论关税改革的地位与作用，本文主要内容关键词为：关税论文,地位论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国关税改革包括关税政策的调整、关税职能的转换、关税税率的调整和关税优惠的实施等诸多方面。这些改革在我国近二十年的改革开放和现代化建设中发挥了重要作用。
一
我国的保护关税政策是新中国建立之初确定的，它服务于毛泽东同志提出的“独立自主、自力更生”的建国路线，基本任务是“保护国内生产，保护本国产品与外国商品的竞争”（注：《关于关税政策和海关工作的决定》，中央人民政府第十七次政务会议通过，1950年1月。）。改革开放以来，特别是随着经济体制改革的不断深化，对外贸易的迅速扩大，这一保护关税政策在许多方面出现了明显的不适应状况。1984年全面修改关税税则，对传统的保护关税政策进行调整和补充，逐渐形成了一项“保护与促进”的关税政策，它的基本内涵是：“贯彻国家的对外开放政策；体现鼓励出口和扩大必需品的进口；保护和促进国民经济的发展；保证国家的关税收入”（注：引自国务院修改税则小组关于修改税则若干原则的请示报告，1984。）。
“保护与促进”是一项以促进经济发展为主导的保护关税政策，与改革开放以来海关提出的“促进为主”的基本工作方针相辅相成。它坚持关税保护在我国对外贸易宏观调控中的基础作用，在指导思想上，以促进国民经济和对外贸易发展为主导，鼓励积极参与国际分工和国际交换，同时注重保护国内市场与促进对外开放的统一。
1.调整关税政策有利于保护民族工业，促进我国工业发展水平的提高
中国作为一个发展中国家，从整体上讲，生产技术和生产效率与世界先进水平差距较大，劳动力价格低廉，在发达国家同类产业采用的先进技术设备和高劳动生产率面前很难形成比较优势。放弃对产业的保护，面对进口商品的有力竞争，国内劳动者及其生产资料将不得不从处于困境的、低效率的产业部门转向扩展中的、高效率的产业部门，而这个过程是缓慢、艰难而痛苦的。因此，对中国来说，无论是过去还是现在，保护国民经济和国内工业生产应当作为我国关税政策的首要目标。在此基础上，要转变保护观念，改革保护手段。采用有条件的、动态的适度保护，对生产技术条件不同的产业，在不同时期，采取不同程度的保护措施，实现扩大必需品进口与保护民族工业之间的平衡。
新中国诞生近半个世纪以来，我国已建立起独立完整、门类齐全的现代工业体系，包括能源、机械、电子、化工、航空、航天和各类轻工业部门，一些尖端技术已处于世界领先水平，具备了较雄厚的科技队伍和自我发展的内在潜力，生产水平有了很大提高。历史雄辩地证明，如果我们没有坚持以促进为主的保护关税政策，今天的局面也许不会是这样。
2.调整关税政策有利于我国宏观经济目标的实现，促进国民经济持续快速健康发展
宏观经济发展的重要目标之一是维持合理就业。在我国，就业问题事关全局，是关系改革、发展、稳定的头等大事；不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题；不仅是现实的紧迫问题，也是长远的战略问题。
