为综合性高校从事教师教育奠定了一定的基础。然而综合性高校要形成一支力量较为强大的教师教育师资队伍任重而道远，有大量的工作要做。如引进教育类学科教育学、心理学、学科教材教法、以及教育技术学等方面的硕士、博士毕业研究生或教师；聘请师范院校有关教师和科研人员做兼职教师等措施，完善师资队伍的建设，逐步建立起一支以专职为主、兼职为辅、专兼职结合的稳定的师资队伍。更重要的是综合性高校在教师教育的培养过程中要以“优势互补、资源共享”为出发点加强合作，综合性高校与高师院校要重点在“互补”、“共享”上做文章，采取通过跨校选课、教师互聘、经验交流、资源共享的松散联盟模式，办好教师教育。
教师教育管理体制对教师教育体系的运行至关重要。它是教师教育体系的核心制度体系，规定了教师教育体系的有关部门的管理权限和职能范围。新的多元、开放的教师教育体系形成后，就必须对原有的管理体制作相应的调整，理顺各利益部门之间的关系，划分各管理部门的管理权限，明晰各自的职能范围，明确各自的权利和责任，规范管理部门的行为，以使各司其职，维护和促进教师教育事业的良性循环，保证教师教育健康、有序、高质量地发展，提高教师教育工作的效率。如果不及时对管理体制进行调整，不把各利益部门之间的关系调协好，势必会造成教师教育管理混乱，职能不清，推诿扯皮，进而影响教师教育的工作效率和培养质量。