走向善治与重建社会资本——中国城市社区建设目标模式的理论分析，本文主要内容关键词为：中国论文,社区建设论文,走向论文,资本论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
中国城市社区建设是在国内改革开放进程与国际全球化进程的双重时代背景下出现的潮流。关于其滥觞与发展历程，政府官员和学界精英均有诸多生动、细致和深刻的分析。（马仲良等，1999）这些研究对我们有诸多启迪，在这些研究基础上，学者们又进一步在理论层面上进行学理性探索。《体制改革中的城市社区建设的理论分析》（王思斌，2000）可以被看作是这种理论探索的最新成果，并在对城市社区建设进行全面理论分析基础上，明确提出了政府、社区组织、社区成员三方合作，经济、政治、社会文化三种资源共同支持的社区建设的理论模式。这一理论模式的意涵实质上包容了社区建设的过程、策略和目标定位三重模式。我们认为，在这一理论模式下，进一步明确建构城市社区建设目标的理论模式显得尤为迫切，而这种迫切性主要来源于社区建设实践的压力。
尖刻地说，社区建设的实践已进入一个看似异彩纷呈实则蕴涵危机的阶段：一方面新一轮社区建设的热潮在大城市显现（例如沈阳、上海和北京，而1999年以来的相关学术讨论会议的频繁即是一个反映），另一方面社区建设过程中已经显露出种种矛盾处境。这些矛盾处境包括：新的城市基层体制雏形与原有城市宏观管理体制的衔接（即国家权力与社区自治权力的衔接）不顺；在同一城市内部存在着体现不同时代特征（这种时代特征往往带有文化性）的居民生活空间聚合体（我们宁愿不用居民住宅区一类的概念），从而使得现有的社区建设思路缺乏普遍的号召力；社区建设的任务所需的社会动员力量与社区建设所能实现的社会动员力量存在强烈反差；社区建设过程中表现出的缺乏预见性的“问题——应对”模式与变迁迅速而深刻的社会生活的要求相比总是显现出滞后性，等等。这种矛盾处境如果不能在较短时间内予以根本性解决，则会导致中国城市的下列危机：社会信任的丧失、政府权威的丧失、社会阶层的冲突及其冲突意识形态（狭义）的定型、社会不公平感的蔓延、个人与社会的进一步疏离。之所以如此，是因为在单位制的庇护丧失之后，城市居民迫切需要社区的庇护（至少是精神上的），而社区建设的矛盾处境则使得社区无法形成这种庇护能力，这样会使得丧失了单位庇护的城市居民可能变成无助的街居生活者。
面对上述矛盾处境和可能产生的危机，高屋建瓴地从理论上提出具有预见性的目标模式显得极为迫切。首先，有预见性的目标模式有助于确立完整、长期、协调的社区建设过程模式，从而改变社区建设中存在的赶时髦、赶热潮、缺乏全局性、协调性、凌乱等问题。这些问题的发生与社区建设初期需要一个摸索时期相关，但是更与社区建设缺少适宜的、有预见性的目标模式相关。“凡事预则立，不预则废”。为了社区建设事业能够“立”得住，需要确立有预见性的目标模式。其次，明确的理论模式有助于确立具有针对性和可操作性的社区建设策略，从而改变社区建设主导力量单薄、社会动员程度不高以及操作上的滞后等弱点。社区建设中的矛盾和问题都反映出社区建设策略上的混乱和不一致，而后者源于目标的混乱或短视。此外，社区建设已经走过近10年的历程，已经积累了的经验和教训为提出社区建设的目标模式提供了基础。
应该指出，社区建设过程中，政府主导部门曾经提出过不少具体而有一定现实针对性的阶段性目标，例如建立社区服务体系等。但是目标提出完全是在“问题—应对”思路指导下提出的，很快在部分城市流于形式（因为提出目标时的社会情境迅速发生变化）。因此，认真地从理论上探析社区建设的目标模式是一项迫切任务。
