高等教育的国际化：外国学生政策之比较分析（续完），本文主要内容关键词为：高等教育论文,外国论文,政策论文,学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、外国学生政策之国际比较
为了促进高等教育的国际化，不只各国纷纷制订相关政策，区域性组织如欧盟、北美自由贸易协定(NAFTA)、亚太经合会(APEC)等亦将高等教育视为提升区域整合和合作的重要项目，其中欧盟自20世纪80年代中期以来就推动多项大规模的学生流动方案，是最受瞩目的国际化方案。在国家层次的高等教育国际化政策方面，荷兰20世纪80年代后期推动大学以英语授课，至今荷兰各大学完全以英语授课的课程已经超过六百门；澳洲自从20世纪80年代后期以后在国际高等教育市场异军突起，透过“在地留学”的创新作法，超越加拿大，和美国、英国共同成为最多外国学生选择的英语国家；日本在20世纪80年代初期就发现高等教育国际化的重要性，1983年制订的政策就提出2000年招收十万名外国学生的规划；马来西亚由于国内高等教育特别保障马来裔学生，大量华裔和印度裔学生必须负笈国外，因此马来西亚多年来一直是全世界十大留学生母国之一，然而透过外国大学分校的设立和双联学位的开办，马来西亚希望到2020年能吸引到足够的外国学生，创造高等教育产业的顺差。在台湾大力推动高等教育国际化之际，这些区域和国家的政策尤其具有参考价值。欧盟、荷兰、澳洲、日本和马来西亚等国家和区域之外国学生相关政策及其成果分析如下：
（一）欧盟
第二次世界大战之后，为了避免欧洲内部再起冲突，欧洲国家在经济和政治方面的合作逐渐成形。在当时法国外交部长Robert Schuman的倡导之下，比利时、法国、德国、意大利、卢森堡和荷兰在1950年成立了欧洲煤钢共同体，掌管会员国有关煤与钢铁工业的重要决策。由于”欧洲煤钢共同体”的成功运作，上述六国决定扩大合作的领域，并于1957年签订罗马条约，成立欧洲原子能共同体及欧洲经济共同体(EEC)，努力移除贸易障碍，朝向共同市场努力。十年之后，上述三个共同体在1967年合而为一，同时成立了欧洲议会。经过二十多年的运作，以及会员国家的持续增加（注：欧盟目前有十五个会员国，包括奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、瑞典和英国，预计公元2004年后会员国将增加至二十五个。），欧洲联盟(EU)会员国于1992年签订马斯垂克条约之后正式诞生，并同意就国防、司法、内政等领域进行合作。为了促进单一市场的早日实现，EU成立后决定朝经济和货币的单一化努力。十年后，EU十五个会员国中的十二个国家在2002年1月正式采用欧元(Europa,2003)。
为了配合欧洲整合的进程，EEC会员国的领袖早在1969年海牙会议后，就决议将教育纳入会员间未来整合的范畴。1971年11月六个会员国的教育部长在布鲁塞尔举行了第一次集会，表示会员国之间的教育交换应由职业训练扩及其它方面的教育（特别是高等教育），并于1973年设立了教育、研究与科学处，1976年推动联合学习计划，倡导会员国之间在学习和研究方面的交流。虽然在此一计划下，会员国曾经谈及欧洲学校和欧洲大学的设立、文化和科学的合作、文凭的相互承认等，但是因为诸多政治和教育方面的考量，特别是教育对于国家及文化认同的重要性及学制不同等因素，这一计划并未产生显著的成果。
整体而言，20世纪80年代中期之前，欧盟各国学生的流动多属个别行为、较为零星且没有组织，各大学对于招收外国学生也不特别热衷。特别是英国在1979年撒切尔夫人的保守党政府开始大举删减高等教育经费之后，英国各大学因为招收欧洲以外的留学生可以收取全额费用，因此海外招生的重点不在欧洲。其它欧洲国家也因为欧洲交流学生比照本国学生，因此对大学而言，外国学生其实是“赔本生意”，主要是在配合外交政策(Gribbon,1994)。
20世纪80年代中期之后，面对来自日本及美国的国际竞争，欧洲国家除加速整合之外，也开始积极推动各种跨国性的教育与训练方案，加强欧洲各国学生的流动性及获得国际经验的机会。表5所列的是欧盟自20世纪80年代中期到90年代中期以来所办理的各类教育相关方案。上述国际交流活动中，以ERASMUS的规模最大，在1987-1993年间，20万学生和1.5万位教授参与交换活动，共计进行了2,200个联合学习计划，涵盖700个密集班和800个合开课程。1993年欧盟将各类教育计划整并成两个大方案：(1)偏重职业教育的LEONARDO DA VINCI，用以取代COMETT，EUROTECNET，PETRA，及LINGUA的一部份。(2)偏重一般和高等教育领域的SOCRATES，包含以高等教育为主的ERASMUS和以中等教育为主的COMENIUS。2000-2006年Socrates第二期方案七年所编列的预算高达185,000万欧元。
表5 欧盟跨国教育与训练方案
资料来源：Krichau-Richter,L.(1995).The European dimension and international exchange.In Muller,S.(ed.)University in the Twenty-first Century(p.143).Oxford:Berghahn Books.
