摘要：所有权主体不完善是我国自然资源国家所有权制度中的突出问题，虽历经30多年改革，我国自然资源国家所有权主体制度的缺陷并未真正解决。国有自然资源所有者不清，国有自然资源的代表制与全民所有制的背离，行使所有权的主体分散、多元、交叉、重叠，人格化的所有权主体缺失等问题是自然资源国家所有权主体制度缺陷的集中体现。因此，完善自然资源国家所有权主体制度成为健全和完善自然资源国家所有权制度的重要方面。
关键词：我国自然资源；国家所有权；主体制度；完善思考
1、我国国有自然资源的所有者
宪法第9条第1款规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。根据宪法这一规定，我国的自然资源分属国家所有与集体所有，但以国家所有为主。在国有自然资源的所有者方面，宪法使用了“国家所有，即全民所有”的表述，从字面上理解，自然资源的国家所有就是全民所有。但至少在形式上，“国家”与“全民”并非同一概念，而且国家的含义又是多元的。因此，该条中国家的含义以及与全民的关系就有了各种不同的解读，并由此影响到对国有自然资源所有者的认识。
有的认为，该条规定中的国家是主权意义上的国家，“宪法上自然资源国家所有权的主体名为主权国家，实为全体人民，由此才生发出了自然资源‘国家所有即全民所有’的宪法规范”。有的认为，该条规定中的国家是一个与主权、政权相分离的财产权主体即民事主体，“国家既是主权的享有者、政权的承担者，也是国有财产所有权的归属者。所以，国家所有权的主体本身具有多重性，但国家作为财产权的主体出现时，其与作为主权者的身份应当相分离。也就是说，国家作为政权的主体和作为财产权的主体身份，是可以而且必须相分离的”。至于国家与全民的关系，该观点没有明晰。还有的认为，国家与全民不是一回事，无法等同。“无论从哪个角度看，人民都不能转换成国家。因为‘国家’一词，在法学上具有国际法和国内法上的双重意义。但不论是国际法还是从国内法的角度看，‘国家’一词都不能和‘全体人民’一词在法律上相互混同……在‘国家所有权’和‘全体劳动人民所有权’这两个概念间简单地画等号，同样是不科学的。而在实践中，普遍将国家所有、
全民所有、政府所有当成一回事，国家所有实际上沦为政府所有。因此，如何准确理解宪法设定自然资源国家所有即全民所有的目的以及该条中国家的含义及其与全民的关系，是明晰我国国有自然资源所有者的关键。
国家所有并不必然等同于全民所有，反之亦然。只有当立法者认为，某一财产为全民所有的公共财产，同时，为了加重对这类财产的管理和保护而在法律上设定为国家所有时，两者才会出现重叠。我国经济制度的基础是社会主义公有制，而公有制的核心是全民所有制，因此，在法律上包括自然资源在内的所有国有财产都被界定为全民所有。而这些全民所有的财产按其性质和功能的不同，客观上分为两种不同类型：一是供全体人民共同使用的公共财产，即公产，另一类是以增加国家财政收入为目的使用的经营性财产。对于全民所有的公共财产，其全民属性不仅体现在全民的共有，而且体现在全民的共享，即对财产的平等和共同使用方面。这类财产通常授权行政机关或具有公共管理职能的公法人组织管理，虽然法律上赋予国家或公法人组织以所有权，但国家或公法人组织只负有根据全民的意志忠实履行管理财产的义务和责任，不享有经营和处分这类财产的权力；对于全民所有的经营性财产，其全民所有主要是通过收益由全民共享来体现的。
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2、国有自然资源的代表者
