“费改税”相关问题分析及基本对策思路探讨，本文主要内容关键词为：对策论文,思路论文,费改税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“费改税”是关于我国现阶段所面临的某些税费改革任务的一个约定俗成的称呼，其对应的问题实际上比较广泛，并不仅限于如何把一部分收费改为税收。本文对这些相关问题及对策思路试作概略的梳理。
一、转轨时期收费膨胀的形成原因
我国的“预算外资金”来源已久，但预算外和“制度外”收费的大膨胀，却是80年代以来出现的现象，有其复杂的形成原因。概略分析和总结起来，主要可归纳如下几个方面：
1.中国经济基础薄弱，“文革”后欠帐累累，百业待兴，需要政府筹措大量资金去促进经济发展和社会进步。我国是一个发展中国家，改革之前50—70年代的几次折腾又几乎丢掉了近20年的发展时光。因此，中国政府在1978年启动经济发展和社会进步时，面临的欠帐绝不仅仅是市场商品供给不足的问题，还包括国民经济结构严重失调，基础设施严重不足，科技落后，人力资源素质低下，干部、知识分子等需“落实政策”的历史遗留问题，城镇居民生活环境恶劣、人口与资源矛盾尖锐等方面问题。这是一个千疮百孔、“积重难返”的摊子，无法拆东墙补西墙，只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金远大于一般非平衡性策略所需资金。由于中国以前并没有经济的市场化根底，民间资本积累极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又不可能骤然扩张以应付时不我待的资金需求。在这种背景条件下，各级政府必然要走多渠道筹资道路。
2.分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下把逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、鞭打快牛”，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能（职能合理与否姑且不论）。另一方面，由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权自然演变为财权，财权反过来又支持事权扩大。
3.各级政府间彼此猜疑戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980年、1985年、1988年和1994年），每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度逐步加深，但也必须承认，各级政府间的彼此戒备、躲闪和算计从未消除。其根源在于，“一级政府、一级事权”规则的存在，势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入，而已有的制度规范远不足以保证上下双方利益边界的清晰和稳定。在确定政府间财力分配时，决策中往往是上级说了算，下级只能提建议，并没有实际决策权能。这样，下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路，各级政府尽可能通过扩张收费之类预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然，这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后，已有所改变。
4.“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。十余年间，我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、各地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金去缓解收支矛盾。
5.政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，公职人员工资收入不仅很快变得不再令人羡慕，而且与企业、经商单位中非公职人员收入水平的差距显著扩大，刺激政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手法五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门和权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在双方名义上“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物，等等。所有这些政府系统的创收，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，则归入“制度外”。
