基础教育公立学校教育集团建设的实践途径研究，本文主要内容关键词为：基础教育论文,途径论文,学校论文,集团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G47 文献标识码：A 文章编号：1673～1298(2015)06～0042～07 DOI：10.14082/j.cnki.1673～1298.2015.06.005 集团化办学、教育集团已经成为当前多个地区推动基础教育优质资源均衡发展的重要手段，笔者近期对北京市八个区县的教育集团发展情况进行了调查，从调查及研究反馈的结果来看，建立教育集团确实对北京市基础教育优质均衡发展起到了明显的促进作用，一些学校的硬件建设显著改善，同时通过集团化发展、师资派驻和交流、课程教学资源共享、新教育教学理念引入、教育管理方法借鉴等，参与教育集团的非优质校办学质量明显提高。[1] 总的来说，目前北京市集团化办学存在多种有效的实践模式，不同实践模式的工作任务和支持系统略有差异，因此，在强调教育集团的基础上，要鼓励多种模式并存。同时，集团化办学也存在整体水平不高且不平衡等问题，尤其缺乏相关制度的建设，亟待教育行政部门、教育集团及学校间关系的重新定位，着重对探索集团化办学的学校释放权力，打开改革试验的绿色通道。继续加大区政府统筹力度，建立集团化办学的组织保障机制，充分发挥集团及学校的能动性和灵活性，积极开创富有活力的教育资源优质均衡化发展模式。在集团层面及集团内部，要通过正式契约方式，明确合作方的责权利、阶段目标和长期目标。应该建立成本补偿与适度奖励结合的机制，既挖掘优质学校的办学潜力又不增加优质学校管理者和教师的负担，避免已有优质教育资源稀释，激发学校管理者和教师持续参与改革的热情。为了保障改革的正确方向，避免和减少改革的成本和风险，实现改革目标，必须加强对集团化办学的理论研究、过程监控和结果评价与反馈。定期开展对集团化办学的诊断性评价，发现问题，随时整改。同时，还要建立项目学校信息报告制度和“增值”评价指标体系。组建专家团队，实现专业引领。 从具体实践途径而言，一个指导思想是，在教育集团建设的过程中，如果包括教育行政部门、学校、专业组织、家长、社区等利益相关者能建立多元的、令人尊敬和信任的关系，更有可能达成集体的目标。行政部门管理者、专家、校长、教师、家长间强有力的、有效关系的形成会创造一种环境，实现共同愿景。所以，在教育集团建设的实践层面，可以分为两个层面来论述，一是教育集团建设的场域层面，二是教育集团自身。 一、教育集团的场域建设 教育集团的“场域”问题是研究教育集团建设的重要焦点。迪马吉奥和鲍威尔认为，场域是指一个组织生活区域，在这个生活区域中有关键的供应者、资源和产品消费者、规范机构和其他一些生产类似服务和产品的组织。[2]布迪厄则从另外一个完全不同的视角提出，场域是社会的真正实体，因为“在高度分化的社会里，社会世界是由大量具有相对自主性的社会小世界构成的，这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间，而这些小世界自身特有的逻辑和必然性也不可化约成支配其他场域运作的那些逻辑和必然性”[3]。学校作为一个组织，生存于特定的组织域中。教育集团的场域就是由教育行政部门、社区、家长群体、大学、科研部门等组织所构成的一个关系系统。 为什么要研究教育集团的场域?社会科学的对象既不是方法论个人主义所推崇的个体，也不是单个的、追求私利的个人的聚合而成的群体，而是场域。研究教育集团建设，教育集团的场域分析必不可少，行动者构成了教育集团建设的系统框架。为了更好地解决教育集团建设过程中的权力分配和关系构建问题，必须分析教育集团建设场域中的主要行动者。行动者是场域的核心要素，对教育集团建设的场域中行动者进行划分，是更好地理解合作中权力实施、能力提升以及资源分配的基本前提。