行政追偿中公务员责任的解析，本文主要内容关键词为：公务员论文,追偿论文,行政论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1005—460X（2001）04—0038—03
公务员违法的具体职务行为侵害了相对方的合法权益，公务员要不要承担个人责任，如果承担，其责任的性质如何认定，公务员个人责任与行政主体的国家责任的关系怎样处理？这些问题构成了各国国家赔偿法的重要内容。欧美国家赔偿制度的产生、发展依赖于对上述问题较好的阐释。在法国和美国，权限争议法庭或普通法院都通过诸多判例逐渐认识了公务员个人责任的特殊性质并理顺了公务员个人责任与国家责任的关系。在我国，通过《行政诉讼法》及《国家赔偿法》规定了行政赔偿中的行政追诉制度，即公务员违法的职权行为造成行政相对方的实际损害，由国家先予以赔偿，在国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托组织和人员承担部分或全部赔偿费用的法律制度。我国的行政赔偿制度不承认公务员具有独立的行政赔偿的义务主体资格，公务员的行政侵权行为的法律后果是由国家承担的。也就是说，在行政赔偿的法律关系中，权利主体是行政赔偿的请求人，义务主体是国家机关，公务员不能与外部主体直接或首先发生法律关系。因为，在法理上，我国一般不承认公务员的独立的行政主体资格，我国的行政主体只包括国家行政机关和被授权的组织两类，而公务员虽然有时也会得到某种行政授权，但其仍不能以自己的名义从事职务行为，这就不符合行政主体成立的必要条件。不承认公务员的独立的赔偿主体资格是我国行政赔偿制度与欧美行政赔偿制度的重大区别。在美国，政府职员在其职务范围内的过失或不法行为或不行为而产生的财产损失、人身伤亡，受害人按照联邦侵权赔偿法的规定，向美国提出的金钱赔偿请求是唯一的补救途径，排除由于同一事项对引起损害的职员或其财产提起任何其他民事赔偿诉讼。然而，职员负责的范围，限于职务范围内的一般法律上的侵权行为，不包括侵犯宪法权利的行为在内。“对违反该法的政府职员追诉责任时，联邦政府也不代替职员负责。”
当然，公务员不能成为行政赔偿责任的主体，这是从外部行政关系这一角度而言的；但在内部行政关系中，公务员还是可以作为责任主体存在的，如行政处分，公务员承担的是内部行政责任。不承认这一点，公务员行政追偿的法律责任就无从谈起。可以说，行政追偿制度就是确认公务员法律责任的一项制度。那么，我国公务员在国家赔偿中的责任是什么性质的责任，如何对其进行准确认定和理性把握，有待学术界予以关注并着力探讨。由于目前人们对其仍未进行深入的研究并形成系统的认识，导致我国行政追偿制度的立法很不成熟，明显滞后。表现在《国家赔偿法》中，只有原则性的规定，没有任何程序上的立法保障。这也造成该项制度形同虚设；在法律实践中，几乎从未有过对公务员进行追偿的判例。其结果是，在财产责任意义上，我国的行政赔偿责任实际上是纯粹的国家责任，国家的利益受到了损害，同时也放纵了公务员的行政恣意。
公务员在行政追偿中的责任是行政赔偿责任的随附责任，其责任的性质及范围取决于行政赔偿责任，受行政赔偿责任的制约，但与行政赔偿责任又有所不同。
第一，在行政追偿中的公务员的责任是财产责任。行政赔偿是由于违法的职务侵权行为引起的，其对行政相对方造成的损害可能是财产的，也可能是人身的或者是精神方面的，但国家统一以物质形式对受害的行政相对方予以补救。因此，行政赔偿责任本身就是一种财产责任。国家向公务员追偿的是其已经对受害的行政相对方支付的赔偿额的一部分甚至全部，公务员承担的财产责任表现为赔偿金及恢复原状、返还财产所需费用，通常是从公务员薪金收入和个人财产中扣缴的。可见，公务员在行政追偿中的责任是一种财产责任。然而，公务员在行政追偿中的责任其意义主要并非在于财产本身，而在于公务员财产责任的惩戒和警示功能。因为对公务员的追偿有时会使国家对相对方的赔偿得到全额弥补，但在很多情况下，由于我国罪责自负的法律原则及我国公务员的个人薪金和财产的限制，公务员欠缺行政追偿的财产责任能力，有时追偿额与国家实际支付的赔偿额相比相差悬殊。企图通过行政追偿保全国家的利益损失是不可能的，也是不现实的；对于国家而言，对公务员的追偿有一定的财产意义，但意义不大。可无论如何，行政追偿课以公务员一定的财产上的个人义务，这一义务对于公务员个人却是一种物质惩罚，或者说对其个人生活会造成一定的压力，而且也会对公务员个人名誉和精神产生一定的不利影响，这无论对其本人还是对其周围的公务员都会是一种鞭策和警示。