当前发展中国家普遍存在的就业不足问题，与盲目地实行自由贸易政策、盲目地追求资源优化配置有关。其主要原因：一是在自由贸易的条件下，发展中国家不仅在资金、技术密集的产业中竞争不过发达国家，而且生产要素不一定能重新配置于劳动密集型产业，因为它们的产品出口会遇到种种障碍，从而失去生产规模扩张和增加就业的条件。二是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、从粗放型经济向集约型经济转变以及科学技术进步和经济结构调整的过程中，在资源的重新配置方面都要付出很高的代价。收缩产业的资产具有专用性，工人具有专门技能，管理者具有专门知识，因此不一定能顺利地转入新产业部门，这就导致结构性失业。三是发展中国家从发达国家引进的先进生产技术体现着发达国家的生产要素特征，即资本密集型生产技术要大量使用发展中国家稀缺的资本要素，而较少使用这些国家丰裕的劳动力要素，也加重了再就业问题。因此，在经济体制改革的整个过程中，坚持实行保护关税政策，缓解国内就业压力，促进经济发展，维护社会稳定，全面推进社会主义现代化建设，是我国关税制度改革必须努力完成的一项重要历史使命。
3.调整关税政策有利于扩大对外开放，加速我国贸易自由化进程
近几年来，在我国复关和加入世界贸易组织谈判的进程中，国内外部分人士对我国的保护关税政策颇有微辞。笔者认为：我国现在实行“保护与促进”的关税政策，非但没有违背贸易自由化政策，而是加快了贸易自由化的进程。其理由是：
第一，国际间对于贸易自由化的理解、定义是发展的，不断赋予其新的内容和含义，并无一个完整的蓝图和统一的标准。贸易自由化是现代经济发展的一种趋势，但不是目标，任何国家均无义务遵照某种规则参与这一进程。当然，在当今世界政治和经济发展格局下，无视全球贸易自由化趋势也不明智，会阻碍本国经济的发展。面对全球贸易自由化趋势，理解我国现行关税政策及其调整的合理动机只有一个，即如何为国家利益服务。从这个意义上讲，我国关税政策的制定和调整，不存在自由贸易和保护贸易的对立和取舍，而只有以何种形式、何种程度参与国际分工、国际竞争和国际交换的抉择，关键在于要从本国的利益及其国情出发。实行贸易自由化必须有利于本国的发展。目前，在一定范围内对贸易自由化存在着某种误解，主要是将其作为一种既定的目标，并把一系列国际协约和规则与其直接联系起来，统而言之地划定一条中国的贸易自由化发展道路。这种观点把贸易自由化及其条件作为改革与发展的前提，看问题过于简单化，是脱离国情和片面的。
第二，实际上，保护关税政策与自由贸易政策之间并不存在非此即彼的选择。有些自由贸易论者认为，只有无条件实行贸易开放，才能促进经济增长。那是站在经济发达国家立场上得出的结论，而对发展中国家来说，则事与愿违。在经济发展水平悬殊很大的情况下，后进国家无条件地开放市场，无异于听任外国廉价的商品占领本国市场，让外国先进的生产力摧毁本国的经济基础，而使得本国处于永远落后的地位。国际贸易是两国之间互有进出口的贸易，而不是一国只把双方国看作自己的产品市场，而不考虑到别国也有产业。这样的贸易也是不能持久的。我国的以促进经济发展为主导的保护关税政策把立足点放在促进本国的经济增长、发展生产力、增加本国经济的国际竞争力上，从而最终创造实行自由贸易、参与国际竞争的条件，不但是完全合理的要求，而且与实现贸易自由化竟有异曲同工之妙。我国经济发展的实践已经表明，不走这条道路，没有这个过程，我们今天就不会有能力在进口管理体制和关税税率方面采取如此实质性的自由化措施。
第三，从深层次看，保护关税政策与自由贸易政策两者之间还存在着内在的联系。国际贸易理论认为，实现自由贸易应当是一个渐进的过程，反过来说，就是保护政策不断调整的过程。更重要的是，在世界范围内，这一过程具体到各个国家体现为保护的不同程度。从这个意义上讲，发达国家和发展中国家之间的区别，实质上是实现自由贸易政策同一进程中两个不同的阶段。从最终目标上讲，这两个过程是统一的，保护与自由可谓殊途同归。自由贸易政策的理论基础是强调对资源的优化配置；世界经济发展的理论和实践都证明，保护幼稚产业，有利于对潜在资源的利用，有利于一国国民经济结构的动态变化，有利于提高要素利用效率。各国经济发展的历史经验使越来越多的人认识到，出于资源动态优化配置，着眼于国内经济成长所带来的长远利益而对幼稚工业实行保护，是合理的选择。特别是一国的幼稚主导产业，关联效应大，提供的就业机会多，对国民经济的发展有特别重要的作用，加以保护更是一国贸易政策的题中之义，直接关系到一个国家的经济独立和发展，不仅是关税政策首先要解决的基本问题，也是发展经济学的重大课题。