在教育集团建设过程中，涉及的主要行动者包括学校、教育行政部门、专业机构、家长群体。 (一)教育行政部门——教育集团外部合法性的赋予者 政府是以科层方式组织起来的行政管理结构，被赋予了合法性的强制能力，且以这样的方式建立起来并实施权威。[4]本文的研究对象是公立学校教育集团或核心学校为公立学校的教育集团，政府作为教育集团建设场域中的宏观层面的行动者，具有合法合理性。政府具有界定各种政治、经济行动者，以及各种集体行动者的性质、能力和特权。政府干预教育手段主要是通过制定政策、法规，实施强制性的规制控制，并且政府干预与科层控制产生了文化—认知和规范性的压力，以使专门管理人员一致遵守。由于政府所具备的为教育集团建设的提供必需资源的权力和能力，使得政府主导教育集团建设成为可能和必然。 在教育集团的建设过程中，政府和教育行政部门的行动能力主要体现在管理能力与服务能力两个方面，其与政府权力、政府职能三者相互依存。因此，提升政府行动能力必然涉及权力的重新分配和政府职能的转变。目前，虽然简政放权、管办评分离、推进治理体系综合改革已经成为共识，但在实践中政府权力过度集中仍是不争的事实。政府权力过度集中事实上造成了学校主体的缺位，所以在合法合理的限度内划分和配置教育权力，下放办学自主权，是提高政府管理能力的客观要求。同时，教育集团建设的本质就是权力的重新配置，需要政府改变角色。为了让自己的“能动”力增强，政府需要打破自身在教育事业中的“权力垄断”，置身于学校教育制度以外，用自己的“能动作用”来改变权力配置的“结构”及其内在“规则”(包括管理体制改革、课程改革、学校体系管理、经费调拨、评估系统改革等)。 实现“改革能动者”的角色转变，还需要转变政府职能。教育行政职能存在“错位”“越位”和“缺位”现象。[5]教育集团的建设和发展一定不是教育行政部门转嫁责任。教育行政部门放弃“不该管”的职能的同时，强化“该管”的职能，强化支持性服务责任，注重为教育集团的建设和发展提供支持性的服务，如在统筹经费投入、区域教师流动、干部教师队伍激励与退出机制等方面提供政策保障；开辟多元主体参与教育集团建设途径；建立评估与问责制等方面进行管理体制的改革和创新，以保证教育集团建设场域内的要素组合发挥最大效能改变和为改变“结构”注入必要的动力和资源。 总之，教育集团与政府之间应该由单纯的隶属关系转变为自主权和行政权相互协调、相互制约的关系。政府侧重于宏观管理和组织协调，权力下放、重心下移，突出督导职责和服务功能，教育集团根据具体情况自主选择发展路径。教育行政部门根据不同集团的特点制定弹性的管理政策和制度，尤其在教师招聘、职称评定、人事任免、绩效工资等方面予以突破，政府可以保留应有的重要事项的决策权与控制权，保留对教育集团进行宏观管理的权限，将其他的一些权限与责任交给教育集团，赋予教育集团更多的自主权，变无限政府为有限政府。 (二)专业机构——教育集团专业能力提升的支持者 在教育集团的发展过程中，专业机构既包括大学和各级各类研究机构和学校内的教科研部门，同时也包括各级教育学院、各级教育研究院(所)以及各级教研部门等。专业机构处于对知识、思想的生产、加工、分配的垄断地位，同时，因为目前政府在决策过程中非常重视向专业机构进行咨询，所以在一定程度上专业机构可以影响政府决策的走向。政府拥有权力和资源，但在进行决策并提供一定的制度框架和支持后，一般而言几乎不参与教育集团建设的具体工作，所以教育集团的发展过程中，集团内组织间关系如何处理，集团课程、教学、科研工作如何开展，文化凝练如何处理一与多的关系，等等，都需要专业机构这种行动者的支援和参与。 专业机构的优势在于可以借助自身理论研究的能力对教育集团的生成、运行、评价、激励等进行研究和阐释，对于教育集团建设所涉及的宏观和微观各个要素间的关系进行梳理并将其模式化。