健全事权与财力相匹配的民族自治地方财政体制，本文主要内容关键词为：民族自治论文,事权论文,财力论文,地方财政论文,相匹配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民族自治地方现状考察——事权与财力不匹配
民族自治地方是一个具有特定内涵的法律概念，即指实行民族区域自治的地方。《自治法》第十二条规定：“少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立以一个或几个少数民族聚居区为基础的自治地方。”
（一）内部事权重，特殊事权主要由民族自治地方承担
民族自治地方承担的事权主要分为三类：一类是民族自治地方本应承担的事权，如维持政府正常运转、城市维护和建设、公共服务等。这类事权基本。上是惠顾辖区内居民的，按照公共产品的理论，外溢性不强，可以称为“内部事权”。第二类是外溢性事权，如基础教育、扶贫、沙漠治理等。这类事权的外溢性比较强，但辖区惠及周边居民，需要中央政府按照外溢性程度承担相应份额的支出责任。第三类是代理性事权，即民族自治地方代理的本应由中央政府承担的事权，如边境安全、生态保护等。这类事权关系国家整体利益，有很强的全国范围受益性质，需要中央承担职责。①
1.财政支出任务重；支出成本相对较高。一方面，用于经济建设和管理的支出比一般地区大。民族自治地方由于其特殊的地理、自然条件和经济的发展阶段，经济发展落后，市场机制不完善，市场配置资源的功能不能完全发挥，加之基础设施落后，投资条件差，政府必须加大投入力度，改善投资环境，其经济职能的具体发挥较之内地一般地区有着明显的差别。另一方面，财政支出成本较大。影响一个地方财政支出成本的因素很多，归纳起来包括自然条件因素、地理分布与行政建制因素、经济发展水平因素、社会发展因素以及民族、宗教等因素。与一般地区相比，民族自治地方在这些因素上大都具有相当的特殊性，因而财政支出成本相对较高，民族自治地方政府内部事权负担非常沉重。
2.承担特殊事权较多。民族地方政府更多地被赋予事关全国稳定与发展战略的职责，这为民族自治地方承担中央事权提供了可能。一方面，出于提高效率、政治和地缘方面的考虑，中央政府客观上需要将某些事权交由民族自治地方政府代理。另一方面，民族地区大多属于全国重要的生态环境区，生态建设和环境保护不仅对自身的经济发展、生存条件、生命财产安全具有直接影响和重要意义，而且对全国也具有直接影响和重要意义，因此，民族自治地方政府承担了相应的外溢性事权。
（二）财权不明，财政自治权虚置
民族自治地方财政自治权的法律建设滞后，民族自治地方已经制定的民族法规数量较少，内容单一，质量偏低。一方面，自治地方没有充分利用宪法和法律赋予的特殊的民族立法优势和立法资源。不仅立法数量较少，而且内容单一，彼此雷同，特别缺乏挖掘民族自身经济发展优势的相关法规。已颁布的所有民族自治地方自治条例中，有关财政自治的条款均流于一般化，模仿的程度高，自我创造的程度低，不能反映各民族自治地方的特殊情况。另一方面，中央未出台财政自治权的配套法规。尽管宪法及相关法律赋予了民族自治地方充分的财政自治权，但配套法规的缺乏使其很难真正落实。《宪法》和《民族区域自治法》对民族自治地方财政自治权的规定往往是原则性的，对于民族自治地方财政自治权的描述与界定十分模糊。如现行《宪法》第117条只是原则性规定了“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权”，它并没有具体规定怎样实行民族自治地方财政自治权。即使是《中华人民共和国民族区域自治法》作了较为具体的规定，一些还是不好具体施行，例如第32条的说明“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应由民族自治地方的自治机关自主安排使用。”
（三）财力不足，未形成与其事权相匹配的财力
近年来，国家和上级财政逐步加大了对民族自治地方的转移支付力度，民族自治地方自身经济也快速发展，财政收入稳定增长，财政状况逐步好转，但财力不足、财政困难问题仍十分突出（见表1、图1）。一方面，转移支付规模不能满足其需要。国家在实施财政转移支付时，虽逐步加大了对民族自治地方的财政转移支付力度，部分地解决了民族自治地方的财政困难和实际问题，但并没有将民族自治地方特殊的事权作为财政转移支付的因素来考虑。同时，对一些事关全国经济发展的保护和建设项目，国家虽给予了专项转移支付，但标准却不能满足需要，如实施天然林保护工程、生态保护和建设工程、退耕还林还草工程等转移资金常常出现缺口。另一方面，民族自治地方自身财力太小，远远不能满足支出增长的需要。改革开放以来，民族自治地方财政收入增长很快，但基数很小，增加的绝对额远远不能满足支出增长的需要，甚至不能满足人员增加和工资提高的增长。