1993年之后，ERASMUS的进行较以往更有组织、层级更高。和之前最不同是以机构（而非系所）作为课程发展和流动的单位。大学校院必须在准备明确的“欧洲政策说明书”之后，才能获得欧盟的合约，进行师生交流、合作课程、密集课程、学分转移、远距教育、语言准备等事项，迄今已有一百万学生参加过ERASMUS方案。
从表6可以发现，以1995年欧盟吸引最多外国学生的前十个国家来看，由于欧盟推动各种交流方案，欧洲高等教育的国际化显然是以会员国之间进行学生流动为主。表6显示，十个国家中只有法国的欧洲留学生比例明显较低(21%)，英、德、荷兰三国略低于50%，其它六国则远超过50%。
表6 欧洲学生占欧盟会员国外国学生之比率，1995
资料来源：UNESCO(1992 & 1993).UNESO Statistical Year Book.Paris:the Author
*荷兰为1992/93之统计数字
除了大学生和教师的大规模移动之外，欧洲高等教育的国际化在21世纪来临之际又有了重大的发展。1999年6月19日，欧洲29国（包括欧盟的15个会员国及非会员国）的教育部长共同签订了欧洲高等教育区宣言。由于这一联合声明系在意大利波隆那签订的，因此又称波隆那宣言。这一宣言的主要目标为(de Wit,2002:62)：
1.采取易于了解和比较的学位系统；
2.采取包含大学生和研究生两阶段的系统；
3.建立和欧洲学分转换系统(ECTS)兼容的学分系统，以鼓励学生的流动；
4.克服阻碍学生自由流动的障碍，以促进流动；
5.促进高等教育品质保证方面的合作；
6.强化高等教育的欧洲面向。
波隆那宣言之所以能顺利签订，主要是因为法国、德国、意大利和英国的教育部长曾于1998年5月先行签订索尔本宣言，强调欧洲各国高等教育体系和谐化的重要性。由于这四个国家高等教育的传统与体系的差异非常大，愿意出面领导欧洲高等教育制度面的统整和和谐化颇出人意表。这两项宣言肯定德国、奥国和丹麦引进学士和硕士学位的作法，鼓励其它国家跟进。虽然此二宣言有助于欧洲高等教育的开放，但是要走的路还很长，特别是对德国、法国和意大利这三国而言。这三国因为高等教育改革而引起学生大规模抗争的记忆犹新，特别是目前的改革所依循的是美国模式（其实也可解释为英国模式），更让教育部长们戒慎恐惧。欧洲国家之所以愿意排除困难采取所谓的“3+2模式”，亦即三年获得学士学位，再2年获得硕士学位，除了促进欧洲内部的学生流动之外，也着眼于国际高等教育市场所提供的庞大商机，希望借着学制的调整，扩大欧洲高等教育对其他国家学生的吸引力，因此意大利、荷兰、德国、挪威等国都正转向大学／研究所两阶段制度(Green et al.,2002)。
（二）澳洲
从19世纪80年代开始，为维持种族的优越性，澳洲采取“白澳政策”，更在1901年通过“联邦移居限制法案”，排斥非欧洲的移民和同化原住民（范盛保，2002）。为了缓和国际间对于白澳政策的批评并和邻近国家建立友好关系，澳洲在1951年开始推动“科伦波计划”。该计划是澳洲和东亚及东南亚国家之间的协议，该计划分为发展计划和技术合作两个方案，前者主要在参与公共投资，后者则在技术和设备的协助，及提供奖学金培训人才。因此1950年之后，大多数前往澳洲的外国学生都是由“科伦波计划”提供经费，只有少数为自费学生。自费外国学生要到1966年自由党和国家党联盟有效地终止了“白澳政策”，放宽非欧洲裔人士移民澳洲的相关规定之后，才逐渐增加。1974年由Whitlam总理领导的劳工党政府宣布取消大学生原本需要缴交的学费，由联邦政府来负责所有的高等教育经费。因此在1974年之后，外国学生和本国学生一样，都不必缴交学费，惟联邦政府也订定了外国学生总数不得超过一万人的上限。因为此一作法受到一些批评，特别是有人认为外国学生可能藉留学之名，行移民之实，因此联邦政府在1979年制定“海外学生收费办法”，由海外学生办公室向外国学生收取全额三分之一的学费。大学并不能因为招收外国学生而获得额外经费，因此并不特别热衷招收外国学生(Dobson & Holtta,2001)。