二
关税的职能是关税固有的、内在的、可以对社会经济发生影响和作用的经济功能。从经济学上讲，关税的基本职能是组织一国的中央财政收入和调节对外贸易，即关税的财政职能和调节职能。近代关税在此基础上发挥着保护国内市场、调节国内和国际资源配置以及调整国际经贸关系的重要作用。必须指出，关税的财政职能和调节职能是它本身固有的职能，只要征收关税，它的两个职能就会自然地发挥作用。但是，这不意味着它的职能得到了合理的运用，原因是关税的这两个职所产生的经济效应并不相同。在许多情况下，职能之间表现一种对立统一的关系，运用不当，不仅不能有效地发挥关税的职能作用，还会有悖于初衷。改革开放以来，我国关税工作根据国民经济发展、经济体制改革和扩大对外开放的需要，合理地运用关税职能，为增加国家财政收入，调节进出口贸易和国际经贸关系做出了巨大的贡献。
1.财政职能的发挥增加了国家财政收入
在我国，关税的财政职能具有特殊重要意义，因为关税是我国中央财政的一项可观收入。作为社会主义国家，中央财政在我国国民经济发展、社会全面进步以及宏观经济调控的实施等方面承担着比其他任何国家都更繁重的任务。关税为中央财政组织收入，使国家财政职能顺利实现，保证了国家城乡建设、技术改造、文教、科学、卫生、国防、行政等各项支出，有力地支持了我国改革开放和我国社会主义革命和建设事业的发展。
从1980年1月1日开始，国务院决定对外贸公司经营的进出口货物，恢复由海关单独计征关税。从此，我国关税的财政职能得到较好地发挥，1980年当年就征收关税30亿元。此后，随着我国对外经济贸易的扩大，我国的关税收入逐年增长。从1980年至1997年的18年间，海关共征收关税3235.6亿元，成为中央财政的重要财源。
2.调节职能的发挥促进了经济体制的改革和产业结构的完善
我们在努力充分发挥关税的财政职能时，也十分重视发挥它的调节职能作用。税收工作不单纯是收钱的问题，更重要的是要自觉地发挥税收的调节和控制作用，保证和促进经济体制改革。
改革开放以来，我国关税的调节职能主要通过以下两个方面得到发挥。一方面，发挥税率在引导经济发展和产业结构方面的作用。在这一时期中，我国根据经济发展和产业结构调整的需要，不断调整关税税率。从1985年至1997年历次调整关税时，我们对于我国资源有限、在短期内难以满足供应的原材料，对于新技术产品，对于国内不能生产的、或生产数量不足的、或质量未过关的机械设备、食品、仪表，都大幅度降低了关税税率。同时，对于一些我国产量很大、质量也过关从而完全能满足国内供应的商品，诸如汽车、洋酒、化妆品等，则提高了关税税率。另一方面，通过关税优惠促进对外开放，加速国民经济发展。改革开放以来，我国通过关税优惠，贯彻中共中央、国务院对外开放，对内搞活方针，促进我国利用外资，引进技术，加速沿海地区经济发展，推动我国工业进步，积极参加国际交换和竞争，这是我国关税调节职能一项具有历史意义的转变和重要的实践。
3.关税在调节我国对外经贸关系方面发挥了重要作用
