从行政监察体制改革审视我国行政监察专员制度的建立，本文主要内容关键词为：行政监察论文,专员论文,体制改革论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D523.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－6323（2009）04－0018－04
我国行政监察体制是在参照前苏联行政监察体制的基础上建立起来的，经过较长时间的发展演进过程，逐渐形成了现在的党纪监督与行政监察合一的行政监察体制。这种体制在许多方面发挥了重要作用，但也有些方面难以和现实需要相适应。世界上影响日盛的行政监察专员制度，在制度设计上具有很多特点和优势，为我国行政监察体制改革提供了宝贵经验。
一、前苏联模式与具体国情的结合：我国行政监察体制的总体特征
自从苏维埃政权建立以来，中国共产党就一直在探索怎样建立符合我国国情的行政监察体制。经过几十年的发展和变迁，形成了现在的行政监察体制。这一体制的主要特点体现在：
第一，行政监察职能与党的纪律检查职能交叉，党的纪检机关与监察机关合署办公。1993年初，根据党的十四大关于“加强党的纪律和纪律检查工作”、“加强行政监察机关的职能”的精神，党中央批准了《关于中央纪委、监察部合署办公和机构设置的有关问题的请示》，中央纪委和监察部正式合署办公。合署后的行政监察除机构设置有较大变化外，原有的领导与被领导关系、职权范围、权限设定、运作原则等都没有改变，只是又增加了一些新的内容。正如《请示》所提出的：“按照宪法规定，合署后的监察部仍然属于政府序列，继续在国务院领导下进行工作”；“监察部的职责、权力、工作程序，以及原来与国务院及其各部门的工作关系等，仍按国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》的规定执行”；“监察部领导班子在工作上既要对中央纪委常委会负责，又对国务院负责”。[1]合署后的中央纪委监察部实行两个机关名称、一套工作机构，同时履行纪检、监察两项职能，对党中央全面负责。1997年5月9日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国行政监察法》。监察法是在监察条例基础上的进一步修改和完善。在机构设置方面，监察法仍然沿用纪检机关与监察机关两个机关名称、一套工作机构的合署格局。
第二，监察机关由本级人民政府和上级监察机关双重领导，向本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。这种双重领导体制，与我国整体的行政领导体制是一致的。如我国各级政府部门既要接受本级人民政府的直接领导，又要接受上级职能部门的业务指导。此外，行政监察中的双重领导体制也是历史传统的继承和发展。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举产生了以毛泽东同志为主席的中华苏维埃共和国临时中央政府，并在临时中央政府设立了中央工农检察委员会，下分为中央、省、县、区四级机构。各级工农检察委员会是苏维埃国家行政机关的组成部分，隶属于同级苏维埃政府。省、县、区工农检察机关分别接受上级工农检察机关的命令。1949年9月27日由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”各级监察委员会接受该级人民政府的领导，并受上级监察委员会的领导。1997年5月通过的《中华人民共和国行政监察法》去掉了监察机关在政府首长领导下管监察工作的规定，强调监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。为了进一步完善行政监察体制，中央直属机关已经开始尝试由中央纪检监察机关直接派遣纪检监察机构，这些机构接受中央纪检监察机关的垂直领导。
第三，监察机构设在政府内部，是一级政府的组成部分之一。各级人民政府都有自己的行政监察机关，负责对一定范围的工作人员进行监察。国务院监察机关对下列机关和人员实施监察：国务院各部门及其国家公务员；国务院及国务院各部门任命的其他人员；省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：本级人民政府各部门及其国家公务员；本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；下一级人民政府及其领导人员。县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。
二、发挥党的领导和监督作用：我国行政监察的体制优势
我国行政监察体制恢复建立后，积极探索在改革开放和市场经济条件下依法履行职能，加强对行政机关及其公务员进行监督的有效途径，初步形成了有中国特色的行政监察体制与经验。行政监察工作的加强，对于保证政府重大改革的实施和对外开放的深入发展，促进依法行政、从严治政、廉洁勤政，推动政府转变职能、改进工作作风，以及完善社会主义市场经济体制和加强社会主义民主政治建设等，都发挥了重要作用。国家行政监察机关与党的纪律检察机关合署办公是我国现行行政监察体制的重要特色。这种合署办公体制在党纪监督和行政监察工作中发挥了重要作用，主要体现在：
