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［中图分类号］TU984.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1002—1329（2006）10—0009—05
近年来，有关对城市总体规划编制与审批改革的各种意见纷至沓来，有的学者甚至提出以滚动的近期建设规划取代总体规划的主张。笔者认为，城市总体规划作为制定城市发展的战略目标和对城市资源进行合理配置与宏观调控的有力手段，有着不可替代的重要地位和作用，关键在于如何创新和改革，使之更切合实际以充分发挥其作用。对此，本文提出“分层次、分类别的城市总体规划编制审批模式”，并在此基础上，提出相应的实施机制，以期促进城市总体规划的改革。
1 合理划分城市总体规划的编制内容
尽管国内规划界进行了多年探索，但城市总体规划的编制内容和方法以及审批机制一直没有发生根本性改变，城市总体规划的作用也远没有得到发挥。总体规划编制审批周期长，实施时间短，一般为单部门组织编制，公众参与程度低。特别值得一提的是，总体规划内容繁杂，缺乏分类区别对待，其中的法定性，政策性与引导性内容混为一体，体系庞大，实际难以运作，一些不必要在总体规划中明确，实际也无法明确的内容充斥其中，而这些内容又往往容易被改变，造成总体规划严肃性不强，科学性不足。同时一些应当法定的内容，却又由于缺乏严格界定而随意改变。
我国城市总体规划往往偏重于技术层面，这和国外首先重视法定性内容，其次是政策性内容，最后才是引导性内容和技术性内容的做法恰好相反。因此，必须尽快改变这种局面，将重要的核心内容简化并通过立法或准立法程序予以法定，其他部分则可通过政策性内容和引导性内容加以明确，不同性质内容的编制审批程序也应当有所区别。针对我国城市总体规划内容繁杂、主次不清的现状，笔者认为，应当按照法定性内容、政策性内容，引导性内容分别进行编制和审批。3 种不同性质的内容既有区别，又存在互涵与延续的密切关系。
1.1 法定性内容
在总体规划的成果中，应当将一部分刚性内容上升到法律层面。从我国的现状出发，结合相关强制性内容的规定①，建议法定性内容还应包含以下几个方面：
（1）城市空间结构和发展方向中，必须保留的绿廊等涉及城市格局的重要生态走廊；
（2）城市规划区的明确界定，城市建设用地范围以及总量控制；
（3）城市建设用地在各区域的平衡，以及建设总量的控制方法，包括总量指标、分类别指标、年度指标、近期建设指标的原则性规定等等；
（4）三区六线的划定。确定不准建设区、非农建设区、控制发展区三大类型用地的总量控制指标和具体范围；建立城镇建设区规划控制黄线、道路交通设施规划控制红线、生态保护区规划控制绿线、水域岸线规划控制蓝线、市政公用设施规划控制黑线、历史文化保护规划控制紫线等“六线”规划控制体系；
（5）涉及国防等重要设施，涉及公共安全的问题以及城市的生命线系统；
（6）城市用地的人均指标。应区分不同类型的城市及城市发展阶段进行科学合理的控制；
（7）上一层规划对城市总体规划的强制性要求，以及为落实上一层规划强制性要求必须采取的实施措施；
（8）总体规划的实施主体。明确规定各专业部门是相应专项规划的主要实施主体，规划主管部门的主要任务是综合协调；
（9）下级政府必须执行的总体规划内容。
1.2 政策性内容
城市总体规划作为城市公共政策的实施手段，应当重点研究公共政策的组合及其在城市土地和空间利用上的具体体现。总体规划文本应当以政策陈述为主，规划图纸和表格作为政策文本的辅助说明。
作为政府干预城市发展的手段，城市总体规划必须积极介入城市发展活动之中，引导城市空间朝着有利于实现政府政策目标的方向发展。包括通过对政府投资项目的安排以实现对非公共投资的引导。此外，通过制定积极的公共政策对市场开发行为进行引导，并为各个部门制定具体政策提供依据和框架。总体规划的编制，也并非仅仅是规划部门的工作，而是政府各部门的实际操作过程，是对政府行政和政策的预先规定。结合孙施文教授的研究，城市总体规划中的政策性内容主要包含以下几方面②；
（1）城市人口政策；