马克思认为，关税是国际间资本斗争的重要武器。“保护关税制度把一个国家的资本武装起来和别国的资本进行斗争”（注：《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年版，第284页。）。在世界经济和政治史上，发生过无数次国际关税战，直到90年代最近几年，在许多发达国家之间，关税报复经常成为贸易争端的继续。但是，关税又是国际经济合作的重要手段。随着世界经济的发展，关税成为许多国际经济合作的基石，从关贸总协定、欧洲经济共同体到当今世界上出现的许多的关税同盟，从最惠国待遇、双边或多边关税减让到发达国家对发展中国家实施的单边普惠制，都是利用关税来发展国际经济合作的。
在我国改革开放近二十年的历程中，关税在调节对外经贸关系方面发挥了重要的作用。主要有以下几方面：
第一，实行双边关税互惠，建立良好的国际经贸关系。我国目前还不是世界贸易组织成员，因此不能享受多边贸易体制的优惠，而必须利用双边互惠的途径来为我国对外贸易创造良好的国际环境。在我国与世界各国的双边经贸合作中，关税互惠是一项十分重要的内容。据统计，目前我国已与120个国家签署了含有关税最惠国待遇条款的双边贸易协定。
第二，承诺降低关税，加强地区经济合作，推进我国加入世界贸易组织的进程。1995年11月，亚太经济合作组织第三次领导人非正式会议在大阪举行。江泽民总书记在会上作了两次重要发言，并宣布中国将从1996年起大幅度降低进口关税水平，降幅将不低于30%。中国的实际行动表明了我国和平、友好、合作与发展的诚意和建设性态度，为本次会议的成功举行作出了积极贡献，必将有力地推动亚太地区自由贸易与投资制度的建立。我国以关税减让作为加入世界贸易组织的入门费，承诺将关税作为我国主要的贸易保护手段，并以关税减让为基础承担各项义务。在长达十多年复关谈判中，我国先后与34个国家进行了关税减让谈判，目前已经与包括日本在内的十几个国家结束了货物贸易关税和非关税谈判，有力地推动了我国加入世界贸易组织的步伐。
第三，开展国际关税斗争，维护中美经贸关系。近年来，中美两国不断发生贸易摩擦，多次险些爆发贸易战。在中美贸易谈判中，我国有效地利用特别关税成功地开展一次又一次的国际经济斗争，不仅保障国家利益，而且维护了中美经贸关系。在中美市场准入和知识产权保护的双边谈判中，美国多次威胁要进行贸易制裁，并提出了一个涉及几十亿美元的限制进口商品清单。我国政府据理力争，针锋相对，也提出了对应的关税报复清单，提高了我国的谈判地位，最终达成谅解协议，避免了中美经贸关系的恶化。在此，我们清楚地看到了关税在现代经济中的重要作用。
三
在改革开放不断深入、关税制度改革不断深化的时期，关税税率的调整自然会成为社会各界关注的焦点，引起人们的广泛注意。调整关税税率是我国关税改革的最重要的内容之一。关税税率的降低有力地促进了技术引进、进出口贸易和国内价格体制改革，给国内生产者和消费者带来了很多的利益。
1.降低关税有利于引进先进技术和设备
技术和设备的进口直接促进国内生产的发展和技术的进步，其作用类似于创新对增长的刺激，同时还节约了创新的成本。1994年人民币汇率大幅度下调后，引进设备和技术的成本大幅度上升，加上许多企业的经营状况不佳，无力负担昂贵的引进费用，引进技术和设备的进度有所下降。“八五”与“七五”相比，对外贸易总额增长了1.1倍以上，而技术引进只增长了48%。这种趋势如果持续下去，将严重影响我国经济的持续发展。关税水平下调后，引进技术设备的人民币成本下降，提高了企业进口技术设备的积极性。
2.降低关税有利于扩大进口
我国对外贸易一直保持较快的发展速度，并在90年代进入了高速发展阶段。1978年至1997年进出口贸易增长15倍，年均增长16.5%，进出口总额由206亿美元增长到3250亿美元，在新中国对外贸易史上第一次跻身于世界十强，这其中降低关税发挥了不可忽视的作用。
