警惕和防范我国地方政府债务风险问题研究
丁菊红 中国浦东干部学院
摘要： 近年来，我国地方政府债务增速较快。虽然举债对促进经济社会发展起到了一定的正面作用，但由于相关配套的体制机制还不尽完善，随之而来的债务风险也日益递增。在目前极其复杂的国内外经济形势下，债务风险尤为值得关注。本文全面系统地梳理了我国地方政府债务的历史及现状，分析目前所面临的各种风险，并剖析其深层次成因，结合现有政策，提出防范和化解地方债务风险的具体机制设计方案。
关键词： 地方政府债务；债务风险；风险管理
一、引言
地方政府债务问题一直是政府治理的焦点，事关国民经济持续健康发展和国家总体安全。政府举债虽然对促进经济社会发展起到一定正面作用，但由于其中存在的一些问题，使得随之而来的债务风险也日益递增。并且，在目前经济形势下行压力较大的情况下，加上外部国际经济环境又存在巨大不确定性，警惕和防范地方政府债务风险就显得尤为重要。
截止2018年年末，我国地方政府债务余额为18.39万亿元，地方政府债务率是76.6%，比2017年略有下降，整体来说负债率保持稳定水平，也远低于国际通行的警戒线。即便加上纳入预算管理的中央政府债务余额14.96万亿元，总体负债率也就37%，和欧盟国家60%的警戒线相比，并不算高，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家的水平①。
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二、我国地方政府债务的风险分析
具体而言，可将地方政府债务风险归纳为以下三个方面：
1.地方政府债务的制度风险
长期以来，我国地方政府举债的融资机制就不甚健全，债务管理不规范，有一定制度风险。以往，我国地方政府主要融资方式是以各类综合性投资公司，以土地使用权、城区开发经营权置换等，向开发企业或社会融资，而这些所谓的融资平台公司，实际上本身缺乏持续稳定的现金流，与政府关系错综复杂，难以作为独立的市场主体，也产生不了实际收益，靠经营收入难以偿还，而由此产生的债务风险却由地方政府承担，债务对公司而言成了软约束，对地方政府却成为坏账。
2.地方政府债务的行为风险
与此同时，有些政府审核部门对一些项目，尤其是过度举债来筹建的基础设施项目把关不严格，在举债之初就没有充分考量其还款能力，造成实施责任不落实。
3.地方政府债务的财务风险
近年来，地方政府普遍感觉到偿债压力较大，存在财务风险。目前我国地方政府面临财政收入增速放缓的局面，特别是土地出让金的持续下滑，相应的偿债能力也下降较快。一些债务规模较大的地区，政府债务甚至是其财政收入的二三倍。几乎都要依靠发行新债来偿还旧债，或是利用一些“明股暗债”的变相举债行为，来维系债务，其财务风险可想而知。
三、我国地方政府债务存在的深层次动因分析
1.微观层面动因
(1)加强地方政府债务风险评估机制。对地方政府债务风险进行精准量化统计分析，健全地方政府债务风险防范机制，首要任务就要切实厘清各地区的债务情况，精确测算包括债务率在内的各项风险评估指标，如，债务依存度、偿债率以及债务负担率等。同时，还应在定量分析的基础上结合更多的定性分析，综合运用更加全面、准确地对地区的真实债务风险状况做出客观判断，为后续风险机制设计打下良好基础。
我国地方政府还容易过度举债和变相举债，存在行为风险。一些地方政府领导干部行为短期化，急于在任期内表现政绩，往往有忽略其有限财力急功近利、盲目筹资的冲动，往往不惜成本融资，用于一些所谓的“形象工程”或“政绩工程”，这就非常容易造成违规过度举债、变相举债等。
2.中观层面动因
除了个人微观层面的动因，在地方政府债务出现的问题中，一些机构也难辞其咎。如一些金融机构就起到了推波助澜的负作用，它们对这些有政府背景的项目存在“财政兜底幻觉”，加之项目融资的规模大，利率弹性小，容易快速提升其机构的经营业绩，因此对这些项目趋之若鹜。从而，在一定程度上忽视了风险管控的要求，也没有严格按照市场化原则进行评估，违规提供融资。