（2）城市产业政策和产业布局政策：包括项目选址的政策规定，产业园区的用地构成规定等；
（3）城市空间政策：城市功能、城市布局结构、建设时序、大型基础设施的配套政策等等；
（4）城市建设用地政策：建设用地的权属政策和供应政策、城市用地布局中的产业、仓储、经济适用房用地的相关政策；
（5）根据近期建设规划成果制定的近期城市建设核心政策；
（6）其他相关政策：住房、交通、城市设施配套、城市环境、重点地段开发政策，以及指导有关部门为实施总体规划而制定部门政策的基本原则。
1.3 引导性内容（包括市场引导和技术引导）
除法定性和政策性内容之外的其他内容，均属于引导性内容。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中指出：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决”。但是，作为涉及城市长远发展的总体规划，应当对市场行为进行合理的引导，以确保正确的发展方向。引导性内容一般包括以下几个部分：
（1）城市特色风貌和景观控制与引导；
（2）公共空间奖励规定；
（3）一般地区开发强度的引导；
（4）一般性的技术规定；
（5）建设项目和资金筹措的市场化运作引导。
2 分层次、分类别编制审批城市总体规划的构想
人民代表大会制度是我国的基本政治制度，是实现民主的最根本途径。一个城市的人大代表，应当说对自己所在的城市最为了解、最有感情，同时也必然会最负责任。尽管我国的人民代表大会制度还有待进一步完善，但城市规划实现公众参与、民主决策的最佳方式，就是充分利用人民代表大会这一制度。因此，总体规划的法定性内容应当由地方人大审批。鉴于人大缺乏专业技术支撑，可以由规划委员会进行预审。涉及影响城市发展的重要内容必须经过法定的批准程序，并且应当提高法定内容的修改门槛，减少随意性。
苏则民先生在《城市规划编制体系新框架》中提出：由市人大常委会责成市政府成立城市规划委员会。笔者认为：城市规划委员会作为规划决策部门，应当与规划行政主管部门相对分离，理想的模式是作为人民代表大会的专业委员会形式，暂时做不到达一点，至少也应当由人大授权政府成立，并接受人大的监督。建议规划委员会由专业委员会、地区委员会（区级）和街道特派员组成，同时设立总体规划审查委员会，负责对严重违反总体规划事件的认定和处理。
国内不少城市在规划实践中也意识到推进城市总体规划法制化的重要性，并提出在总体规划完成编制审批后，将重要内容加以提炼，进行地方性立法的观点。如果这样，政策性内容难以针对法定性内容，而引导性内容也难以针对政策性内容和法定性内容，3者之间的关系仍然混淆不清， 将来在实施中甚至可能与制定的实施方案相冲突。因此，“先干后枝”方为可取。当然，鉴于3种内容的内在联系，3种内容应当在最后的规划审批阶段才最终确定，之前还可根据实际情况进行调整。
在此基础上，笔者提出“分层次、分类别城市总体规划编制审批模式”的构想（图1）。该模式可以概括为“政府组织，专家领衔，公众参与，部门合作， 地区协调，分类编制，分层审批”。
图1 城市总体规划编制审批流程
Fig.1 Formulation and approval process of urban master planning
2.1 不同类别内容的编制和审批
（1）法定性内容。为提高法定性内容的科学性，建议在专题研究及论证结束后，即着手确定法定性内容的框架，经人大讨论通过后形成决议，并作为总体规划纲要的内容报请批准，报批之前还应当将其公布以征询公众意见。在总体规划方案编制阶段，完善法定性内容的具体规定，经人大讨论后形成决议，同时向社会公布。最后，在城市总体规划报请批准时，人大对法定性内容正式批准并公布。
（2）政策性内容。一些较为次要且因时而变的内容则应当简化审批程序，可以由行政首长签署后执行，做到灵活性与原则性相结合。在总体规划方案编制阶段，初步确定政策性内容的框架，经政府讨论后公布。在总体规划正式文本编制阶段，完成政策性内容的具体规定。最后在总体规划报批阶段，市政府讨论通过并由行政首长签发。