降低关税最直接影响的是进口贸易。马克思主义国际贸易理论认为，国际经济关系中始终存在国际剥削现象，发展中国家的劳动生产率低，在国际贸易中处于不利地位，解决的途径只能通过扩大进口来实现更多的贸易效应。关税降低使企业进口成本降低，从而可以扩大进口。
降低进口关税对出口增长也有重要的作用。原材料、零部件以及其它基础工业产品的进口税率大幅度下降，显然有利于企业降低生产成本，提高产品在国内外市场上的竞争力。我国一些重要的工业原材料，不但国内产量供应不足，而且国内生产成本逐年上升，已经接近甚至超过国际上同类产品的价格水平。但由于关税水平偏高，国内企业使用这些进口原材料后，产品价格也随之偏高，使这些产品在国内市场和国际市场上的竞争力受影响。下调原材料、零部件等中间产品的关税，对企业更好地利用国外资源，生产更多的具有国际竞争力的产品，扩大出口，无疑具有重要作用。
此外，近年来我国进口增长速度低于出口增长速度，连续几年贸易较大顺差，与部分贸易伙伴国家产生了贸易摩擦，不利于扩大对外开放和对外贸易。降低关税可以更加积极地利用外资，可以扩大应税商品的进口，有助于改变我国在一时期内出现的进口在进出口总值中所占比例和应税商品在进口总值中所占比例萎缩的现象，从而有利于进一步完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，加快发展开放型经济，以更加积极的姿态走向世界。
3.关税调整有助于国内价格改革
降低关税不仅降低了进口商品的国内价格，更重要的是有利于我国的国内价格体制改革。我国价格体制改革在较长一段时期内实行双轨制。由于国内市场供应不足，通货膨胀的压力大大增加了价格体制改革的难度。关税的降低扩大了我国工业生产和人民生活必需品进口，迅速增加了国内有效供给，比较好地抑制了通货膨胀，保证了价格体制改革的平稳进行。
更重要的是，从我国价格改革的全过程看，降低关税有利于国内价格结构的调整，使其向合理化方向发展。国际市场价格结构基本上是在国际市场供求关系作用下形成的，是同种或同类商品市场竞争的结果。西方发达国家在国际市场上占主导地位，国际市场价格结构客观上反映了产业结构、价格结构的国际化发展趋势。降低关税能促进国内价格结构进一步向国际市场价格结构靠拢，建立与国际市场价格的有机联系，使价格结构适应国民经济发展的需要。
4.降低关税给消费者带来诸多利益
第一，降低关税的优先项目，是国内市场上供不应求的短缺产品。增加部分产品的进口，将带来国内市场的有效供给增加，从而减缓供需矛盾，抑制通货膨胀，提高货币购买力。第二，降低关税，使得更多的国外价廉物美的商品进入国内市场，给消费者带来多样化的选择。在收入水平一定的条件下，消费者面临多样化的选择，实际上意味着国民福利的提高。与国际市场和世界消费潮流接轨，不断引进花样翻新的进口商品，引起新的消费需求，还会促进国内消费品生产，反过来又会带动消费水平的提高。第三，国内企业在同类进口产品竞争压力下将被迫应战，促使国内企业降低生产成本，从而降低商品价格，提高产品质量，提供完善的服务。在国产货与进口货的竞争中，受益的将是消费者。
四
关税优惠是我国改革开放过程中，国家利用税收贯彻倾斜和扶植政策的重要手段。为了贯彻国家经济发展和对外开放有关政策，我们制定了一系列关税优惠政策，涉及方方面面，是我国关税改革的一个重要部分。在关税改革过程中，海关认真贯彻实施关税优惠政策，在弥补社会主义建设资金不足，及时开发和利用重要资源，安排急需建设的重大项目，引进先进技术、设备和管理经验等方面，创造了巨大的经济效益和社会效益。