在这个过程中，专业机构所拥有的专业能力，即专门的知识技能成为权力的主要来源之一，在一定程度上成为真知灼见的合法代理人，获得了对参与教育集团建设的群体施加影响的行动能力，这种行动能力主要体现在如下方面：其一，专家作为理论研究者，进入政府和学校的决策层，完成理论主体与决策主体合二为一的过程，将专业知识与政府的规制性权力相结合，建立和巩固结构、规则，并分配资源；其二，利用教育研究成果，通过咨询、委托课题、合作等方式，从学理和逻辑角度为教育集团和学校各个方面的改进引入新的概念和理念，向教育集团和学校提供知识服务的能力；其三，调节各方与既有规则可能存在的冲突，经过不断的行动，使得政府、学校和专业群体可以认可方案，从而深入实践。 (三)学校——教育集团建设的有机主体 学校是进行教育集团建设的能动的有机主体。在教育集团建设过程中，政府和专家只能提供必要的条件和支持，而主体只能是学校自身。 教育集团的建设必然最终会落脚在学校组织中的人的身上，并通过他们而存在、发展和创新。这些认知、观念、知识、能力的载体和承担者就是教育集团建设的行动者。这些学校行动者可以分为两类，即决策者和执行者。所谓决策者就是学校的校长，他们会根据所处的场域的特征来选择本校在教育集团中的位置、路径以及需求；执行者即具体实施和落实变革方案的学校成员，他们负责完成变革计划，取得变革效果。学校行动者对教育集团的认同程度及投入程度是教育集团形成和发展的关键。 教育集团的发展水平和自主发展能力取决于集团内学校组织间关系、学校内成员对集团和其他集团内学校的认同程度。如何将教育集团的建设和发展从校长、管理干部层面的共识转换成全校教职员工的共识已经成为很多校长思考的主要问题，这是一个教育集团从外部合法性逐步走向内外合法性兼顾的过程，也是教育集团从他组织走向自组织的过程，这需要教育集团层面及学校层面具有自觉能动地选择、决定、调节自身活动的权力，从而形成教育集团的良好生态。此时，在教育管理体制变革、教育行政部门简政放权的同时逐步实现教育治理是非常重要的。 教育集团建设需要通过建立起与相关主体之间的相互协作的关系系统才能实现。第一，教育集团内部应营造和谐的校际合作关系；第二，学校行动者之间的关系应定位于战略伙伴关系。学校集团化发展，正是通过形成相互补充与合作的关系实现优势互补，并创造出的新的发展机会。第三，教育集团还应与其他行动者建立长期的沟通与联系。如政府、家长、学区和社区(社会)等利益相关者成为教育集团建设和发展的参与者和维护者。 (四)家长——教育集团建设的需求者与合作者 教育事业乃至学校的发展不仅是数量的增长，我国教育事业在数量规模上有令人满意的发展，但在结构优化、质量提升等多样性的内涵要求上并没有获得同样的进步。当前，在基础教育学校中学生来源、背景和发展过程的差异性并没有得到充分的关注，学校的同质性特征明显，很难适应多元社会以及个体成长的双重需求。学生的来源越来越复杂、多样，学校系统有责任和义务帮助所有学生获得高水平的学术成就，不管他们的文化、语言或者社会经济群体。办人民满意的教育，学校办学的动力和效益应该满足来自社会群体的诉求。家长对优质、关注差异化教育的需求是推动教育行政部门以教育集团的方式实现教育发展的重要动力之一。 家长作为学校的合作伙伴和利益相关者，应由学校管理中的“局外人”变为“局内人”，成为实现教育治理改革的主要参与者，这样更有利于打破政府垄断教育管理权力，同时推动教育集团化发展，可以使家长们从学校得到个性化服务的要求得到更好的满足。学校在走向集团化办学的过程中，应该与家长进行充分的信息沟通，并在集团内部设立如家长委员会等常设机构，集团理事会要保证一定数量的家长成员，家长可以参与集团及学校包括经费的使用、人员的聘用、课程的编制、教材的选择等在内的决策中，实现权力自上而下以及自下而上的互动，实现权力的平衡。 二、教育集团自身建设与发展 (一)制度安排的“名实合一” 教育集团组织结构涉及集团的领导、运行、职能分配、任务分工及与此相关评价、考核和反馈机制等，通过规则、政策、程序和等级来整合多样化的活动。