6.在我国经济管理体制、市场和技术条件发生较大变化情况下，必然会发生某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转移，因而使公共产品边界模糊漂移，带来公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，更借势巧立名目增加收费。
因此，在上述诸多因素综合作用下，从总体上看，我国改革开放以来经济转轨过程的一定阶段上，“收费”的膨胀具有必然性。客观地考察，前些年收费膨胀的效应也具有两重性：一方面，对于整个政府系统实施经济社会发展战略和履行优化基础结构、公共服务、社区建设等职能，提供了重要的财力来源；另一方面，也为政府行为的非规范和随意性，提供了物质条件，并以地方、部门各权力环节财力分配的各行其是，裂解了统一的政府权威，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行，降低了政府资金的使用效益，加大企业、个人负担，同时也为腐败行为的滋长提供了土壤。
随着我国经济、社会的发展和改革的深化，上述负面效应变得越来越明显，越来越成为“两个转变”的障碍因素。时至今日，收费泛滥、政府收入非规范化的现状，已完全不能适应形势变化和建立社会主义市场经济新体制的要求。所以，我们必须积极寻求以“费改税”为重要内容的下一轮税费改革的可行之路。
二、市场经济国家中税费的大致格局值得借鉴
正是因为税费改革需要顺应市场经济的客观要求，所以市场经济比较成熟的国家中政府税费的大体格局，值得我们研究借鉴。
从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序决定开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序收费条款；此类收入有时可占地方政府收入不小的比重）。而且，在近一二十年，扩大“使用者付费”范围成为不少市场经济国家的流行趋势，被认为有利于提高资源配置效率。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。当然在预算中可形成与某些资金对应的相对独立的部分，有时还貌似“预算外”（如美国有所谓offbudget的社会保险基金部分）， 但政府总体预算的“完整性”是始终不可动摇的，即不允许将政府资金由政府部门、单位自收自支、分散掌握，而不反映到政府收支总帐上。同时，企业也可以有“收费”，但这属商业行为，与政府财力运作系统无关。上述情况是当今世界上市场经济国家的通例。不纳入预算却归于“预算外”分散管理的政府收费，在那些坚持政府收入规范化和预算“完整性”原则的市场经济国家完全不能理解，只是在社会主义国家传统体制中，作为高度集中管理于另一极端上的“补充”而存在，并且在我国经济转轨过程中膨胀起来；至于那些连“预算外资金”的报表上都不反映，只能划为更不透明的所谓“制度外”政府财力的收费和摊派等，则大抵可说是我国经济转轨过程中独特的现象。
从表1可以看出，80年代以来， 世界上主要的高收入市场经济国家，中央政府非税收入占经常性收入总额的百分比，一般不超过15%。唯一的例外是新加坡，前10年高达40.1%，后5 年也明显下降了（其高非税收入比重与新加坡东方城市小国的具体国情关系较大）。非税收入并不完全是由收费形成，但包含各种收费，所以，表1 至少可以使我们从实证角度了解市场经济国家政府收入中，收费所占份额的上限。
表1 部分高收入国家中央政府非税收入占经常性收入总额的百分比 （单位：%）
国家
1981—1990年 1991—1995年
韩国 11.4 12.1
英国 10.7
8.3
澳大利亚 10.1
10.9
意大利4.02.9
加拿大12.5
11.4
芬兰
8.411.6
瑞典 14.515.8
荷兰 12.0 8.0
比利时 3.7 3.8
法国 7.7 6.8
新加坡40.1 36.5
奥地利 8.3 8.6
英国
9.2 8.1
德国
6.2 6.2
丹麦
13.2
14.8
日本5.2
15.4
瑞士
6.0 6.6
资料来源：《世界银行1997年世界发展报告》，中国财政出版社，第197页，1997。
美国80年代城市政府收入结构情况如表2所示。从表2可知，美国城市政府总收入中税收比重仅约为1/3，而来自收费和“使用者付费”的收入也要占近1/3。当然，美国城市政府间具体情况的差别有时是相当大的，但一般而言，城市政府收入中“费”的比重明显高于县、州政府的同一指标。表3是宾夕法尼亚州和该州阿里甘尼县与匹兹堡市1989 年财政年度财政收入概况，聊可管中窥豹。
表2 美国城市政府收入结构 （单位：%）
年 1980 19851986
总收入100100 100
一、经常收入 80.2 77.6 76.8