1.扩大了利用外资的规模
利用外资是我国关税优惠的重要内容之一，是提高我国经济增长速度，加快我国经济发展的一条捷径。对利用外资实施关税优惠，提高了我国对国际资本的吸引力，使我国形成了当前世界最重要的投资市场之一。外商实际投资连年保持增长势头，到1997年止，我国利用外商投资金额已经达到3600亿美元，占国际流出投资总额的11.5%，占流向发展中国家投资总额的38.6%，居世界各国流入外国投资的第二位（第一位是美国）。特别重要的是，我们在实施对利用外资的关税优惠中，注意区别不同层次，对直接和间接利用外资、对利用外国政府和国际金融组织贷款和利用商业贷款、对生产性投资项目和服务性投资项目，制定不同的优惠标准，重点鼓励外资投向农业、高新技术产业、基础工业、基础设施、环保产业和出口创汇型产业，提高这些领域利用外资的比重。这对引导外资投向，调整引进外资结构，提高国民经济素质和效益发挥了十分关键的作用。
2.加快了企业技术改造
对企业技术改造的关税优惠是多层次、宽领域的，既包括引进的新技术软件，也包括为实现引进技术而必须进口的机器、设备，还包括为增强引进技术消化吸收而进口的样机和关键零部件。此外，对国家基础设施建设、重大项目建设以及国产化工程，都给予不同程度的关税优惠。这些都集中体现了一个目标：即促进现有企业技术改造，增加生产能力，提高生产技术水平，为今后国民经济的现代化创造条件，积蓄力量。
从1979年到1997年的18年期间，我国通过对现有企业技术改造的关税优惠，大胆吸收和借鉴当今世界各国现代化生产的先进经营方式和管理方法，引进一批先进的技术、设备、工艺和产品，弥补了我国一些产业和产品的空白。纺织、轻工、食品等传统产业的产品和技术得到了大面积的更新换代，造船、汽车、重型机械等重大技术设备制造业也缩短了与国际先进水平的差距。例如80年代，我国大规模引进比较先进的彩电、电冰箱等耐用消费品生产项目，经过几年的消化吸收，开始大量出口。
3.促进了沿海地区对外开放
很多人把我国实行优惠政策的开放地区称为改革开放试验区，充分说明了这些地区在促进我国开放事业进程中的重要作用。地区性关税优惠，是我国“保护与促进”的关税政策的重要组成部分。我们在制定地区关税优惠时，认真贯彻了党中央、国务院关于地区发展战略和我国对外开放格局的部署。从经济特区、经济技术开发区、沿海开放地区到内陆开放城市，在关税优惠程度上既有所区别，也注意互相协调。同时，各类优惠政策还注意体现了国家经济政策和产业政策，如：为促进我国工业发展，对沿海开放城市的技术改造项目；为加大对农业的支持，对沿海开放地区中农业项目；为鼓励扩大出口和引进技术，对出口型和技术先进性的外商投资企业；为加速我国科学技术进步，对高新技术产业开放区等，都单独给予特别的优惠。从经济特区优惠措施正式实施开始到1995年底，在地区关税优惠项下减免关税数百亿元，极大地促进了这些地区的对外开放从而带动了全国的经济发展。
4.促进了社会全面进步
我国还对科学研究、文化教育、体育、广播电视、对外宣传、残疾人福利等社会发展事业给予关税优惠，使它们自改革开放以来得到空前的巨大发展，推进了整个社会的进步。
中国关税制度的改革，是我国关税工作者在马列主义、毛泽东思想和邓小平理论指导下的一次伟大探索和实践。认真系统地回顾和总结我国关税制度改革的过程，正确认识关税制度改革在社会主义经济改革和对外开放中的重要作用，对指导我国关税制度的进一步改革和发展，具有十分重要的意义。
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