第一，党的纪律检察机关与行政监察机关合署办公，有利于加强党对纪检监察工作的统一领导，推动党风廉政建设和反腐败工作持续深入开展，为保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和经济建设的顺利进行提供有力保障。在相对集权的政治体制下，各级党委和政府的主要领导掌握了大量权力，如果没有权威性较强的纪检监察机关，或许很难对他们进行有效的监督。正是在各级纪委监察部门的强有力地干预下，一些大案要案才得到顺利查处，党风廉政建设才取得了重大突破，维护了党纪国法的严肃性，为国家挽回了大量经济损失。
第二，在我国各级政府中，党员占有相当的比例。推行党纪监督与行政监察合署办公的体制，有利于减少职能重叠和工作重复的现象，节省财力、人力和物力资源，提高监督监察的整体效率与效益。
第三，党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的纪检监察领导体制和工作机制，是加强党的领导、发挥党的政治优势、形成纪检监察整体合力的组织保证。
三、职能交叉与权威缺失：双重领导体制的劣势分析
但是，合署办公的体制，使得纪委的地位不断得到发展和强化，行政监察的作用却逐渐被削弱。由于有了纪委的统一领导，监察机关首长负责制难以得到落实，监察机关几乎成了纪委的附庸。在实践中，二者职责不明，权限含混，导致以党代政、党纪政纪处分不分，甚至以党纪处分代替行政处分，行政监察越来越形式化、边缘化。在职责范围方面，由于反腐倡廉的任务依然艰巨，各级纪检监察部门将相当的精力放在对腐败案件特别是大案要案的查处上，而对行政机关的效能监察、行政领导的一般违法乱纪行为的监察、政府决策失误和用人失察的监察、行政行为侵犯和损害公民合法权益的监察等本来属于行政监察范围之内的事务，却没有引起足够的重视和投入足够的精力。这就使得领导干部早期的、轻微的违法乱纪行为没有得到及时的监督和制止，增强了他们的侥幸心理和特权意识，使他们在错误的道路上越走越远。这样就形成了一种恶性循环，即纪检监察部门只会也只能查处重大案件；越将主要精力花在查处重大案件，日常行政监察越会受到忽略，重大案件发生的概率越高。可见，合署办公的体制，表面上看起来降低了纪检监察的成本，但从长远来看，却大大增加了制度运行的成本，使纪检监察工作始终处于被动的、低效率的运行状态。虽然党纪监督与行政监察有许多共同性，甚至在职责范围、监督对象上都有许多重合之处。但二者毕竟性质不完全相同，且面临许多不同的任务，若是完全合二为一，负面效应在所难免。
监察机关的双重领导体制，虽然有利于监察机关随时了解和掌握所在行政区域或部门的各种情况，及时收集信息和开展监察工作，但也严重制约了监察机关应有的独立性和权威性。行政监察机关是政府内部的专门监察机关，其职能的充分行使和发挥，有赖于监察机关的相对独立性。在双重领导体制下，监察机关能否以及怎样行使监察职能，在很大程度上取决于上级领导和所在地人民政府的支持和配合。如果领导对某些情况或案件持宽容或包庇态度，监察机关的工作则会受到阻碍；在有些情况下，领导本身就是案件的参与者或利益获得者，更加会对监察工作设置各种障碍。尽管监察法明文规定监察业务的领导以上级监察机关为主，但由于监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方或所在部门管理，在实际工作中，地方政府或所在部门对监察机关与部门的制约性很强，加上上级监察机关在人事任免方面通常尊重各级地方政府或政府部门的自主权，监察机关更加不能摆脱所在政府或政府部门的影响与控制。因此，双重领导体制实际上已经演变成所在政府或政府部门单方面领导的体制，只是在发生了大案要案的情况下，才会有上级监察机关的介入，双重领导体制才会向另一方倾斜。这种体制最根本的困境在于，一方面，我们希望行政监察机关能够对各级政府以及政府部门进行有效监督；另一方面，又将监察机关的人事安排和经费划拨权交给各级政府和政府部门，期待他们支持和配合监察机关的工作。这样，我们就在期待各级政府和政府部门使用善于监督自己的人，并且通过增加经费和物资设备等增强监察机关的实力以便更好地监督自己。显然，这是现有行政监察体制中的一个严重的悖论。如果不改变行政监察机关的这种条块管理的格局，不从实质上增强行政监察机关的独立性，则行政监察的职能始终难以得到应有的发挥。