在高效率的组织内，每个人都清楚他们相关的责任和贡献。政策、联络和指挥链都非常明确并且被广泛接受。制度可以为组织活动提供稳定性，因此制度化的组织间合作关系更具有常态意义，可以保证一体化过程的可预测性和一致性，减少随意性。既要考虑到组织的共同目标，同时顾及到个体的差异。可以避免职责结构过于复杂、责任划分不清、职责与行为重叠、浪费资源、负荷不足或负荷过重、过度自主或过度依赖等问题。 结构方面的变革如果不能与管理行为的变革相互配合，那么理论上所设想的改革效果也难以实现。教育集团的管理和发展是一种战略行为，制度建设和结构调整非常重要。对于教育集团管理者来说，他们的管理视野是不同学校间的协作与整合，管理单元不再是学校内部的教师与学生，而是学校本身。即从管理一个学校走向管理一个集团。办教育集团是在扩大学校规模，以通过兼并、联合、协作等方式做大做强优质学校，实现优质教育资源的全辐射。从区域学校发展角度来看，学校总体数目将急剧减少，集团内部结构复杂性程度倍增。学校规模的扩大可以带来办学条件的诸多红利，学校可使用的资源增加，使得在一些小规模学校不可能开展的教育项目变为现实。但是，不容忽视的是学校规模的几何扩展，可能与教育的真实目的渐行渐远。教育的首要特征就是接触性，它要求教育者与受教育者保持亲密的关系，唯有如此，教育者才可能洞悉真正的教育需要，才能真正进行属于人的教育，基础教育更是如此。亲密关系的淡化，制度关系的加强则是教育离人远去的症候。同理，倘若学校管理者与普通教师保持亲密关系，则学校各项政策人性化。然而，学校体积膨大，人数激增，以增强亲密关系为导向的管理机制难以为继，出于便捷有效，科层制刚性的垂直管理在所难免。 根据前面的模式划分，集权型和联邦型的教育集团在人权、物权、财权、事权的统一程度上应有差别。集权型应将主要权力统一在集团层面决策，联邦型要保证每个成员学校的自主权，但是在此基础上应该有明确的制度和契约保证集团可支配的部分，否则很难保证集团的有效运行。对于教育集团的规模应该多大、包含几所成员校更合适的问题，同样要根据模式的差异有所不同。如果机制合理有效，从理论上讲成员校的数量不是问题。但在实践中，依附型集团可能对规模和数量的要求更高，过大规模可能会造成精力不够和牛奶稀释的问题。 另外，绩效检测标准不明确往往是绩效评估失效的常见原因之一。名校集团化办学绩效评估标准还不明确，只是一味地以地区义务教育优质均衡的评价标准为标准。名校集团化办学是地方政府推动区域义务教育优质均衡发展的一项举措，每一步应该有每一步的绩效检测标准，而不是笼统的只是以区域义务教育优质均衡评价标准为标准。同时，名校集团化办学绩效评估标准的解释缺位，不同的调研者会对标准有不同的理解，也不利于名校集团化办学绩效的有效评估。[6] 在这个过程中，如何结合现代学校制度建设理顺集团内部的管理体制，如何协调教育集团成员学校的权利与义务，如何保障集团校长在人员、经费、利益分配等问题上的适度权限，减少管理层级，降低管理重心，提高管理效能等，都是要突破的方向。要以集团的章程建设为抓手，进一步改善集团内部治理结构，协调尤其是联邦型的教育集团内各成员学校权利、义务；明确集团发展规划、计划，理顺决策的执行、监督和保障等各环节关系、职能，提升集团整体的管理水平；把履职和维权作为重点；明确、细化核心成员学校管理者在人员、经费和分配等问题上的适度的权限；加强目标管理责任制，加强集团内各成员单位的绩效考核，提高教育集团管理效能。要通过多元化的办学模式、联系方式，使得各办学主体能够最优化地聚合在一起，并根据优质教育资源的生成情况，调整学校间联系的紧密程度。 (二)文化建设的“和而不同” 如果依据斯科特的划分方式来探讨的话，教育集团建设的人、财、物保障大多是以包括政策和法律等规制性制度资源作为保障和来源的，这是基础，当然仅仅是物质保障并不足以形成教育集团，教育集团的建设需要并且必须由行政命令(规制性)，同时也需要文化性系统和规范性系统的支持。