受到英国在20世纪80年代初期向外国学生收取全额学费政策的影响，澳洲的外国学生政策也引起广泛的讨论。1984年Goldring和Jackson委员会分别提出立场迥异的报告书：前者继续将国际教育视为一种对外援助，后者则主张国际教育是一种贸易。Jackson委员会的论点占了上风，确立了澳洲政府将国际教育作为一种外销商品的立场。1987年的教育绿皮书《高等教育：政策讨论书》指出，全额付费的外国学生将是增加大学收入的重要来源。随后在1988年公布的教育白皮书《高等教育：政策声明》，澳洲政府再次强调，有鉴于外在经济环境、政策及行政环境的改变，澳洲与其继续赞助开发中国家之教育及训练需求，不如担任伙伴的角色，以追求个人及国家的共同利益。因此，从1990年开始，所有外国学生必须缴付全额费用。此外，澳洲政府解除了外国学生市场的管制，允许各校直接招收外国学生，可自订并保留外国学生所缴的学杂费学费，同时也不会因此影响各大学原先享有的政府经费。外国学生市场的开放造成高等教育机构之间的激烈竞争，几乎所有大学都定期派代表到海外招募学生。
为了加强国际高等教育市场的竞争力，澳洲将外国学生当作产业来经营，和美、英及加拿大等英语国家竞争吸引亚洲学生。为了和美英等国的留学生市场有所区隔，澳洲并以东南亚国家（包括新加坡、马来西亚和印尼）和香港为主要的目标市场。为了降低学生的经济负担，澳洲大学特别在该地区提供“在地留学”的机会。以设立分校、和当地校院合办双联学位、远距教学等方式让学生能就近修完前两年大学教育，之后再赴澳洲大学校区完成课程、获取学位。由于灵活运用市场区隔、目标市场和产品定位等行销理念和策略，澳洲大学提供的产品服务组合颇能配合顾客期望组合，“在地留学”的成长非常显著。由表7可以看出，1994和2001年间，“在地留学”外国学生的比率占澳洲外国学生总数的比率逐年上升。
表7 澳洲“在地留学”外国学生人数及其占澳洲留学生总数之比率
资料来源：Australi an Education International(2003).Year 2001 Final International Student Number.Retrieved September 2,2003 from http://aei.detya.gov.au/general/stats/Y2001Final/2001 Final.htm
由表8可以看出，自费学生在1989年占澳洲境内全部外国学生的37.4%，到了1996年之后，此一比例一直维持在95%左右。外国学生所缴交的学费约占大学总收入的8%，有些大学对于外国学生仰赖尤甚，例如南昆士兰大学的非政府经费中有50%来自国际教育的收入(Turpin & Iredale,2002)。从表8也可以看出，外国学生占澳洲高等教育学生总数的比例，也节节高升，由1989年的4.8%上升到2000年的13.7%，成为澳洲高等教育学生中不可忽视的一环。进一步分析可以发现，澳洲的外国学生主要来自亚洲国家和地区，特别是新加坡、印尼、香港和马来西亚。由表9可以看出，来自这四个地区和国家的学生在1999年共占澳洲外国学生总数的44.6%。
为了强化澳洲大学在国际高等教育市场的竞争力，澳洲联邦政府在其教育、科学与训练部之下设有澳洲国际教育处(AEI)，协助澳洲各大学招收外国学生。为了开发和巩固亚洲市场，AEI在印尼、马来西亚、台湾地区、日本、韩国、中国大陆、印度、泰国和越南等地都设有办事处。除了亚洲市场，AEI也在中东、南美等地开发新的外国学生市场，提供大学相关信息、制订行销策略、举办博览会等(Australian Education International，2003)。
表8 澳洲高等教育外国学生人数及其占澳洲高等教育学生总数之比率，1999-2000年度
资料来源：Turpin,T.,Iredale,R.,& Crinnion,p.(2002).The internationalization of higher education:Implications for Australia and its education'clients'.Minerva,40:332.