监察机构设在政府内部，成为政府的组成部门之一，这种体制的优势在于监察机构更有利于熟悉情况和收集情报。但是，如果该级行政机关不愿披露本机关的违法乱纪行为，人为地设置各种障碍，行政监察机关的监察决定或建议则很难得到强制执行，监察活动也会缺乏应有的透明度。《行政监察法》第25条规定：“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”虽然这里用了“应当”规定被监督部门和人员的执行义务，但对那些拒不执行监察机关的监察决定或监察建议的有关部门或人员，法律并没有规定如何追究其责任。在实际工作中，接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关，就算履行了法律义务。[2]监察机关强制执行力的不足，严重影响了监察机关的权威和行政监察对行政机关及其人员的制约作用。当监察机关的直接强制力缺乏时，最好的手段是向人民代表大会常务委员会、所有政府部门、新闻媒体等公开监察活动及其结果，通过权力部门、上级机关以及社会舆论等对有关部门施加影响，促使其纠正违法乱纪行为，同时对其他部门也产生教育和告诫作用。但是，在现行行政监察体制下，我国各级行政监察机构的运行过程及结果处于一种不公开或部分公开的状态，是否公开以及在何种程度上公开等往往随领导的改变而改变、随领导意志的改变而改变，普通公民或新闻媒体很少知道监察机构对某些事件的调查处理过程和结果，更谈不上参与和监督。
可见，一方面要改革和完善现有的行政监察体制，提高行政监察机关的权威与效能，充分发挥其在政治体制和政治生活中的应有地位和作用；另一方面，必须借鉴和吸收其他国家在行政监察方面的先进制度和良好经验，在结合自身国情的基础上，探索加强行政监察的新途径、新方式。
四、建立行政监察专员制度：完善我国行政监察体制的路径选择
行政监察专员制度已有近二百年的历史，并且在最近几十年内取得了蓬勃的发展。国际监察专员协会（International Ombudsman Institute）认为，行政监察专员（Ombudsman）是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他（她）是由国家主要的机构，通常是议会或者政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作。[3]行政监察专员制度之所以能够成为我国行政监察体制改革的路径选择，主要因为它具有以下特征：
第一，行政监察专员是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员，享有很高的权威性。在绝大多数情况下，行政监察专员是由议会选举产生的，其经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关有关部门的制约和支配。在行政监察专员的示范带动下，有些国家的企业、行业协会等也设立了与行政监察专员类似的机构，这些机构的负责人并非由议会选举或政府首长任命，而是由所在企业、非政府组织、社区成员等推选出来的，因而并不能纳入行政监察专员的范畴。
第二，作为议会或者行政机关首长行使监督监察权力的代理机构，行政监察专员享有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、压力集团或其他组织的影响与干涉。即使是议会或行政机关的首长，也不能对行政监察专员的个案处理发表意见或评论，而只能对行政监察专员任期内的整体工作情况表达意见。行政监察专员的职务实行任期制，除非发生了违法乱纪、徇私枉法或道德败坏等行为，议会集体表决其不适合再担任行政监察专员一职，不得解除其任期内的职务，从而充分保障其独立、公平、公正地行使职权。
第三，行政监察专员负责监察行政机关以及其他公共组织的公共官员违法与不良行政行为。行政监察专员主要监察行政机关以及行政机关人员的行政行为，但其职责范围通常也扩展到公共企业或其他公共组织等。当然，少数国家的行政监察专员也负责对法院的监察。行政监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且可以受理对上述机构或人员不当、不合理行为的申诉；不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。
第四，与法院、行政裁判所或其他仲裁机构相比，行政监察专员不能推翻行政机关的决定，只能对违法或不良行政行为提出补救建议。这种建议对行政机关不能产生直接的制约力量，行政机关没有法定的执行义务。这样，行政监察专员的判决结果似乎难以产生什么效果，但事实并非如此。当行政监察专员的建议没有得到有关当局的重视和采纳时，行政监察专员可以向行政机关首长或立法机关报告，也可以向所有行政机关、新闻媒体等公开调查处理结果，间接地向有关当局施加压力，直到问题得到妥善解决。
最后，在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。他（她）有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入调查，彻底查处政府机关存在的违法或不良行政行为，切实维护公众的合法、合理权益。
这些特征有效地弥补了我国行政监察体制的不足，对于加强我国行政监察的独立性和权威性具有重要的启示和借鉴意义。因此，建立行政监察专员，为我国行政监察体制改革提供了一种崭新思路。
［收稿日期］2009—06—10
标签：行政监察论文; 行政监督论文; 行政体制论文; 领导体制论文; 监察对象论文; 法律论文; 时政论文; 行政部论文;