（3）引导性内容。总体规划正式文本编制阶段，制定引导性内容的基本框架，并在总体规划报批阶段，由规划委员会通过，并向社会公布。城市总体规划经审批后，城市规划行政主管部门在基本框架的基础上，组织制定具体的引导性内容，同时协助相关部门制定落实总体规划的部门政策。
2.2 关于城市总体规划编制方法的几点探讨
（1）城镇体系规划从总体规划中独立出来。我国将城镇体系规划纳入到总体规划中，是在区域规划严重缺失情况下的权宜之计，但并不符合规划分层的基本要求。随着区域规划工作的推进，城镇体系规划应当作为区域规划的内容而与总体规划相分离。
（2）战略规划作为总体规划大纲阶段的重要内容。鉴于城市发展战略规划还缺乏法律地位，而其重要作用又是城市总体规划必须依赖的，因此，建议将战略规划的核心内容纳入总体规划，并作为总体规划纲要阶段的重要内容。
（3）城市总体规划与专项规划相结合。专项规划中涉及城市长远发展的重要内容可以作为附件纳入总体规划之中。而专项规划则作为总体规划的下层规划，待总体规划批准后，再由相关部门组织，规划主管部门配合完成。在专项规划中应重点解决落实总体规划的部门政策等问题。
（4）加强对下层规划的指导。专项规划、详细规划等下层次的规划，都是城市总体规划实施的工具。总体规划应当严格界定下层次规划应当遵循的基本原则和内容，必须确定规划实施过程中允许调整的幅度。而下层次规划在编制过程中和规划文本中，都必须反映对总体规划原则和内容的遵循体现在哪些方面。
3 城市总体规划实施机制的探讨
前文中针对当前总体规划内容繁杂、主次不清的弊端，提出了“分层次、分类别编制审批城市总体规划”的构想。城市总体规划审批之后，如何建立有效机制以保证其顺利实施成为关键；当然，也应当建立总体规划动态调整机制，以适应快速发展阶段的需要。城市总体规划的实施，同样应根据法定性内容、政策性内容和引导性内容的不同性质，采取不同的实施方式和手段。
城市总体规划的实施机制包括实施组织机制、监督机制、反馈机制、绩效考核机制和救济机制等5个方面，以下分别进行阐述。
3.1 实施组织机制
（1）法定性内容。法定性内容的实施，由市级人民代表大会负责制定与实施城市总体规划相关的地方性法规或规范性文件，并组织制定城市总体规划法定性内容的实施方案。关于总体规划实施的地方性法规或规范性文件草案由规划主管部门拟订，经规划委员会讨论通过后，由人大组织地方性立法或准立法。
（2）政策性内容。政府以法定性内容为依据，制定政策性内容的实施方案，并督促规划主管部门，相关部门和下级政府制定具体方案并实施。规划主管部门拟订关于总体规划实施的配套规范性文件，经规划委员会讨论通过后，由政府法制部门审议，报政府通过后公布。此外，规划主管部门委派地区联络人，协助下级政府制定实施总体规划的方案；委派部门联络人协助相关部门制定实施总体规划的部门政策，以及编制相关的专项规划。
（3）引导性内容。引导性内容由规划主管部门制定并组织实施。主要采取行政许可、行政指导、建设量平衡、违法查处等手段实施总体规划。对于重大建设项目以及总体规划下层规划的审议，则由规划委员会行使（图2）。
图2
城市总体规划实施组织机制
Fig.2 Organization system of master plan implementation
3.2 实施监督机制
（1）法定性内容。城市总体规划法定性内容的实施情况由市级人民代表大会和上级委派的督察员共同负责监督，主要监督对象为同级政府。
（2）政策性内容。政策性内容实施情况由政府负责监督，主要监督对象为规划主管部门、相关部门和下级政府。上级委派的督察员也应当对规划主管部门实施政策性内容的情况进行监督。
（3）引导性内容。引导性内容的实施情况由规划主管部门进行监督，监督对象包括设计单位、施工单位和建设单位。规划主管部门可以建立一套业绩考核、历史记录查询等制度，根据相关单位在规划实施中的表现，采取限制开发许可、限制设计准入的手段，对违反城市总体规划的建设、设计和施工单位进行监督和制约。
此外，人民代表大会负责对规划委员会关于总体规划实施的工作进行全方位的监督，规划委员会则主要对规划主管部门进行政策性内容和引导性内容实施情况的监督（图3）。