其中：转移支付收入29.8 24.3 23.4
税收 32.9 32.3 32.0
收费与杂项17.4 21.1 21.5
二、公用事业及酒类专卖收入16.6 17.9 17.5
其中：供水系统5.35.8 5.8
电力系统8.49.0 8.9
供气系统1.51.9 1.6
交通系统1.11.0 1.0
酒类专卖0.30.2 0.2
三、保险信托收入 3.34.4 5.6
资料来源：《美国统计摘要1989》，286页。
表3 美国州、县、市财政收入结构的三个实例（1989 年财政年度）
宾夕法尼亚州 阿里甘尼县 匹兹堡市
收入项目比重(%) 收入项目 比重(%) 收入项目 比重(%)
期初结余3.96
不动产税32.52
所得税 16.54
销售税
37.4
税收 54.8 营业税
8.34
个人所得税
28.2 州转移支付21.2 其它税
8.29
遗产税
4.2
联邦转移支付
7.2 规费、罚没
、利息收入 7.75
州属公司净收入
10.0 航空费净收入
8.1 停车场收入
5.18
其它经营项目收入 13.5 公共事业收费
6.5 上下水收费
9.56
其它收入 6.7
杂项2.2 其它收入7.86
合计 100
合计 100 合计 100
资料来源：宾州、阿县、匹市预算（1989）。
另外，从表4我们还可以了解美国一个镇政府1989 年财政收入结构的实例（蒙特雷巴伦镇人口约2万，与中国的一个乡镇相仿）。 可以看出，美国在这样“最基层”的地方政府（这是借用中国概念。美国大到几百万人口的市，小到几千人的镇，都是同一层次的地方政府），收费与使用者付费收入也不超出政府总收入的1/5。
表4 美国宾夕法尼亚州蒙特雷巴伦镇财政收入结构（1989年）（单位：美元）
年度 1986(实绩) 1987(实绩)
不动产税 6 139 473 6 675 249
所得税
2 358 465 2 502 686
居住税 81 799 84 040
不动产转移税
997 560810 187
公用事业税 125 344128 771
税收收入合计 9 702 641 10 200 933
证照费 187 690225 574
罚没收入
160 551150 148
投资收入
372 653326 273
政论间转移收入 855 750664 886
娱乐设施收入 1 404 244 1 504 273
服务收入及其他收入 599 473823 488
债务收益
—
1 600 000
滚存盈余
— —
非税收入合计 3 577 361 5 294 642
总收入 13 280 002 15 495 575
收费及使用者付费收入占总收入百分比(%) 16.48 16.48
年度 1988(预算) 1989(实绩)
不动产税 6 670 500 6 786 590
所得税
2 615 000 2 850 000
居住税 78 000 78 000
不动产转移税
730 000730 000
公用事业税 130 000135 000
各收收入合计10 223 500 10 579 590
证照费 211 700232 100
罚没收入
117 000112 700
投资收入
365 300329 100
政论间转移收入 647 000657 500
娱乐设施收入 1 459 530 1 544 480
服务收入及其他收入 918 320 1 040 120
债务收益 ——
滚存盈余 1 540 000235 000
非税收入合计 5 258 850 4 151 000
总收入 15 482 350 14 730 590
收费及使用者付费收入占总收入百分比(%) 16.73 19.12
资料来源：蒙特雷巴伦镇预算（1989）。
综上所述，并同时考虑欧美其他一些国家的情况，可小结如下：
1.市场经济相对成熟、发达的国家中，各级政府也都有一定比重的财政收入来自规费和使用者付费，不存在政府只收税、完全不收费的情况。但总体上说，收税为主，收费为辅。
2.这些国家来自政府收费而形成的财政收入，也要反映在政府预算之内，并且也要通过与税收相类似的审议批准程序，因而收费的规范程度比较高，管理也比较严格。
3.一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高。
反观我国的现实情况，有如下主要差别：
1.收费的数量庞大。据财政部统计，预算外资金收入规模相当于预算内资金收入规模的50%以上。另据研究测算，“制度外资金”的规模也大体与预算外资金相当（注：贾康、白景明：《中国政府收入来源及其完善对策研究》，载《经济研究》，1998（6）。）。 “预算外”和“制度外”两大块资金加在一起，至少要与预算内资金“平起平坐”，其中大部分来自各种各样的收费。
2.项目繁多、五花八门的各种收费，基本上不反映在预算中，甚至相当大的部分也不反映在预算外资金收入中。这些收费不受预算程序的制约，规范性很低。