图1 建国以来民族自治地方财政收支差额
二、完善民族自治地方财政体制的总体思路
（一）合理划分中央与民族自治地方的事权
政府的职能范围决定财政支出的范围，规范事权界定是合理确定财权和财力的基础。结合民族自治地方特殊的自然、地理、气候、经济发展水平、民族习俗、宗教文化、民族团结、边境安全、生态建设、环境保护等因素，全面评估和确定民族自治地方政府的内部事权和特有事权，并明确界定各事权中民族自治地方政府与上级政府或中央政府的责任范围。
（二）切实加强民族自治地方财政自治权
宪法和民族区域自治法明确规定民族自治地方具有财政自治权，民族自治地方经济发展和财政收支的特殊性也要求相对自主的财权。民族地区经济发展水平和财源结构都与内地有很大的差别，以资源输出或原料输出收入占整个财政收入的比重较大。自然条件和经济发展水平的差异要求民族地区实行宽松的，与民族地区生产力水平相适应的财政税收政策，才能发挥财政政策对经济的促进作用，确保财政收入的稳定增长。收入结构的差异要求民族地区结合自身实际开征或停征有关税种、提高或降低有关税率，这既能避免有税无收、确保财政收入，又能利用税收政策调节资源的开发和保护。民族地区应在一定程度上拥有税收立法权和调整权，并根据国家的宏观调控要求和民族地区经济发展的实际增减和调整一些税种、税率，这有利于民族地区通过税收的替代效应、乘数效应来调节本地经济总量和经济结构。同时将涉及民族地区的税收政策决定权下放给民族地区，由民族地区各级政府自己管理，保证事权和财权的统一。
（三）“输血”与“造血”相结合，形成基本保障的财力
研究民族自治地方的财力就是关注如何解决各个时期履行事权所需要的基本财力需求，并根据自己的经济发展和国家财政状况的好转逐步提高财力供应水平。
1.建国以来民族自治地方财政收支差额按事权性质匹配相应的转移支付，并加大转移支付力度。通过对民族自治地方政府事权性质的分析和评判，加大中央对民族自治地方的支持（见表2、图2）。转移支付体系中给予民族自治地方政府内部事权支持的主要转移支付项目是“一般性转移支付”和“民族自治地方转移支付”；外溢性事权主要依靠“农村税费改革转移支付”、“工资性转移支付”等政策性转移支付和具有调控功能的专项转移支付的支持。民族自治地方政府代理性事权主要由中央专项转移支付中的“委托性事权”专项来支持。
2.大力发展民族地区经济，扩大税源。民族自治地方财力不足的根源在于经济发展落后，因此，大力发展民族自治地方经济，扩大税基是扩充财力的根本所在。首先，民族自治地方要依托自身的资源优势，做大做强资源型企业实力，形成规模经济。我国是一个发展中的大国，政府需要肩负促进经济发展的重任；而民族自治地方又是我国经济较为落后的地区，市场化程度低下，地方政府促进经济发展的责任更大。在国家政策允许的前提下，地方政府利用当地资源优势，不断加大投入力度，做大做强资源型企业实力，有效形成“资源开发—经济发展—财政增收”的良性循环，不断提升工业对财政贡献的能力和水平。其次，充分运用财政调控手段，支持民营经济发展，支持民营经济采取收购、兼并、控股、租赁等多种形式参与国有、集体企业改制，鼓励民营企业家创业，促进县及县以下中小民营企业的发展。第三，要进一步调整农村经济结构，支持农业产业化发展，积极发展第三产业，拓展新的空间和新的经济发展领域，进一步增强其财政贡献能力。此外，民族自治地方还应当加强对资源的公共产权管理，创新管理方式，从公共产权管理中提升财政收入能力。公共产权管理的内容不仅包括地方政府直接管理和运营的公共资源，而且还包括在当地市场能力不断加强的过程中的公共资源产权的出让和转让。
三、近期着力点：规范转移支付制度，加大转移支付力度
民族自治地方的短期财力的提高主要依靠转移支付。因此，民族地区转移支付的力度加大和规范化是当务之急（见图2）。
图2 转移支付的规范化路径
（一）以民族自治地方实际情况为依据，调整一般性转移支付
现行一般性转移支付框架是针对全国普遍的、平均的人口、面积等方面的现实情况，按照较为客观的因素法进行的，没有将民族自治地方的特殊情况考虑在内，因此，需要进一步调整和优化。
1.标准收入的核定问题。由于民族自治地方经济基础薄弱、产业结构不合理，并且执行西部开发的税收优惠措施，客观上造成民族自治地方的税负水平低于全国平均水准。但一般性转移支付中的标准收入是按照全国平均税负计算的，结果上高估了民族自治地方的标准收入能力。因此，可以考虑民族自治地方整个区域的税收优惠区性质，按照西部地区的平均税负或者直接按照民族自治地方的实际税负计算标准收入。