图3
城市总体规划实施监督机制
Fig.3 supervision system of master plan implementation
3.3 实施反馈机制
反馈机制主要通过规划主管部门和规划委员会作为主要的信息接收部门，并将不同性质的内容向不同机构进行信息反馈。
规划主管部门接收到社会反馈的信息后，属于政策性内容向政府反馈，属于法定性内容通过规划委员会向人大反馈。
规划委员会接收到社会和规划主管部门反馈的信息后，属于法定性内容向人民代表大会反馈，属于政策性内容向政府反馈，属于引导性内容则与规划主管部门及时沟通（图4）。
图4
城市总体规划实施反馈机制
Fig.4 Feedback system of master plan implementation
3.4 实施绩效考核机制
城市总体规划的实施情况究竟如何，只有建立有效的绩效考核机制进行评价，包括考核的指标、考核程序以及奖惩办法等等。并且这种机制应当与行政考核相结合，才可能真正促使总体规划的实施结果受到重视。特别是人大要考核地方行政领导在实施城市总体规划上的绩效（其核心是考核法定性内容），以及政府要考核规划主管部门、相关部门以及下级政府在实施城市总体规划上的绩效（其核心是考核政策性内容）。规划主管部门对引导性内容也应当逐步完善相应的绩效考核制度，其中包括内部考核和外部考核两种类型。内部考核的重点是行政许可和行政执法的相关处室；而外部考核包括建设单位、设计单位和施工单位，通过建立业绩档案，并与开发许可、设计许可挂钩，促使其自觉实施城市总体规划（图5）。
图5 城市总体规划实施绩效考核机制
Fig.5 performance appraisal system of master plan implementation
考核机制的关键在于是否拥有科学的指标体系。从目前的情况来看，应当从城市总体规划实施的效益指标、基本生活质量指标以及行政不当干预总体规划实施的严重违法事件等方面进行考核。
3.5 实施救济机制
为保障行政相对方的合法权利，在城市总体规划实施中，应当针对不同类别的内容，分别采取有效的救济途径。
（1）法定性内容。对城市总体规划法定性内容不服的公民、法人或其他组织，可以向市人民代表大会申诉，申诉后仍然不服的，可以向人民法院起诉，但法院只作合法性审查。
（2）政策性内容。对城市总体规划政策性内容不服的公民、 法人或其他组织，可以向市人民政府申请行政复议，对复议结果仍然不服的，可以向人民代表大会申诉，也可以直接提起行政诉讼。
（3）引导性内容。对城市总体规划引导性内容不服的公民、 法人或其他组织，可以向市规划委员会申诉，申诉后仍然不服的，可以向人民法院提起行政诉讼（图6）。
图6 城市总体规划实施救济机制
Fig.6 Relief system of master plan implementation
4 结语
城市总体规划的改革可谓牵一发而动全身，不仅受制于城市规划体系本身，而且也受到国家行政管理体制以及法律制度的制约，因而必然是一项复杂而艰巨的任务。尽管本文在具体构想上不一定完全切合各地的实际，然而，针对目前我国总体规划内容繁杂、主次不清的现状而提出的“分层次、分类别编制审批模式”，并在此基础上，提出了相应的实施机制，应当具有一定的现实意义，笔者希望藉此引起国内同仁的关注。编制审批模式和实施机制的完善是当前城市总体规划改革的关键所在，惟有如此，科学民主的实施环境才可能逐步得以营造；惟有如此，城市规划才可能摆脱“墙上挂挂”的悲哀。
本文是同济大学“武汉市城市总体规划实施机制和法制化研究”的部分成果，课题组成员有马武定、文超祥、刘征、刘刚、于涛方、钱欣等
［修改日期］2006—08—28
注释：
① 2002年8月，建设部下发了《城市规划强制性内容暂行规定》，从市域内必须控制开发的地域、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、历史文化名城保护、城市防灾工程、近期建设规划等六个方面对城市总体规划的强制性内容进行了界定。
② 孙施文．城市总体规划实施政策概要．城市规划汇刊，2001,(1).