值得注意的是，在行政追偿中公务员承担的是一种财产责任，但这并不是公务员职务违法行为的全部责任。我国《国家赔偿法》规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”可见，公务员行政追偿的财产责任不能代替公务员的其他行政责任和刑事责任。
第二，在行政追偿中公务员的责任是行政责任。在行政追偿中公务员承担的是财产责任，那么这一责任是行政责任还是民事责任，是公法责任还是私法责任呢？在普通法国家，由于传统上不承认公法和私法的划分，因此也就不存在公法责任和私法责任的问题。即使在确认公法与私法严格界限的大陆法系国家也不是从来和完全地认同公务员赔偿责任的公法性质。在我国，有学者认为，行政赔偿责任和行政追偿责任是民事责任。原因是行政赔偿和国家追偿的内容是财产，就其性质和形式上看，与民事赔偿没有根本的区别，因而应纳入民法调整的范围。而且根据我国《民法通则》第121条， “国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”
我认为，行政赔偿和行政追偿虽然具有民事赔偿的特性，在财产赔偿的程序上，也可以适用民法赔偿的程序规则，如在我国的行政赔偿诉讼中，允许赔偿请求人与赔偿义务机关就赔偿数额问题进行协商和调解，但决不能因此认定行政赔偿和行政追偿责任是民事责任。因为，虽然行政赔偿和行政追偿是一种财产责任，但这一财产责任是行使公务的结果，是与国家利益、国家行政机关的公信力联系在一起的，不是单纯的财产责任。这与公务员非职务行为引起的私人赔偿责任具有本质的不同；公务员作为民事赔偿责任的私人赔偿与其职务无关，也不会牵涉国家利益及政府威信。而且，行政领域也并非一律排斥财产内容。事实上，我国存在着大量的以财产为内容的行政法律关系，如行政补偿，不能因为以财产作为其补偿的标的，就否认其公法性质，否则，行政法上许多以财产权利、义务为内容的法律关系都将重新界定。关于1986年制定的《民法通则》121条的规定，由于当时我国行政法制建设刚刚起步， 行政赔偿还只是一个抽象概念和宪法原则，我国的《行政诉讼法》和《国家赔偿法》还没有出台。因此，当时还不可能将国家赔偿从民事赔偿中分划出来，这是我国当时的历史局限所造成的。 我认为， 《民法通则》第121条应当修改。目前，这一法律条款虽仍有效， 但将其作为一项理论原则来解释我国现实中的理论问题，实属抱残守缺。
第三，在行政追偿中的公务员的责任是严格的过错责任。在民法中，行为人的侵权责任是以其主观过错为前提的；行政赔偿责任也是行政侵权行为的法律后果，那么，行政赔偿责任的承担也需要以行为人的主观过错作为其前置条件吗？关于这一问题，学术界存在着三种主张。一种主张是行政赔偿的无过错责任，即不论行政机关在主观上有无过错，只要在客观上给公民、法人或者其他组织造成了实际损害，就应承担赔偿责任。第二种主张是行政赔偿的过错责任，即只有在行政机关行使职权时因过错给相对方造成损害时，才承担赔偿责任。第三种主张是行政赔偿的过错责任与无过错责任的折衷。有人认为，行政侵权赔偿责任以过错责任为主，以无过错责任为补充；有人认为理论上有过错责任，但实践中无过错责任。