表9 澳洲高等教育外国学生主要来源及比率
资料来源：Western Australian Technology & Industry Advisory Council(2003).Export of Western Australian Education & Training:Constraints & Opportunities.Retrieved September 5,2003,http://www,wa.gov.au/tiac/exportedu/eontents.htm
除了AEI，澳洲教育方案(IDP)在澳洲国际教育市场的扩展上，也扮演了相当重要的角色。IDP的前身是1969年成立的澳亚大学合作方案(AAUCS)，其宗旨在协助印尼、菲律宾和泰国等国家大学之教学与研究的发展，属于援外组织，经费来自澳洲政府，政策则由澳洲大学校长委员会主导。为了将援外活动扩展至亚洲国家以外的地区（例如南太平洋），AAUCS在1981年改称澳洲大学国际发展方案，之后又于1984年改名为澳洲大学及学院国际发展方案，以便涵盖大学以外的高等教育学院(colleges of advanced education)。有鉴于高等教育学院已于20世纪90年代初期合并，或被大学兼并，此组织于是再度改名，成为IDP Education Australia。
由于澳洲高等教育政策的改变，到了20世纪80年代中期，AAUCS逐渐褪去对外援助的色彩，转而成为澳洲各大学招募外国学生的跨校组织。除了提供教育咨询、出版刊物、举办教育博览会及英语测验之外，IDP在1987年在新加坡成立第一个外国学生招募办公室之后，至今已在全球成立63处办公室。IDP目前已经转型为独立的非营利组织，在促进澳洲高等教育国际化方面，扮演了重要角色(IDP Education Australia,2003)。
(三)荷兰
第二次世界大战之后，荷兰为了招收第三世界国家学生，以耕耘长期的外交、政经关系，特地于20世纪50年代在一般的大学校院之外设立以英语授课的国际教育学院，提供学士后的专业课程。当时荷兰一般大学以荷语授课，因此荷兰的外国学生和本国学生系分属不同体系，国际教育作为一种”对外援助”的色彩非常浓厚。20世纪80年代中期之后，受到全球化和欧盟各种交流方案的影响，荷兰各大学也逐渐开设以英语授课的课程。
越来越多荷兰大学以英语教学的现象，在20世纪80年代后期开始引起广泛的注意和讨论。特别是当教育部长J.Ritzen在1989年12月呼吁大学多以英语进行教学时，媒体和在野党群起反对，他们的顾虑包括：1.对于荷兰语的威胁；2.对于荷兰文化的威胁；3.对于文化及语言霸权及帝国主义的担心。1990年年底，阿姆斯特丹大学宣布将推动四分之一课程以英语授课的目标，引起第二波的抗议，认为如此一来英语将取代荷语成为主要的教学语言。荷兰国会于是要求教育部要阻挡这种独尊英语的发展趋势，教育部长乃指派一个委员会来调查是否有必要以立法来规范以荷兰语作为教学语言。此一委员会后来的决议认为不必要立法，一来因为荷兰语根深蒂固，英语还不至于产生立即的威胁；另一方面也是因为，即使立法，大学也有可能不遵守。但是国会还是不放心，因此在1993年通过高等教育及研究法案，规定所有教学和考试都要以荷语进行。只有下列情况可以使用其它语言(de Wit,2002:186-187)：
1.外国语言的教学与考试；
2.由外籍教师所开设的课程；
3.基于课程特质和学生来源的特别考量。
有趣的是，经过20世纪90年代初期的争辩和立法之后，有关大学能否以英语教学的讨论就烟消云散了。事实上，根据荷兰高等教育国际合作组织(NUFFIC)的统计，2003-2004学年荷兰大学校院计有666门课完全以英语教学，预计到了2004-2005学年，以英语授课的课程将高达901门。就欧洲来看，荷兰英语教学的课程数量仅次于英国(NUFFIC,2003)。
在教育、文化及科学部于1997年发表的有关教育国际化的政策说明书“无限的人才”中，就委婉地指出“一般认为，大学校院的课程若有一部份能以英语教学，较符合大学的利益”。暗示虽然和法律的规定违背，但是大学还是可以适量地以英语授课。作为一个重视贸易的国家，原则似乎往往屈居于可能的商业利益之后。荷兰教育主管机构和社会大众之所以默然接受大学以英语授课的事实，主要还是着眼于因此能招来的外国学生以及随之而来的商机。在教育、文化与科学部于1999年发表荷兰教育国际化的政策报告书中，已经不再提及大学以英语授课可能产生的问题(de Wit,2002)。
虽然社会上反对大学以英语授课的声浪不再，但是以英语授课的相关问题还是引起大学内部的关心和讨论。Vinke(1995)的研究发现，以英语授课的主要问题包括：外国学生的英语能力不见得好、教师以英语教学对其教学品质可能产生负面影响，例如语言的限制可能降低教师授课时随机应变的能力、语言表达的速度和精确性降低、教师的工作量增加、教学内容较浅、趋向强调教学技巧等（引自de Wit,2002）。
尽管荷兰各大学为了广招外国学生投入许多心力于英语授课，但是由表10可以看出，前往荷兰的外国学生在20世纪80年代后期至今增加得非常缓慢。表11显示，荷兰的外国学生数非但不能和英国相提并论，和德国、法国相去甚远，和西班牙、比利时、奥国、意大利及瑞典也有一段距离。
（四）日本
对日本高等教育的国际化而言，20世纪80年代到90年代可说是最蓬勃发展的时期。20世纪80年代之前，由于日本社会封闭的特性，日本在高等教育的国际化方面所扮演的角色相当有限。在20世纪80年代之前，不论是作为留学生的母国或地主国，日本都排不上全球前十名（参见表2及表3）。20世纪80年代之后，随着日本经济在国际市场上的卓越表现，国际化开始成为日本高等教育的重要议题。和之前较为传统的国际学术交换比较起来，20世纪80年代日本高等教育的国际化有两股和以往不相同的发展：其一是外国（特别是美国）在日本设立分校，其二则是日本政府大力招募外国学生。由于当时日元在国际外汇市场上的强势表现，日本学生出国留学相对变得较为低廉。为了吸引日本学生前去就读，在其它数个国家已经设立分校的美国天普大学也在日本设立分校，提供美国式课程，主要以英语授课，颁授学士和硕士学位，是第一个成功在日本设立分校的美国大学。到了20世纪90年代初期，共有36所美国大学在日本设立分校。这些分校的日本学生通常先在日本完成英文和通识课程，然后再赴美国母校就读二至三年，以完成学士学位。
表10 荷兰外国学生人数，1995-2001
年度19551960 19651970 1980
人数1,381
1,2641,240
1,7214,128
年度19851990 19921999 2001
人数5,705
8,87611,389 13,619
16,589
资料来源：UNESCO(1963,1982,1994,1998).UNESCO Statistics Yearbook.Paris:the Author.