(1)规范举债融资机制。首先，要明确地方政府在举债融资中的主体责任，严禁地方政府为各类举债方式提供担保，构建地方政府债务管理法律体系。其次，合理确定各地方政府一般债务的限额，明确新增债券资金的用途，严格控制债务增长。再次，完善各项专项债务限额机制，适度增加此类限额。并发行和稳步推进专项债券，打造有中国特色的“市政项目债”，从而适应不同地区的经济社会发展需要。由此，开好合法合规举债大门，同时也硬化预算约束。
3.宏观层面动因
当然，上述微观和中观层面的原因，追根溯源还是和宏观层面的制度因素分不开。特别是我国地方政府债务制度还在逐步完善中，在2014年新的《预算法》出台之前，地方政府债务无论是前期融资举债机制，还是偿债机制以及风险防范机制都不甚健全，地方政府及各相关部门又执行不力。而宏观层面的财政体制、金融监管体制等改革还不到位。以财政分权体制为例，还存在事权与支出责任不相适应的问题，地方政府承担的事权过多，而拥有的财力却捉襟见肘，加之转移支付体制又存在诸多不健全之处，使得地方政府想办事却囊中羞涩。尽管这几年改革的步伐没有停止过，但消化积累的问题需要一段很长的时间。且从政府考核机制出发，地方政府也不得不去进行项目筹资。从而发债成了为数不多的融资渠道之一。这些效应叠加起来，势必造成债务风险的增加。
四、我国地方政府债务的治理机制及对策建议
入院后体温仍有波动，最高39.3℃，第5天以后逐渐降至38℃以下并趋于稳定，呼吸频率、心率及血压等在治疗期间无明显波动。外周血WBC总数曾一度降低至4×109/L以下、很快恢复至正常水平，淋巴细胞绝对值也逐渐恢复正常;谷丙转氨酶(ALT)及谷草转氨酶(AST)治疗中仅一过性轻度异常，但很快转为正常;患者治疗中动脉血氧合情况均较稳定，其余指标无明显变化。
1.地方政府债务管理的机制设计
还有一些国有企业②，它们也在不规范地参与地方政府项目建设，违法违规通过合同约定地方政府回购投资本金，保证最低收益等等。还有一些融资平台公司进行的违法违规举债活动。这些都会助推地方政府的变相举债，进一步加剧地方政府的债务风险。
(2)不断完善偿债机制，要严格执行《预算法》和国务院有关文件规定，坚持用财政预算资金偿还存量债，必要时也可处置政府资产。地方政府要强化限额和预算管理，采用债务置换方式优化期限结构，加快存量政府债务的置换步伐③，积极降低存量债务利息负担。对隐性债务，也要积极稳妥化解其存量，盘活资金资产，包括建立市场化、法制化的债务违约处置机制、鼓励地方政府合法合规增信、清理整改违法违规行为等等，从而防范“处置风险的风险”。总之，要确保合理的地方政府债务偿还资金，并且切实落实到具体项目上。还要注意防止软预算约束及道德风险问题，明确地方政府的最终偿还责任，避免中央政府成为最后的救助人。
(2)完善地方政府债务风险预警机制。应针对不同地区的具体特点，选择恰当的预警临界值。对一些经济发达地区，其预警临界值可设置得高一些；反之，对经济实力欠佳地区，则提高预警临界值。同时，对于前者，要采取积极措施，督促地方政府制定中长期债务风险调整方案，通过诸如控制项目规模、处置存量资产、PPP等多渠道逐步减低债务风险，使其达到警戒线之内。对后者，则要合理控制增长规范和速度，激励地方政府继续做好债务风险管理。
2.地方政府债务风险防范的机制设计
首先，地方政府债务问题的产生与地方政府官员有着密不可分的关系。在我国目前的财政分权体制下，政府官员面临着的考核机制呈现“短、平、快”的显著特征，那些周期短，见效快的项目更容易得到高评。因而，这些驱使一些地方领导的政绩观出现扭曲，不仅缺乏统筹规划和长远考虑，而且还急于超前发展。然而，在地方财力有限的情况下，地方政府就只能通过过度举债来谋“政绩”，远超出财力。
The specific parameters of high energy nanosecond pulsed Nd:YAG laser are shown in Table 2. The laser beam travels through optical microscope, homogenized microscope and focusing lens and then irradiates onto a material surface as a circle laser beam spot.