二、中国城市社区建设的时空特性的反思
确立社区建设目标模式必须基于对社区建设的时空特性深刻而充分的反思。如前所述，中国城市社区建设是在国内改革开放进程与国际全球化进程的双重时代背景中出现的潮流。这实际上表明这样一种立场：必须把社区建设理解为中国国内时空特性和全球时空特性双重制约下的一个自觉的社会变迁过程。只有充分明了这种交错着的时空特性，才能准确把握社区建设的本质意义，从而据此提出社区建设的目标模式。
中国城市社区建设正式纳入官方话语是在1991年（王思斌，2000），其现实背景，从本质上说是改革过程中积累的城市社会生活种种问题的暴露引起了相关政府部门的注意。但是，当我们把视野扩大来看，事情并不仅仅如此。
1、国际范围统治危机的出现
从20世纪80年代末，苏联的解体到2000年秘鲁总统藤森下台和日本内阁改组，甚至美国也出现弱势总统，世界范围内出现了不同程度的统治危机。在大部分发生统治危机的国家，危机出现均与社会转型（广义）密切相关。而腐败、丑闻、社会经济急剧变迁则是危机的直接导火索。统治危机带来的后果是社会生活的动荡和社会团结的破坏。这种世界范围内统治危机不仅会给中国政府和民众带来心理冲击，而且或多或少地直接影响市民和政府的关系模式。社区建设目标模式的确立需要充分考虑这些国际环境，充分保证预见性和超前性。如果中国不能为别的国家树立样板，那么别的国家就有可能成为中国的样板。具体地说，如果别的国家在摆脱统治危机的问题上走在中国的前面，那么即使中国现在没有出现全面的统治危机，但是也可能因为国际诱因而导致统治危机的爆发。到那时，政府应对选择的余地很小是小事，中国社会生活的动荡才是对社会发展最致命的冲击。
2、国内统治危机出现的可能性
如果有人对政府权威的稳定性与其充分实现的可能性持十分乐观态度的话，那将是盲目的和危险的。尽管中国目前并未爆发统治危机，但是，政府如何适应改革过程中的社会需求的确是非常迫切的问题。国有企业经济效益上升与下岗工人的大量出现，社会经济总量增长与社会贫富分化的严重凸显，财政收入增长与市民对政府信任下降，生活质量提高与腐败、犯罪现象加剧等种种矛盾现象在中国的存在已非短暂，而城市则是这些矛盾较为突出的社会地域空间。应该看到，中国政府自20世纪80年代以来遇到的挑战是空前的：一方面必须面临国内在改革进程中凸显的新旧体制、新旧价值观念、新旧利益格局的矛盾；另一方面必须应对国际环境的压力，这种压力最核心的问题是，中国必须在弥补过去与发达国家存在的差距的同时尽量避免因发达国家的发展造成新的差距的扩大。显然，仅仅依靠政府来应对上述挑战是不可能成功的。必须寻找一种方式，能够使得政府和公民的力量相互协调并都能得到充分发挥，才有可能消弭危机爆发的可能性。在城市社区建设的历程中，实际上在某些方面已经有了成功的结合，但是社区建设的组织者显然忽略了这种结合的历史价值，未能赋予其社区建设的本质涵义。
3、发达国家对社会资本丧失的“发现”
1995年，罗伯特·D·普特南的《独自打保龄球：美国下降的社会资本》的发表是一个标志性学术事件，普特南集中关注布迪厄在1980年提出社会资本理论，并将对关于在现代性中社会资本丧失的担心转变为经验研究（李惠斌等主编，2000）。尽管一些学者对普特南的结论提出反驳意见，但是普特南的确向美国社会提出了警告：生活在现代社会中的人有可能越来越孤立无援。不过，普特南没有分析这种状态的原因究竟是人们自愿的选择还是人们被社会抛弃。普特南的研究的真正意义是让人们反思当代城市社会生活会出现的问题。普特南研究的是美国的城市社会。如果我们假定“城市社会”具有普遍的共性，那么90年代的美国城市社会生活的问题同样有可能在中国城市出现。因此中国城市社区建设应当能够预见到这一点，并把这种预见纳入到自己的目标模式之中。