OECD(2003).Education at a Glance.Paris:the Author.
表11 欧盟会员国外国学生数，2001
国家
英国 德国 法国 西班牙比利时奥地利
人数 225,722
199,132
147,402
39,94438,15031,682
国家 意大利 瑞典 荷兰 丹麦 挪威 爱尔兰
人数 29,228 26,30416,58912,5478,834 8,207
资料来源：OECD(2003).Education at a Glance.Paris:the Author.
除了广招学生的市场策略之外，美国大学在日本设立分校的另一个主要原因是为了要平衡美日双方之间的贸易。由于日本对美贸易不断增加的出超，两国政府于是成立美日贸易促进委员会以开发新市场契机，高等教育就是其中一项。自从1986年，贸易促进会就积极将美国大学引入日本。此时日本乡村地区由于人口下降，为了振兴地方的发展，地方政府因而鼓吹高等教育机构下乡设校，美国大学的设立分校的计划于是大受地方政府欢迎。20世纪80年代后期，150所美国大学或联盟表示有兴趣在日本设分校，也有26个地方政府提出邀请美国大学设分校的申请。但由于贸易促进会提出的条件过于严苛，例如校地必须免费或减价提供、校舍需由地方政府建好后，再租予美方、地方政府及企业必须提供讲座及奖学金等财务协助，因此最后只有南依利诺大学、明尼苏达州立大学系统及德州理工大学三所大学在日本设立分校。但在20世纪90年代初期日本经济开始走下坡之后，这些美国大学分校成为地方政府沉重的负担，家长也质疑这些学校的品质和前景。因此这些分校逐渐面对招生和营运的困难，例如德州理工大学在1994年夏季关闭其日本分校(Umakoshi,1997)。美国大学在日本招生的行动因为经济大环境的改变而受挫折，但是日本留学海外的学生数却逐渐增加，至今已成为最主要的留学生母国之一。
除了有越来越多的日本学生留学国外，外国学生前往日本的人数也有显著增加。为了吸引更多学生到日本来留学，文部省在1983年发表“面对21世纪的外国学生政策宣言”，并推出了“到2000年招收十万个国际学生计划”，希望藉此促进日本和其它国家之间的了解与友谊、强化日本在全球社会的力量、协助日本经济和社会的国际化。此一计划分两期实施，第一期(1983-1992)预估每年外国学生的增加率为16.1%，第二期(1993-2000)每年的增加率则预估为12.1%。
为了完成到2003年招收十万个国际学生的目标，日本政府和各大学所提供的配套措施主要包括以下四点(Horie,2002)：
1.提升大学教育和研究品质，落实外国学生在课程及教学方面的需求；
2.改善学位颁授的规定和办法，例如缩短获得博士学位所需的时间；
3.提供外国学生财务方面的协助，例如增加奖学金的名额（由1983年的2,000名增加为2000年的1万名）和协助安排平价住宿；
4.提供语言训练，以使外国学生能顺利适应并有效学习。
由表12可以发现，此计划第一期相当成功，在1983-1992年间，外国学生每年增加率平均为20.1%，超过预估的16.1%。除了外国学生人数增加之外，日本大学校院的课程也更趋国际化。举例来说，国际关系、国际研究、国际政治与经济、国际文化研究、国际农业发展等课程大幅增加，甚至大学、系、院在名称上加上“国际”两字也成为一种时尚，此一时期新增六所私立的国际大学，31个国际学院和55个国际相关学系。
表12 日本外国学生人数及类别
资料来源：Ministry of Education,Culture,Sports,Science and Technology(2001).Outline of the Student Exchange System in Japan.Tokyo:the Author.Retrieved September 2,2003,from http://www.mext.go.jp/English/org/exchange/10c,htm.