日本与其他国家采购人员不知道的是，孙宝国研制出的两种香料，其成本不及当初美国价格的1/140与1/200，从此以后，中国在香料研发领域逐渐摆脱了“挨宰模式”，开始向香料研制强国的方向走去。
(3)加强债务考核问责制和惩罚机制，加大监督和审计力度。加强人大对政府债务的审查监督。加强监督问责机制，如：建立跨部门联合监管，明确各部门的主体责任落实，包括地方政府、各个中介机构及融资平台公司等，研究问责办法，对地方政府债务做到终身问责。同时，进一步完善地方党政领导干部的政绩考核体系，逐步把政府债务作为一个指标纳入政绩考核，从而引导形成合理的政绩导向。
(3)设立地方政府债务风险应急处置机制。同时，各级地方政府都要制定应急处置预案，建立责任追究机制。一旦遇到难以偿还的情况，及时上报，严控风险，并追究相关人员责任。此外，还要注意防范财政与金融风险的相互转化，金融机构需合规审慎经营，切实注意风险控制，加强两种政策的协调配合，坚决守住不发生系统性风险的底线。
2.4.5 HPA轴相关分泌物含量的检测 行为学检测结束后，将小鼠摘眼球取血，用含肝素钠的EP管接住从眼眶中滴出的血液。4℃静置2h后，3000r/min离心10 min，取上清液，置于液氮中速冻，后转移至超低温保存箱备用。将保存备用的血浆样本在室温下解冻，严格按Elisa试剂盒操作检测血浆中CORT、促肾上腺皮质激素（ACTH）和CRH含量。
这几年地方政府债务问题已引发了各方高度关注。特别是新《预算法》实施以来，以此为分水岭，我国相继出台了一系列的法律制度和规章文件，加快建立规范的地方政府举债融资机制，以形成全覆盖、闭环节的管理体系。应该说，目前地方政府债务管理制度框架是基本建立起来了。当然，由于多年来积累的地方政府债务数额庞大，目前地方政府债务仍存在诸多突出问题，风险也不可小觑。今后，要在继续落实新《预算法》及其他相关文件的基础上，不断完善地方政府债务管理的各项制度措施确保财政的可持续性，才能防范和化解有可能出现的各类风险。鉴于此，提出以下具有可操作性的机制设计及政策建议。
3.建立健全地方政府债务长效配套机制
(1)建立地方政府性债务公开透明机制，化解因信息不对称引起的制度风险。全面构建纵横交错的立体式债务监督体系。加强省级人大和市县级人大对同级政府举债的审批监督，同时，各地还要自觉接受社会监督。加强市场监督，明确地方政府举债的市场化原则，加快建立地方政府信用评级制。
(2)推进融资平台公司市场化转型，划清政府与企业的举债责任界限，并逐步剥离融资平台公司的政府融资职能。在公司转型过程中，充分发挥市场约束作用，完善市场化退出和重组机制，做好存量债务处置等工作。对空壳类公司坚决关闭；对实体类公司按照市场化原则融资和偿债。严禁财政资金为融资平台公司市场化融资买单。政府仅在规范范围内履行职责，消除其隐性担保，实现风险内部化。同时，完善市场化退出和重组机制，阻断风险传导。最终，让融资平台公司建立起现代企业制度，成为自我约束、自我发展的市场化主体。
(3)深化财政体制改革。事实上，地方政府债务风险防范最根本的还是要建立起真正的现代财政制度。目前，我国地方政府庞大的事权与有限的支出责任是造成债务风险的制度性原因。应尽快建立起两者相适应的财政体制，并运用转移支付等财政手段均衡各地的财力。从而，在制度层面消除地方政府不合理的财政压力，努力降低债务风险。此外，建立长效管理机制，除了最为关键的财政体制，还需要深化投融资体制改革，深化金融改革等，为促进市场融资自律机制形成提供良好的基础。由此形成合力，最终建立起完善的地方政府债务长效管理机制。
注释：
[4]China has engaged in by far the world’s largest campaign to steal trade secrets.It has also pressured foreign companies for years to‘cooperate’with Chinese firms in developing and applying technology.（2018.3.23）
①根据IMF统计，截至2017年底，主要经济体政府债务的负债率：日本236%、美国108%、法国96.3%、英国86.3%、巴西87.3%、印度68.9%。
②据统计，我国国有企业债务规模已超过87万亿元。
③2018年是地方政府债务置换的收官之年，今年的《政府工作报告》中也提到“继续发行一定数量的地方政府置换债券”。
谭志勇等[2]通过调整接枝聚合投料比例获得不同含胶量的接枝聚合物，并分析了接枝率，发现随着橡胶含量的增加，接枝率逐渐下降。将接枝聚合物与SAN共混后，发现在相同橡胶含量条件下，冲击强度随接枝率增加先升高后下降，如图1所示。
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中图分类号： F812.7
文献识别码： A
文章编号： 1001-828X(2019)030-0149-02
基金项目： 中国浦东干部学院院立课题“我国政府间财政体制改革与国家治理研究”(CELAP2017-YJ-12)。
标签：地方政府债务论文; 债务风险论文; 风险管理论文; 中国浦东干部学院论文;