4、中国城市居民社会资本丧失的预兆
使用“预兆”其实是一种委婉的说法。事实上城市居民的社会资本已经在破坏和丧失之中。概括地说，社会资本包括（能够提高社会效率的）信任、规范和网络三个基本方面。在迅速的社会变迁过程中，无论是信任、规范还是网络都发生了重大变化，原有的信任破坏了，新的信任尚未建立、原有的规范已经失去效力了，而新的共识性规范未能确立，原有的社会网络被打破或不再有效了，新的社会网络不能发挥效用或尚未形成。总之，社会生活中物质财富的积累在增长，但城市居民彼此愈来愈冷漠，愈来愈孤立。这种局面是伴随着改革进程出现的。改革在城市中带来的重大变化之一，是总体性单位体制被打破。“单位”和“关系”是改革前城市居民社会资本的主要提供者，改革后，一方面不少城市居民逐渐失去了“单位”的社会资本资源。另一方面，“关系”从改革前的情感交换倾向转变为非情感交易倾向，使得城市居民对“关系”对象的信任被金钱交换所取代。一些学者看到了单位制的改变对城市居民社会生活的影响，并提出所谓“单位制”向“社区制”转化的说法。（马仲良等，1999）这种说法是正确的，但并未点到本质。所谓单位制的改变本质上是城市居民社会资本的依托方式或源头的改变。而由此带来的根本性问题是新的社会资本依托方式或源头又没有建立起来。居民的社会资本不可避免的丧失而又得不到补偿，社会生活的活力和城市社会的社会效率因此而受损。城市社区建设如果不能补偿城市居民丧失的社会资本，它就既得不到城市居民的支持，更无法实现所谓适应向社区制转变的需要。
综而言之，自20世纪80年代以来在世界范围内出现了与社会生活直接相关的两大问题：即统治危机和社会资本的“下降”（普特南语）。中国城市社会生活的发展与发达国家城市生活的发展肯定存在差异，但是也必然存在深刻的相似性。80年代以来中国城市社会生活出现的迹象已经表明了这一点。因此，中国城市社区建设的时空特性可以归纳为20世纪80年代以来的统治危机和社会资本下降双重背景下中国版本的“社区主义的浪花”（王思斌，2000）。而使得这“浪花”能够成为“浪潮”，并长期滋润可能枯萎的城市社会生活，则是中国城市社区建设的根本任务。
三、中国城市社区建设的双重目标
经过对城市社区建设时空特性的分析，笔者认为可以提出这样的命题：社区建设目标模式应当围绕避免统治危机和弥补社会资本下降这两个根本任务提出。
1、善治——摆脱统治危机的目标模式
在世界范围内统治危机的出现表明，人们不能忘却一个最基本的事实：政府的能力是有限度的。有的学者喜欢用“民选政府”与“专制政府”（或称独裁政府）作为区分政府能力的标尺，并假定民选政府的绩效会高于非民选政府。因此，当某个国家政府出现统治危机而它恰恰又是非民选政府时，专制或独裁便成了危机当然的根源。不过20世纪80年代以来的统治危机现实，对这种貌似正确的理论提供了相反的例证，即那些发生统治危机的国家大部分是民选政府的国家。这说明专制或民选虽然的确对国家发展有非重要的影响力，但并非是导致统治危机的不二源泉。也就是说，依靠政府产生方式的变更来解决统治危机是未必奏效的。
有了上述的认识，我们就能找到摆脱危机的钥匙，那就是承认政府能力的有限性，并建构足以弥补政府缺陷的社会管理机制。这个机制就是“善治”，即良好的治理。所谓治理，是与统治相对应的概念，它们的最基本区别在于两点：第一，治理的权威包括政府，但不必一定是政府，而统治的权威只能是政府；第二，治理的权力运行是多元而双向的，统治的权力运行则是单向自上而下的（俞可平主编，2000）。统治的最佳状态即是“善政”，而治理的最佳状态则是善治。有学者认为善治有六个方面的特征：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效，并认为善治就是公共利益最大化的社会管理过程（俞可平主编，2000）。