*提供母国政府奖学金的国家包括：马来西亚、印尼、泰国、新加坡、联合大公国、科威特及乌兹别克等
由表12也可以看出，到了计划的第二期，特别是在1995年之后，外国学生人数的增加开始停滞，甚至出现不增反减的现象，外国学生的数目在1996到1999年间，一直维持在五万人左右，到2000年虽增加到六万四千余人，但是和十万人的目标还是有相当大的差距。文部省在1997年发表该计划的第四份报告书时，对于要在2000年达到十万外国学生的目标就曾发表悲观的看法。“到2000年招收十万个国际学生计划”无法顺利完成的主要原因，在于日本经济从1992年之后开始衰退。日本经济在这之前的蓬勃发展和活力是吸引外国学生，特别是亚洲学生前来就读的主要原因。另一个原因是外国学生不易融入日本社会，产生文化适应上的困难。
为了改善外国学生人数不如预期的事实，文部省1997年的报告书中指出，日本高等教育的国际化与其强调外国学生的量，不如从国际高等教育品质的提升着手，特别是下列三方面(Horie,2002)：
1.提升大学的教育品质和行政的效率，以提供来自各国学生更好的服务；
2.对可能来日本留学的学生提供更完善的信息；
3.在国际学生的议题上，建立地方政府和私有部门的合作关系。
除了上述三项原则，为了招来外国学生，日本政府更提供经费让国立大学兴建外国学生宿舍，或补助私人企业筹建更多学生宿舍。大学也更积极协助外国学生校外租屋及签订合约，以免因为日本人传统上对于外国人的异样态度让外国学生在住宿的安排上叠遭困难。为了吸引更多外国学生，有的大学（特别是私立大学）还在政府的指导下为外国学生开授以英语授课的短期课程，以协助学生认识日本文化，并顺利转入长期的正式课程。此外，日本政府简化外国学生申请学生签证的程序与所需的时间，并延长学生签证一次可停留的时间（由半年至一年延长为一至二年），同时也规定任何新设立的系、学群、或学院必须拨一部分学生名额来招收外国学生。
除了外国学生的数量未达成目标，日本外国学生的来源也不如预期的“国际化”。不论就所属洲别或国别而言，日本的外国学生都有相当集中的情形。以2000年为例，64,011名外国学生依其所属洲别为亚洲(90.5%)、欧洲(3.5%)、北美洲(1.9%)，南美洲(1.4%)、非洲(1.1%)、中东(0.8%)及大洋洲(0.8%)。日本的外国学生不只明显地集中于亚洲，由表13的外国学生母国的统计可以看出，日本的外国学生约有一半来自中国大陆，若再加上韩国和中国台湾，则超过外国学生总数的75%。此外，就外国学生就读领域来看，超过一半集中在人文(24.3%)、社会科学(29.7%)，其次为工程(15.4%)、医学(4.3%)、教师训练(4.2%)、农业(3.3%)及科学(1.7%)等。
表13 日本外国学生之来源，2000
资料来源：Ministry of Education,Culture,Sports,Science and Technology(2001).Outline of the Student Exchange System in Japan.Tokyo:the Author.Retrieved September 2,2003,from http://www.mext.go.jp/English/org/exchange/10c.htm.
（五）马来西亚
马来西亚是个多元种族的国家，三大族群为马来人、华人和印度人，其分布在20世纪60-70年代大约为60%、30%和10%。由于华人和印度人在经济上占优势，因此在教育机会和教育成就方面也远超过马来人。以1959年为例，大学生中只有19.2%为马来人，华人和印度人分别占了60.6%和20.2%。这种悬殊的比例到了1969年已有改善，马来大学生上升至35.6%，华人和印度人分别下降至52.9%和11.5%，但是显然改善的幅度还是难以反映族群的分布。马来人虽然从1957年马来西亚独立以来掌握了政治的权力，但是对于经济、教育长期居于不利地位的不满终于导致了1969年的种族暴动。为了让马来人能够扭转劣势，1970年颁布的新经济政策在经济和教育方面特别保障马来人的权益(singh,1991)。
新经济政策不但要求既有大学的学生必须反映族群的分布、提供马来学生各种优惠和协助、设立专收马来人的大学及学院，更规定各级学校（包括公立大学）必须以马来语教学。在种种的限制之下，华人和印度人于是转向私立校院，或干脆负笈海外。从表14可以看出，20世纪70年代到90年代，马来西亚出国留学的学生直线上升。
表14 马来西亚出国留学人数，1964-200l
年度 1964 1970 1975
1980
人数 4,974 12,70619,811 32,850
年度 1985 1990 1995
2001
人数 38,98031,49749,413 32,929
资料来源：UNESCO(1965,1974,1978,1984,1988,1992,1998).UNESCO Statistics Yearbook.Paris:the Author;OECD(2003).Education at a Glance.Paris:the Author.