因此，教育集团的建设和发展过程更有可能在共同价值观的引领下，专业行动之间积极互动，从而从规范层面和文化层面实现集团化。当行动者处于更加共同的社会制度和文化氛围之中时，影响更容易产生。所以，为了防止在教育集团建设过程中出现这种“上有政策，下有对策”的情况，学校领导者和决策者应当有效利用规则、价值观、规范、框架这些符号系统，使新的观念与传统的符号和结构要素进行创造性的结合。 人们的实践(他们做的事情)通常来自于他们的价值观(他们信仰的并且追随的)，而价值观又深植于文化之中。学校可以直接命令教职员工的行为和实践，但是无法直接命令他们改变价值观和文化。而且，如果教职员工是被迫改变其做法时，他们会对改革的决策感到愤怒，同时坚守自己的价值观和文化，而且一旦被命令改变的行为遇到挑战“无疾而终”时，他们的价值观和文化很明显会恢复，甚至会更加有影响力。 教育集团在建设与发展过程中，会涉及强势文化与弱势文化的冲突，同一性与多样性的博弈，外部文化与内生文化的交融。没有文化的认同，教育集团和集团化办学很难真正落到实处。文化影响到教师和学生学校教育生活的各个方面，尤其是当集团成员有共同的核心价值观、思想和信念时，文化能够成为集团的纽带。 组织文化是组织与周围环境交互作用的重要方式。集团一旦形成自己独立的组织文化，就会具有很强的稳定性，反过来对集团内学校产生巨大的作用。当然，这种集团文化是如何形成的?同一性和多样性的界限在哪里?非均势组织中关键组织和非关键组织各自起到了什么作用?均势组织中如何获得共识?这些是教育集团文化建设过程中必须重视的问题。 如果简单地概括我们对集团化办学或教育集团文化建设的思考，应该追求“和而不同”的状态。与其他非集团化办学的学校相比，这些学校间的学校文化理念具有内在一致性和相互呼应的特点，但这种文化一定不是“拷贝”出来的，而是一代又一代学校组织成员在不懈的研究和探索中创造出来的，教师和学生之所以珍视学校文化是因为它是自己的、是独特的，是以自己学校的传统、现实和未来发展为基础的。 如果学校间的合作关系是被管理者强加的，合作行为是被预先设置的，那么虽然有可能带来一些可以预测和控制的结果，但并不真正符合文化的差异性、内生性和弥散性的特点，会影响文化功能的发挥。应该给集团内学校在这一过程中充分有弹性的空间，允许学校主动选择和灵活创造，以任务为核心形成不同的合作范式，每个学校都可以得到充分的支持，适应集团的环境和发展需求。在教育集团的建设过程中，发展合作的文化非常重要，利他主义非常必要。 科层制的组织追求同一性、秩序、控制和稳定，向同一个标杆努力，以同一把尺子衡量，同质化倾向明显，这显然不利于集团内的健康生态和学校间的良性竞争，最终无异于集团的可持续发展。佐藤学教授明确指出，差异产生学习，也只有在差异中才能产生改革的力量。无论课堂教学与研究、课程设置、还是学校管理，要抵制一切统一性，尊重每个学生、教师以及家长的个性与差异。[7]要追求学生思考和见解的多样性，教师个体发展的内在潜力和多种可能，学校变革的多元模式与和谐共生。显然，无论是依附型集团还是均衡型集团，无论是联邦型集团还是集权型集团，集团文化与学校文化一定是在一个理念体系下的各有特色。集团文化的形成可以借鉴集团内学校已有的优秀文化，但要注意对其他学校文化的尊重，用文化的语言和方式在已有文化与新的文化间建立联系，而非强制推行。应有意识避免集团内部学校的“同质化”。同时，我们要强调的一点是，学校文化的核心是价值观，而价值观存在于成员的头脑之中，需要通过有形的事物、活动加以呈现，即通过有形的制度载体落地生根。集团及学校制度所起到的就是这样的作用。当集团的制度不健全时，学校变革的任务是凝练愿景与文化，完善制度、从无序走向有序；当学校制度完善时，学校的任务是基于文化的超越思考如何超越制度、从强序走向弱序、从他控走向自律。 (三)集团公共目标的“价值共识” 在市场机制的影响下，教育的性质发生变化，非义务教育可以作为商品和服务提供给消费者，义务教育阶段也开始引入市场的竞争机制和选择机制；学校的运行机制多样化了，政府机制、市场机制和混合机制都在学校资源配置和管理中单独或同时发挥作用；学校产权关系日益复杂；教育者与受教育者之间和学校与学生之间开始建立一种服务提供者与消费者的关系……公办学校、混合制学校、要求取得合理回报的民办学校和不要求取得合理回报的民办学校，各自与政府的关系不同，与教师的关系不同，与学生的关系不同，产权关系不同，内部利益分配关系不同，利用市场机制的程度和方式也不同。因此，政府及其教育政策难以单独利用行政手段、法律手段、经济手段或其他手段对各种不同类型的学校进行统一有效的管理。公立学校体制变革不再只是一个理论设计的问题了，它已经现实地摆在我国政府教育主管部门的面前。[8] 学校组织并不是没有情感、没有需要、没有利益要求、机械的教育机构，而是一个有着自己行动目的与理性偏好的“行动者”，在“社会结构”的制约下进行着“能动”的选择。在教育集团的建设过程中，强调尊重、包容多样性并不意味着推崇价值个体主义，我们不希望在集团中某个利益群体被代言，然而各个利益群体自说自话、冲突对立、毫不妥协也不是多样性所追求的。集团在充分倾听各方声音并共同协商达成共识才是强调差异性和多样性的应有之义。这就是集团的公共目标。集团学校所推崇的道德信念、提倡的学习与生活方式、信奉的价值观念是在充分沟通后达成共识的结果，要倾听教师、员工、家长和学生的声音，更要倾听不同背景、不同层次、不同群体的声音，并将之作为决策的重要依据。 公共目标是一个很难达成一致界定的概念。无论是从制度、规范、组织、机构、参与还是利益的视角进行界定都只能反映公共性的一个侧面，或者说任何一个侧面的界定都潜含着一种价值预设。从主观方面来讲，公共性是表征主体间共识达成度的概念。当具有各自目标的个人聚合在一起形成公共意志的时候，主体间共识达成度高则公共性高，主体间共识达成度低则公共性低。此时的公共性相当于哈贝马斯所谓的“主体间理性”。因此从规范意义上来说，“公共目标就是主体间共识程度高的目标，公共目标的内容就是为社会提供公共产品”[9]。 达成价值共识需要以适切的价值观为基础，在这个过程中，不同状态的“语言”是有差异的：控制的语言是僵化刻板，授权的语言是信任与尊重，沟通的语言是对话与开放，关怀的语言是倾听与被倾听。需要选择恰当的沟通方式建立关系。同时，这需要强有力的资源保障。教育集团涉及多种资源的整合利用，不同学校间的统筹管理、沟通协调、业务分工、优质资源配置、均衡发展，此时构建强有力的资源统筹体系是很重要的，在这个体系中，有两个关键环节一定要抓住。其一，人的资源，这里主要指领导团队和教师团队。管理层级的增加加大了组织结构的复杂性，降低了信息资源传递的速度，提高了学校的管理成本，集团内学校的领导管理水平和执行情况差异将直接导致校区间发展的差距，传统的个体领导模式显然无力解决所有问题，学校领导团队的建设、分布式领导模式的意义凸现。学校领导是专业人士，需要通过获取专业帮助以能更好地应对学校发展中不断变化的挑战，但是很多校长在日常工作中是单打独斗的，在正规的教育体系中缺少持续性的、可以信赖的为校长提供帮助的资源。真正围绕学校发展的现实需求，在真实的领导情境中解决实际问题，这是非常宝贵的。教师资源的统筹也很关键，教育集团发展过程中原本属于不同学校的教师必然会面临流动的状况，是把整个集团的教师资源作为一个整体统筹分配?还是依然保持在各自校区互不流动?前者会否造成优质校教师的反弹或影响资优质校的教学质量?其二，信息技术资源，前面已经谈到，教育集团若想保证不同校区实现均衡优质的发展，空间限制容易形成障碍。学校可以由校办统筹学校信息化建设，开发建设多组视频会议系统、OA智能网上办公平台、教师协同教研平台、教师身份识别系统、校园办公网、校园信息发布系统等多种信息平台，并就各平台系统的规范使用，形成相应的规章制度。