3.不仅我国城市区域地方政府收费的比重很高，农村区域也如此。乡镇一级政府往往在“头税轻，二税重，三税四税无底洞”的格局下，使收费自筹资金成为财力大头。从东部、中部一些地区的调查情况看，有不少乡镇自筹资金相当于预算内资金的比重可以高达100%—200%，管理上则相当混乱。
总而言之，我国政府体系税费格局及管理现状，与世界上市场经济国家的通常情况相比，差别是巨大的。借鉴市场经济国家经验，对照我国现实，可知要建立社会主义市场经济新体制，在政府收费方面的努力方向是，一应减少其数量规模，二应提高其管理上的规范程度。
三、我国税费改革基本思路探讨：分流归位
笔者认为，如果对“费改税”这种改革作更全面、更准确的称呼，可以称作以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和非政府预算的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革，其中包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。
关于这种分流归位税费改革的基本思路和要点，在笔者看来可初步提出如下一些内容：
1.税费改革的基本思路
以积极稳妥的精神，在清理整顿各种现行收费的基础上，按照现代市场经济的导向，决定税收、规费、使用费和非预算收费的组合方式和通盘管理框架，依不同的资金性质、特点使它们分流归位，各行其道，从而大大提高政府资金分配与运作的规范性、合理性和资金使用效益，并理顺相关的分配关系及社会经济关系。
2.分流归位的基本设想
——从清理整顿现行各种收费项目入手，并结合政府机构的精简，将那些明显不合理的收费取消。企业、居民、农民群众得以减轻负担，将主要由此而来。
——在优化现行税制的大原则下，适当开征若干新的税种，覆盖和替代原来具有合理性的政府与部门收费的很大部分，从而以正税形式筹集吸纳必要的资金用于公益事业、基础设施、公共服务、社区建设等。与此相对应，所筹资金的支出也可以显著提高规范性、严密性和使用效益。考虑到我国税制和宏观税负的现状及各种制约因素，新开征的税种不宜过多，并应注意出台时的循序渐进、衔接照应，不宜强求一步到位。首先可考虑以燃油税替代原来的道路养路费；进而可考虑以社会保障税的征收替代社保基金的交纳；以教育税的征收替代原来上交的附加与多种收费；等等。
——在提高税制的法治化和规范化程度、加强地方税体系建设的同时，与以分税制为基础的分级财政体制的逐步完善相呼应，应给予地方立法机构（首先是在省级）适当的因地制宜设税权、某些税种开征与否的决定权或税率调整权。这种税收机动权限，本是分税制分级财政的题中应有之义，但在体制过渡色彩较重的情况下，只能审时度势徐缓推进。
——某些具有合理性，但由于量小、零星以及与具体特定的政府服务直接相关等原因而不宜改为正税的收费，也应力求转为预算内的规费与使用费形式。
——除正税、规费、使用费外，在我国现实生活中还很难完全排除地区、社区内出于公共工程、公益事业等目的而进行的某些一次性集资。在原则上，这类集资应经过公共选择程序（如社区全体公民投票、人民代表会议审议等）决定其可行与否、数量多少以及在不同社区成员间如何分摊等事宜，不应简单地由政府部门和领导者个人专断决定。
——那些属于原政府单位“企业化”之后的经营性收费，应与政府财力动作系统脱钩，转入商业性（企业经营型）资金运作模式。这方面的一个关键因素，是这类收费单位企业化之后，要真正与政府权力背景完全脱离，这样其收费才能够真正地商业化。
3.可供选择的过渡性安排及远景目标
考虑到我国预算外、制度外资金问题的复杂性和现阶段配套改革中多种主观、客观因素的约束，我国政府预算完整性的实现，必须要经历渐进过程，需作出过渡性安排去积极地逐步接近远景目标。总体上恐怕要划分“三而二，二而一”两大阶段。
第一大阶段的目标，可设定为将预算外资金和制度外资金全面纳入财政视野，进而将“制度外”并入“预算外”，取消后者的存在，并对预算外资金以全面的专户存储、“收支两条线”等方式加强管理，但仍需保留预算外资金范畴。在把那些已可水到渠成地转为预算内的资金“内转”的情况下，这一阶段上仍然不得不多少保留一些继续属于预算外资金的收费，同时要坚决促成商业性收费的“外转”。概言之，这一阶段以归位为导向的分流已见眉目，但还不得不保留预算外收费的一席之地，原来政府系统的三块财力只是并作两块。然而，预算外的规模将明显缩减。
第二大阶段的目标，再延展推进到将预算外收费乃至预算外资金范畴完全取消，形成真正完整统一的政府预算。届时预算内、外两块财力归于一统，政府税收、规费覆盖所有凭借政府权力的财力征收，一次性集资和非政府的商业性收费也将有成熟的规范，分流归位将真正到位。当然，这一境界的实现，可能至少要待社会主义市场经济新体制基本建成之时。
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