由于多年来大量学生留学国外耗费的外汇相当可观，马来西亚政府在1995年一反过去反对私人设立大学的立场，鼓励私人（包括外国人）投资高等教育。虽然马来西亚在WTO《服务业贸易总协定》的承诺事项中并未开放教育服务，但马国政府在有关私立高等教育的法律上并未刻意区分本国和外国校院。
马来西亚政府规定，私立大学校院的设立必须经过以下四个步骤：1.向教育部提出设校申请（私立大学或外国大学的马来西亚分校之设立必须由教育部邀请申请）；2.外国提供者必须在马国成立公司，教育部得规范其股份持有及董事会成员；3.获准设立后，该学院必须向私立教育司申请注册；4.私立学院注册后，其所开授的每一门课都必须向教育部核备，以确定其符合最低标准。私立校院的学生可以申请助学贷款，但其毕业生一般而言没有资格申请政府机构的工作，除非该校的课程经过严格的认证程序(McBurnie & Zuguras,2001)。2000年马来西亚计有11所公立大学，7所私立大学，3所外国大学分校，及400余所私立学院。大多数私立学院提供本地及和外国校院合作的双联学位。这些双联学位有的需要学生到国外就读一年或以上，有的则完全不必。
透过私立学院的设立和跨国课程的开设，马来西亚政府希望除了可以节省留学外国所需的巨额外汇，更希望到2020年，马来西亚可以由留学生的主要母国变成留学生的地主国，输出马来西亚的高等教育。跨国课程的开设确实在减少本国学生留学国外和吸引外国学生两方面都有显著的效果，例如马来西亚前往外国就学的人数由1995年的49,413人下降至2001年的32,929人，前来留学的外国学生则由1997年的5,635增加到1998年的11,733人及2001年的18,892人。由表15可以看出，就亚太地区的国家来看，马来西亚是仅次于澳洲和日本，吸引最多外国学生的国家。然而，外国大学分校和跨国学程的增加对于“马来化”的负面影响，又让马来西亚政府有所顾忌。
表15 亚太地区国家外国学生数，2001
国家／地区
澳洲日本 马来西亚
新西兰
印度
人数120,987 63,637
18,892 11,609
6,988
国家／地区中国台湾
南韩 泰国 菲律宾
人数
6,380 3,8502,508 2,323
资料来源：OECD(2003)Education at a Glance.Paris:the Author.教育部(2002)。中华民国教育统计。台北：作者。
马来西亚政府的忧虑基本上是“马来化”和“国际化”的冲突。自从1970年以来，马来西亚政府处心积虑的推动马来化和保障马来学生接受公立高等教育的机会及其在公职就业市场方面的优势，包括规定公立大学必须以马来语教学、只有公立大学毕业生能就任公职等。但是这种保护措施到了20世纪90年代之后面对了新的挑战。由于经济活动的全球化，马来西亚的本地和外国公司日愈重视聘雇人员的英语能力。此需求造成了马来、华人／印度毕业生在就业市场优势的逆转。大量毕业于公立大学的马来学生固然较有机会进入政府部门，但是因为政府部门无法容纳所有公立大学毕业生，有些学生还是必须投入私有部门。这些接受马来语教学的毕业生由于英语能力不及那些以英语教学的私立校院学生（约90%为华人和印度人），而顿失优势。
为了扭转马来学生就业的不利条件和降低私立校院以英语教学对于国家认同和文化可能带来的负面影响，1996年颁布的《私立高等教育机构法》就规定，所有私立高等教育机构必须以国语（马来语）来进行教学，在得到教育部的同意之后，某些课程得以英语或阿拉伯语（通常为伊斯兰教相关课程）授课。即使得到以英语或阿拉伯语授课的许可，学生还是要学习马来语，且本国籍学生的马来语必须及格方能毕业。《私立高等教育机构法》也规定，教育部长有权在任何时候撤回以英语或阿拉伯语授课的许可，并要求以马来语授课。
尽管有上述的规定，英语还是私立大学校院最主要的授课语言。这主要是因为：就机构而言，大多数双联学位课程提供者都来自英语系统，因此必须以英语授课；就学生而言，私立大学校院的学生90%为华裔和印度裔学生，在马来语和英语之间，本来就偏向英语；就企业界而言，英语能力更有利于国际市场的开拓；就政府而言，强制要求私立校院以马来语授课将难以吸引外国学生，自然也难以完成在2020年成为高等教育输出国的目标。简言之，政治的考量还是不敌经济的考量。
五、结论
（一）高等教育国际化具有多重目标
高等教育的国际化源远流长，在不同时期各有兴衰。但是，很显然地，自从20世纪80年代以后，此议题持续受到区域组织和各国政府的重视，并制订长期性政策以提升高等教育国际化的程度，特别是在吸引外国学生方面。高等教育的国际化之所以成为高等教育政策的重点项目，最主要是因为透过高等教育的国际化，留学生的母国固然可以获得国家发展所需的新知识和新技能，吸引留学生的地主国也可望达成下列多重目标：