让我们带着上述理论认识回到中国，回到城市社区建设的实践。实践中的社区建设其实已经产生了善治观念的萌芽。一位政府官员说：“加强社区建设是……重要课题。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，从政府和企业分离出去的社会职能，大部分需要依托城市社区来承担。同时，下岗、失业人员相当一部分滞留社区，流动人口大量涌入社区，城市老龄化和贫困人口等问题，都给城市民政工作带来了更大的压力。在这种情况下，以行政管理为主、条块分割的城市管理体制已经不能适应新形势的要求，必须尽快发展和完善基层社区的功能、向以社区为依托的新的管理、保障、服务方式转变……”。（马仲良等，1999,9页）这是对政府能力有限性的清楚认识，也是以新的机制来弥补政府能力之不足的策略设计。而在社区建设实验区中被强调的基层自治组织建设和中间组织建设则是力图动员非政府力量来参与社区治理的重要尝试（马仲良等，1999）。
应当让萌芽成长为正式的理念。因此，中国城市社区建设的第一个目标模式就是“善治”。作为城市社区建设目标模式的善治，其本质特征是：有一个具有实现城市居民社会生活公共利益最大化的决策、实施、动员能力的社会管理制度体系。现有的城市最高权威机构和最基层的管理机构都将成为这一制度体系的重要组成部分或主要合作者。这一理论模式首先体现了避免统治危机（政府单独管理导致的社会效率下降）的根本愿望。城市社会管理的制度体系的合理性的判定尺度是，它是否能够实现城市社会公共利益的最大化。这一理论模式体现了对城市政府能力和能力有限性的双重承认，即一方面强调政府在新体系中的地位，另一方面强调政府只是发挥管理作用的力量之一。这一理论模式要求突破城市社区建设现有的框架，把社区建设从城市基层延伸至城市最高权威体系。这一理论模式本身蕴涵着实现的途径，即全面地推进政府、市民以及中间组织在各个层次（不仅仅是城市基层）的互动、协调、合作以实现治理的最优化。
2、重建社会资本——替代丧失的社会资本的目标模式
社会资本是一个外来术语，但它的确具有较好的概括力，用这一概念说明社会成员的社会生活所必需的一种资源类型集合体，可以帮助我们把握社会生活的特质性内容。社会效率和社会活力的实现既依赖于物质资本也依赖于社会资本。随着社会物质财富的增长，社会资本的相对作用会越来越凸显。在本文第二部分已经简要说明了中国城市社会资本下降甚至丧失的种种迹象。而社会资本下降或丧失的负面作用则主要表现于社会成员的剥夺感、无助感、社会效率低下、社会活力消减。应当说，在城市社区建设的实践中，作为主导力量的政府应对此有所认识。例如一位政府主管官员在分析“社区事业”时强调“社区服务是各项社区事业的龙头”，因为“……社区服务以居民的所急、所需为工作内容，以保障和提高居民的生活质量为工作目标，是深受群众欢迎的‘民心工程’”（马仲良等，1999,16页）。社区服务承担了原先“单位”的部分提供社会资本的职能，因此部分弥补了因单位制的改变而导致市民的社会资本下降，也因此深受市民欢迎。而别的举措呢？这位官员的文章没有具体分析。不过通过分析社区建设中那些流于形式的政府行为，我们会发现它们并未能起到提高社会资本的作用。