2.考虑民族自治地方的民族因素，适当提高相关财政供养人员系数。正确处理各民族之间的相互关系，是实现各民族平等、团结与共同富裕、共同繁荣的关键。民族问题既是—个政治问题，又是一个社会问题。经济基础决定上层建筑，依据这一基本原理，民族平等必须构筑在经济平等的基础上，否则就不可能实现真正的民族平等。因此，在建立民族自治地区转移支付制度时，必须充分考虑民族复杂程度因素。如少数民族多需要配备少数民族干部，双语教育需要增配少数民族语言老师，民族分裂势力的活动需要强化民族团结的力量等。因此，可以考虑少数民族的因素，适当提高相关财政供养人员系数，对少数民族人口较多的聚居地区在财力上给予必要倾斜，以促进民族自治地方各项事业的发展。
3.考虑边境县因素，按实际人数计算标准财政供养人员。绝大多数边境县分布在少数民族自治地方，地处我国沿边开放的前沿。我国民族自治地方的陆地边境线1.9万公里，与14个国家接壤，35个民族跨境而居。因此，边境县在很大程度上承担了国内安全保卫工作，属于代理性事权。一方面，由于民族自治地方历史、地理、文化、宗教的特殊性，与国内外敌对势力作斗争，保卫国内安全稳定是一项长期复杂的工作。另一方面，由于历史的原因，这些边境县经济开发较为缓慢。有的地区经济发展甚至处于停滞状态，基础设施欠账较多，大多数边境县连政府基本的运转都无法保证。因此，从支持稳定工作的普遍需要来看，有必要保证边境县政府的基本运转。针对这种在民族自治地方具有普遍性，而在全国具有特殊性的情况，建议中央在测算标准财政供养人口的时候，对民族自治地方边境县的标准财政供养人员数按实际数计算。
（二）考虑民族结构分布的特殊因素，加大“民族地区转移支付”项目中的分配份额
一般而言，民族自治地方是多民族聚居的地区。尽快解决少数民族的“解贫脱困”问题是增进当地社会福利、稳定社会的基础工作。而扶贫工作属于民族自治地方政府的“内部事权”，在民族自治地方财政能力有限的情况下，可考虑通过财政均衡转移支付由中央资助地方政府履行这些“内部事权”的财力缺口部分。中央目前的“民族地区转移支付”，在全国范围内看，属于“财力性转移支付”，但在民族自治地方而言，则属于均衡性转移支付。因此，近期的措施是：中央一方面可考虑增加“民族自治地方转移支付”的总规模；另一方面，则根据少数民族自治地方的特殊性（如相对集中聚居，宗教复杂，贫困程度高等）适当倾斜支持民族地区。从远期看，则应当在总结“民族自治地方转移支付”多年实践经验的基础上，在充分明晰“少数民族”财力性补助幅度的条件下，可以再考虑逐步将“少数民族因素”并入一般性转移支付的公式计算中。
（三）科学测算专项转移支付规模，取消专项资金配套要求，规范专项转移支付管理
健全中央与民族自治地方转移支付体系首先要明确中央和民族自治地方的政府间事权划分。一般来说，地方政府代理中央政府事权而发生的运行费用需要通过中央政府的专项转移支付来弥补，而不是通过财力性转移支付解决。
1.将民族自治地方的特殊支出因素进行归类分析，测算那些代理中央事权的实际发生费用，寻求专项转移支付的资助。目前民族自治地方政府承担了很多代理性事权，承担了很多中央政府事务。因此，近期的主要工作是将这些代理性事权剥离出来，进行充分的论证和科学的测算，并且积极与中央政府部门进行沟通和讨论，政府通过中央政府的专项转移支付解决代理性事权所需费用，从而逐步厘清中央与地方政府职能创造条件，大大缓解民族自治地方财政的支出压力，提高其对内部事权的保障能力。
2.根据民族自治地方实际，取消专项资金的配套要求。由于少数民族大部分县（市）处于边远贫困地区，地方财政配套资金的压力越来越大，已成为自治区各县（市）的共性问题。针对这种现象，建议中央在财力不断增长的情况下，考虑到少数民族自治地方财政的实际困难，在今后安排中央专项资金时取消项目配套比例。
3.规范专项转移支付管理。由于专项转移支付项目繁杂而分散，在管理上面临许多矛盾和问题，如预算审批权过于分散，专项转移支付项目不切实际等。地方政府“驻京办”、“跑部钱进”的现象都与此直接相关。[1]因此，规范专项转移支付管理是优化转移支付的重要环节。首先，要科学界定专项转移的标准，即要明确具备什么样的条件才能列入专项转移支付。列入专项转移支付的项目应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目，如跨地区的大江大河治理，突发性的自然灾害和疫情的救治，中央委托地方项目等。义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫支出都不应列入专项转移支付的范畴。其次，列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。第三，加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。
注释：
① 李学军，刘尚希，《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》，北京：中国财政经济出版社，2007.3:55－60。