依前分析，我国国有自然资源的真正所有者是全民，因此，只有有资格代表全民的主体才有资格成为国有自然资源法律上的代表者。根据宪法第2条第2款规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。再依宪法第85条规定，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。依据宪法的上述规定，全民的代表机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会而非国务院，国务院只是最高国家权力机关的执行机关，国务院作为全民的代表显然不符合宪法规定。从理论上说，“按人民主权和代议制理论，只有代议机构的人民代表大会才有权代表全体公民行使政治主权和经济主权。行政机关不是人民的代表机关，它不能代表人民行使国有资产的所有权。这是一个宪政政府的基本问题”。实行自然资源国家所有权的国务院代表制会“让人误以为国务院在宪法上有权代表全国人民行使权力，‘国家所有’变成了‘国务院所有’，至少在效果上是如此”。
3、行使自然资源国家所有权的主体
由于全民非人格化的所有权主体，它的代表机关人民代表大会不是具体行使自然资源国家所有权的主体，也不是人格化的所有权主体，因此，人格化的国家所有权主体最终是由实际行使自然资源国家所有权并对所有权行使结果负责任的主体承担的。我国自然资源国家所有权的行使在中央政府与地方政府的权限划分上一直实行“中央统一所有，中央与地方分级监管”的所有权行使体制。这一体制的突出问题有二：一是导致国有资源所有者缺位，人格化的所有权主体缺失。虽然法律上规定国务院统一行使国家所有权，但面对分布广泛的国有自然资源，国务院实际上没有能力统一行使对国有资源的所有和管理权能，因此，通过层层授权委托、由地方各级政府分级履行国有资源的管理权能即成为必需。而国有资源产权管理职能层层委托、层层分解的过程实际上就是国家所有权被层层分割的过程。
每一级政府都不同程度地承接了国家所有权的部分权能，但法律上地方政府非国家所有权主体，只是受委托履行部分资源管理职能。中央政府是法律上规定的国家所有权主体，但实际上并不直接行使国家所有权，因而，也不是人格化的所有权主体，这就造成了国家所有权主体的悬空和虚置。二是权利与义务的不对等使得对国有资源的管理难以有效。这一体制的特点是国家所有权中的财产权利高度集中于中央政府，而对国有资源的管理责任主要由地方政府分担。这种权利与义务不对等的所有权行使体制一方面难以调动地方政府的管理积极性。
“现实生活中，只要涉及利益，便会发生争夺，即使中央政府和地方政府之间、各个地方政府之间也是如此”。由资源分布的地域性特征所决定，在市场经济条件下，资源所在地的民众和政府在统一的国家利益之外事实上存在着特殊的甚至强烈的区域利益诉求，资源利益高度集中于中央政府，这是一种无视资源地方利益的制度设计，这样的制度设计不仅不利于调动资源所在地地方政府和民众在资源保护中的积极性，反而造成地方政府和民众利用制度的漏洞寻求地方资源利益的最大化。虽然地方政府法律上非国家所有权的主体，但资源分布在地方，实际上控制在地方政府手上，基于地方利益的考虑，越权行使国家所有权能、越权出让国有资源便成为屡禁不止的现象。
结语
我国资源管理体制的改革首先必须明晰市场条件下资源监管权的具体内容和范围。如果改革的方向是，监管机构不再履行对资源开发企业的资质审批和准人审批等计划经济体制下的审批职能，而转向对生态环境保护的监管，那么，按现行的机构改革方案，代表国家履行所有者职责的主体为自然资源部，而履行生态环境保护职能的主体为生态环境部，这样不仅分离了国有资源所有权与资源监管权，而且划清了政府与市场各自作用的范围与边界。
参考文献：
[1]张千帆．城市土地“国家所有”的困惑与?肖解[J]中国法学，2012，（3）．
[2]李昌庚．国家所有权理论拷辩[J]．政治与法律，2011，（12）．
论文作者:郑洋
论文发表刊物:《基层建设》2019年第28期
论文发表时间:2020/1/15
标签：国家论文; 所有权论文; 自然资源论文; 全民论文; 主体论文; 资源论文; 财产论文; 《基层建设》2019年第28期论文;