因此，在认识到社会资本的重要性基础上，城市社区建设的第二个目标模式得以确立，即重建社会资本，就是说为市民重新建构因单位制的变迁、原有关系网络的破坏等因素而下降或丧失的社会资本。重建的社会资本的内容包括重建信任关系、重建社会协调的共识性规范，重建市民的社会网络三大相互关联的部分。重建信任关系是要解决因为政府能力有限、社会价值观的嬗变和社会成员对自我物质利益的非理性追寻而导致的市民对政府、对社会组织、对他人的信任丧失。20世纪80年代曾出现所谓“信仰危机”，90年代以来则出现了信任危机。城市社区建设如果不能解决市民信任危机，那么社会成员的疏离感会进一步加深。重建社会协调的共识性社会规范是要解决由于城市改革和发展的不配套和不平衡导致的“政出多门”、“律由己出”式的全局性的规范混乱和失范问题。生活在缺乏协调的共识规范城市中的市民必然缺乏秩序感，甚至他们的日常生活都会因此而混乱（例如近年来城市居民遭遇到的从购房到物业管理的各种问题）。重建市民的社会网络是要解决由于原有基于单位制的社会网络（同事、上下级），和基于亲情的社会网络（亲戚、朋友等）在全局性的对自我物质利益的追寻中被破坏或变质而导致的市民的孤立无援的问题。再回到感情交换式的社会网络已不可能，而赤裸裸的金钱交换的社会网络缺乏道义的持久力量。因此要建构新型的社会网络，那就是基于社区生活中共享的合理的社会交换的网络。这个网络只有通过社区建设才能实现。
3、两种目标的关联
善治目标是基于解决统治危机而提出的，因此它主要是为政府合理有效的运用权威提供的模式。重建社会资本是基于解决市民社会资本的下降或丧失而提出的，它主要是为实现社会效率和社会活力提供的模式。因此两个模式的意义是有区别的。但是，这两种目标具有紧密的关联性，它们是两个互为因果的目标模式。善治的实现，意味着政府与市民建立了和谐、稳定的互动关系，它实现的是社会生活的稳定。社会资本的重建成功，意味着市民能够协调有效地实现各自行动目标，意味着社会效率和社会活力同现城市社会。没有善治这一社会资本重建的平台，社会资本重建不可能实现，因为信任、规范和网络的建立需要善治提供的沟通场域。没有社会资本重建这一有效社会动员机制的保证，善治也不可能实现，因为善治需要市民有活力和有效率的参与。因此，城市社区建设必需同时坚持善治和重建社会资本的目标。城市社区建设的过程设计、操作设计、组织体系设计都必需贯彻双重意图。
结语
政府能力有限性和社会资本的下降或丧失并不仅仅存在于城市社区，乡村社区和城乡边缘社区也同样存在。因此，实现善治和社会资本重建是整个国家一种战略性政策。但是，从现实状况出发，从为在社会领域的改革开放进程中彻底实现善治和社会资本重建的终极目标出发，我们必须把善治和社会资本重建的目标首先限定于城市社区建设。这基于3种理由：第一，政府能力的有限性和社会资本的破坏在城市社会表现得最为突出，其负面效应也最为强烈。选择城市社区建设作为实现双重目标的领域具有最直接的现实针对性，因而能最快地发挥目标导向的正面价值。第二，目前城市社区建设主要在大城市中开展，而大城市居民的整体素质相对较高，他们有能力理性地参与治理行动；另一方面，他们对社会资本丧失的感受较深，又具有较迫切的重建社会资本的需要。因此实现双重目标所需要的社会动员力量在城市社区建设中能够较好的获得。第三，当前，城市是中国社会的权力、市场、文化的内核区域，而大城市则是核心。在大城市建立善治和新的社会资本具有示范意义。通过社会流动和信息传递，具有示范意义的模式会成为其他区域的学习榜样。因此，通过城市社区建设来确立善治和社会资本重建模式，是在中国社会建立全面善治和社会资本重建新模式最关键的第一步。