●扩大本国学生的国际经验和视野，增进对他国语言和文化的认识，培养全球性能力；
●提升外国学生对于地主国的了解和感情及对其文化、语言之兴趣；
●建立长期的国际人际网络，巩固国家安全和强化外交、经贸关系；
●吸引外来人才，提升学术品质和国家竞争力；
●扩大本国的高等教育规模，增加多样性，或解决供需失调、招生不足的问题；
●输出高等教育，赚取贸易顺差。
虽然各国的外国学生政策都希望能兼顾上述目标，但是除了美国挟其政治、经济及学术的全面优势能由世界各地招收优秀及大量学生之外，其它国家都必须有所选择。例如欧盟的学生流动政策现阶段主要在促进欧盟内部的整合和强化欧洲认同，具有浓厚的政治和文化功能；日本的外国学生政策主要在促进外国学生对于该国的兴趣和了解、扩大国际影响力，较偏重高等教育国际化的外交功能；澳洲很显然强调高等教育的产业性，重视外国学生所能带来的经济效益。
（二）留学生选择留学国家时考虑多重因素
面对国际间积极的招生行动，留学生在选择留学地主国时，也会考量下列多重因素：
●语言和文化相近的程度：英语国家学生通常前往英语国家、法国有40%的外国学生来自非洲前法属殖民地。
●地缘关系：日本的外国学生90%来自亚洲、澳洲亦有80%的外国学生来自亚洲。
●经济的诱因：日本自1980年以来，平均每年有15%的外国学生获得日本政府提供的奖学金、澳洲以相对较低的学费和生活费降低留学成本、欧盟学生的流动方案则由欧盟和各国政府提供经费。
●地主国的学术水准：美国拥有众多世界一流大学，最易吸引优秀外国学生，47万外国学生中就读研究所的比率高达45%(OECD,2002a)。
●学成后工作和居留的可能性：多年来美国提供留学生毕业后转换身份继续居留和工作的机会，也是吸引外国学生的一大诱因。
（三）为了完成高等教育国际化的特定目标，各国／区域组织必须选择对应策略
由于美国作为超级留学生地主国的条件，其它国家实难望其项背，为了吸引外国学生，各国必须采用不同的策略，例如荷兰强调以英语授课、日本提供奖学金和生活协助、澳洲在多国广设招生中心，并以分校、双联学位等降低学生负担、马来西亚以邀请外国大学设立分校、和外国大学合办双联学位元的方式在外国学生市场长期布局。欧盟则以大规模的多边协议、学制的统整和学分转换制度的建立、经费的提供等方式促进学生流动。
就目标的完成而言，澳洲可说是最成功的范例。在短短十年间，澳洲的外国学生扩增了4.2倍，成为该国最重要的出口产品之一。澳洲将外国学生当成产业来经营，以市场区隔和产品定位的创新作法，大量招收东南亚学生，因此一方面能取代同为英语国家的加拿大，成为仅次于美、英的主要英语地主国；另一方面也超过学术水准较为优越的日本（注：根据上海交通大学公布的《世界大学排名2003》，日本的学术水准明显优于澳洲。从下表可以看出，在亚太地区排名前十大的大学中，七所为日本大学，二所为澳洲大学，且日本大学的排名优于澳洲大学。），吸引了两倍于日本的外国学生。
（四）高等教育国际化有其重要性，但是过度重视招收外国学生可能带来负面影响
虽然招收外国学生确实有促进国际间的相互了解、扩大国家影响力、储备人才、赚取外汇等正面作用，但是从马来西亚和澳洲的经验可以发现，外国学生政策也可能给留学地主国带来一些负面冲击。就马来西亚来说，让私立学院和外国大学合作以英语授课、双联学位元的方式吸引本国和外国学生，固然有助于高等教育国际化目标的完成，但是也和该国“马来化”的政策冲突。如何在国际化的同时，巩固自我文化认同（彭森明，2003），应该不只是马来西亚必须面对的问题。
就澳洲来说，由于外国学生占澳洲学生总数的比率在2000年已经高达13.7%，因此外国学生的程度及其选择的科系都会对澳洲高等教育的整体发展造成冲击。为了广招外国学生，澳洲有些大学降低入学门槛和放松对学生在课业上的要求；有些大学扩大商学院规模，以吸引东南亚学生偏好的商业、会计科系；有些大学则配合流行趋势开办新单位，例如昆士兰科技大学在2000年设立了全世界第一个“足球研究中心”以迎合亚洲国家新兴的足球热潮(Yang，2003)。将留学生当作产业来经营，固然在十年内就让澳洲冲上全球第五大留学地主国，但是这也可能产生大学偏颇发展的副作用，对于国家的整体和长期发展而言并不是最有利的。
表16 亚太地区排名前十的大学
国别 大学名称
亚洲排名
世界排名
日本 东京大学1 19
日本 京都大学2 30
澳大利亚澳洲国立大学 3 50
日本 大阪大学4 53
日本 东北大学5 64
日本 名古屋大学
6 68
澳大利亚 墨尔本大学
7 92
以色列
希伯来大学
8 94
日本东京理工学院 9 103
日本
九州大学
10104
资料来源：世界大学排名2003,2003年9月2日取自http://ed.sjtu.edu.cn/ranking.htm