行政赔偿要求赔偿主体主观上有过错从原则上是正确的，但是行政赔偿的过错分为行政机关的过错和公务员过错，对行政机关与公务员的主观意志范围的要求并不是完全一致的。行政机关作为一个组织体，其行为能力比公务员个人能力强，因此，在行政诉讼法中，作为行政机关行政违法的阻却事由范围比公务员的阻却事由的范围小。公务员赔偿的过错分为故意和过失两方面。公务员故意是指其对自己职务的违法性，如越权、滥用职权、不依法定程序和形式履行职务有明确的认识却有意为之，也就是明知道自己的行为违反法律，却仍然实施；公务员过失一般表现为其疏忽大意的心理态度，即公务员具有职务上特定的预见义务，但其没有预见到其职务行为的违法和其危害后果，对其职务行为的违法的可能性和危害后果未尽到相当的注意义务。公务员的过失是有程度之分的，过失程度一般不影响公务员职务违法的主观构成，但却影响到公务员责任的有无和轻重。根据《国家赔偿法》的规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意和重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用。可见，公务员的行政追偿责任是一种严格的过错责任，对在大多数情况下公务员的一般过失的职务行为，公务员可免于承担赔偿责任。这一制度既可以避免因全然不问公务员过错不要求其承担赔偿责任导致的公务员的行政恣意，也可以解除由于有过必纠给公务员职务行为造成的后顾之忧和心理负担。我国行政追偿制度的公务员的过错遵循与公务有关的原则，即只要是公务员在履行公务过程中的过错便属于行政追偿的范畴。在法国则根据行政侵权行为的损害事实与行政职务是否能够分离为标准，将公务员的过错分为公务过错和本人过错。行政侵权行为的损害事实不能够与行政职务相分离的，公务员的过错称为职务过错；相反称为本人过错，由此区分公务员的赔偿责任和行政机关的赔偿责任。比较而言，我国的行政追偿过错责任的适用范围比法国的更为宽泛，相应地也会加大我国公务员行政追偿的责任。
第四，行政追偿中的公务员赔偿责任是行政连带责任。行政连带责任是指在存在两个或两个以上责任主体的情况下，每一个主体都应对行政违法行为承担责任。在一方或数方主体履行责任后，这些主体即对其他责任主体享有求偿权。行政法律责任的连带一般发生在有财产责任内容的行政违法事件中。行政法律连带责任有两种基本类型，即多个行政相对方之间的行政法律责任的连带和行政机关与公务员之间行政责任的连带。行政机关与公务员的行政连带责任是指公务员在职务活动中，因行政违法行为引起的行政法律责任由公务员与行政机关共同承担，对公务员的行政追偿责任即属于这种行政连带责任。在行政赔偿中，行政机关与公务员对赔偿请求人共负赔偿义务，但行政机关的赔偿义务与公务员的赔偿义务不是同一层次的，是有先后顺序的；从严格意义上讲，公务员对赔偿请求人不直接产生行政赔偿的义务，公务员必须通过行政机关才能发生行政赔偿的法律关系。但无论如何，公务员的行政追偿的法律责任的发生原因和目的指向与行政机关的行政赔偿是一致的。虽然行政追偿中公务员的赔偿责任的直接对象是行政机关，但就财产责任而言，在行政赔偿法律关系中，赔偿请求人是唯一的债权人，行政机关和公务员同是债务人。尽管公务员是行政赔偿的起因，但是他所实施的是一种职务行为，公务员与国家形成了公务上的代理关系或委托关系，公务员职务行为的法律后果只能由国家来承担。行政追偿的前提条件就是国家已经向赔偿请求人履行了赔偿义务，在时间上存在着国家赔偿与行政追偿的先后承接的关系。有人也将国家对公务员的追偿称为代位求偿，但我认为，这种说法是不准确的。代位求偿是以被代位者对债权人负有直接的主要债务为前提，代位者只是向债权人履行了由于被代位者的原因而产生的义务，从而取代了原债权人向被代位者即原债务人享有求偿权。而在行政追偿中，公务员对赔偿请求人并无债务关系，国家对公务员的追偿是国家对公务员个人责任的追究，不存在国家代位赔偿请求人的问题。
行政追偿的连带责任是财产性质的责任。公务员其他性质的责任则不能通过追偿实现连带；通常行政机关对与其有连带责任的公务员，不仅行使物质上的求偿权，而且对其进行行政处分，这种处分不是一种连带责任。
收稿日期：2001—02—23