中国住房保障制度的演进与思考，本文主要内容关键词为：中国论文,保障制度论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293.31 [文献标识码]A [文章编号]1009-0169(2012)11-0019-07
随着中国房价的持续快速的上涨，面对愈加严峻的住房民生问题，中央政府以颁布“国十一条”为开端，从2010年开始了持续两年的“异常严厉”的房地产调控政策：一方面大力推进保障性住房建设；另一方面执行严格的商品住房限购、限贷政策，房价过快上涨的势头得到有效遏制，调控政策的目标初步达成。而此时，房地产调控政策似乎又到了进退维谷的境地，调控政策进一步推进，将可能会导致房地产市场的硬着陆，进而可能危及中国经济增长与金融稳定；而调控政策的退出，则更可能引发房价的绝地反弹、垂直上涨，重演以前房地产调控的“愈调愈涨”的困境。实际上，要想真正实现政府解决住房民生问题的目标，走出当前政策调控的迷局，必须走出始终以房价为目标的政策误区。只有对住房保障制度的政策目标、保障手段、资金来源和土地政策等重新进行梳理，从以往的实践中汲取经验与教训，完善制度的顶层设计，才能保障其政治上的可行性和经济上的可持续性。
一、中国住房保障制度的演进
中国住房保障制度的建设是伴随着中国住房制度改革的不断发展而完善的，其演变基本遵循着从全面福利迅速转型为市场主导，再到当前的民生主导的路径，到目前基本形成了一个以廉租住房、经济适用住房、住房公积金以及公共租赁住房为主体的住房保障制度体系。
(一)邓小平的住房保障思想
1980年4月，邓小平在与中央负责同志的谈话中指出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋住宅的一系列政策。城市居民可以个人购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款也可以分期付款，10年、15年付清。住房出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们认识到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。”①这次著名的讲话不仅勾画了中国住房制度改革的基本蓝图、拉开了中国住房制度改革的大幕，实际上也包含着比较明晰的住房保障思想。首先，提出了要对公房实行功能性房租，这对于中国公共住房政策的发展具有指导意义；其次，明确了要对低工资职工给予补贴，这意味着保证低收入者的基本住房需求是政府的基本责任；第三，提出了多种社会主体共同参与建房的构想，这对于当前住房保障责任的分担也具有明确的指导意义。因此，邓小平的这次讲话，不仅对于住房制度改革提出了总体构想，也对中国住房保障制度的建设提供了指导性的框架。
(二)中国住房保障制度的发端
中国最初的住房保障的实践是集资合作建房。在没有改变中国以低租金为特征的住房福利基本制度的同时，随着住房制度改革的推进，1988年2月，国务院在《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案的通知》中，要求暂时没有进入改革行列的城镇，先行推进集资建房、组织建房合作社等单项改革，率先推行集资建房和住房合作社等以互助为特征的住房保障实践，以后的国务院房改文件中，都把集资合作建房作为重要的内容之一。1992年2月国务院房改领导小组等部委联合颁发的《城镇住宅合作社会管理暂行办法》、同年6月财政部颁发的《关于住房制度改革中财政税收政策的若干规定》和1993年建设部等部委联合下发的《加快解决城镇住房困难户问题的意见》等几个文件中，鼓励和组织住房困难户参加住房合作社等多种形式的集资建房，走合作解困的路。1991年，上海市借鉴新加坡的经验，在全国率先开始建立住房公积金制度。
此时，以住房合作社为特征的集资建房和住房公积金等互助型住房保障实践开始在中国的一些城市推行，并成为当时解决住房困难家庭住房问题、提高他们住房支付能力的主要手段，这也是中国住房保障制度的最初形式。
(三)中国住房保障制度体系的初步形成
1994年7月18日，国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号文件)，在推行住房商品化和社会化改革的同时，要求建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，全面推行住房公积金制度，首次在国家住房制度改革中提出了住房保障的问题。而在1995年为了推进住房制度改革、促进城镇住房建设，国家开始实施安居工程计划，建设并以成本价向中低收入家庭特别是无房户、危房户和住房困难户出售安居房。
随着经济适用住房制度的建立和推行，在没有改变原有低租金住房福利制度的情况下，中国初步形成了由经济适用住房、住房公积金和原有低租金公房共同构成的住房保障制度体系，解决中低收入家庭住房问题也成为中国住房制度改革中的应有之意。
(四)中国住房保障制度体系的确立与完善
1、多层次住房保障制度体系的初步确立。1998年，作为中国住房制度改革标志性文件的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(国发[1998]23号文件)，在提出停止住房实物分配、推行住房商品化和社会化改革的同时，提出了“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”、实行“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的住房供应政策。
随着一系列制度的先后出台，中国廉租住房制度、经济适用住房制度和住房公积金制度政策框架初步形成，至此，以廉租住房、经济适用住房和住房公积金为主体的多层次的住房保障制度体系开始基本确立。
从1998年到2003年，在住房市场化推进的过程中，由于普通居民还没有成为住房消费的主体，住房价格上涨的态势还比较平缓，作为住房保障制度的核心的经济适用住房的建设在全国平稳推进，到2003年，全国经济适用住房共竣工4.77亿平方米，为600多万户家庭解决了居住需求问题。因此，这阶段的中国住房保障制度在一定程度上也兼顾了住房民生这一社会目标，以最低收入为对象的廉租住房制度和以中低收入家庭为目标的经济适用住房，在一定程度上为中低收入家庭的住房需求提供了保障。
2、中国住房保障制度的收缩。随着中国房地产业的发展，到2003年，房价已初步呈现出一定的“泡沫化”特征。作为房地产商、地方政府与中央银行和中央政府之间激烈博弈的产物，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)文件，把房地产业确立为国民经济支柱产业，并提出“完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，而这样的表述则取代了国发[1998]23号文件中“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”和“中低收入家庭购买经济适用房”的提法。这样的变化，一方面给中国房地产市场化的异化奠定基础，另一方面也使中国住房保障制度开始收缩，作为住房供应体系主体的经济适用住房被商品住房所取代，住房保障制度在保障范围大大缩小的同时也被边缘化，全国经济适用住房建设规模开始快速萎缩，大多数的家庭被推向了商品房市场。
3、中国住房保障制度的完善和回归民生。随着国发[2003]18号文件带来的转型，中国房地产业得到了超常的发展，也带来中国房价从2003年开始的持续快速上涨。持续攀升的房价严重制约了居民正常居住需求的满足，愈演愈烈的住房问题，已经演化成一个严重的社会民生问题。作为一种回应，国务院于2007年9月颁布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)，开始把住房视为一个事关民生的重大问题。中国住房政策回归民生，要求加大保障性住房的建设力度，住房保障制度体系应对严峻的住房民生问题也开始逐步完善，中国的住房保障政策开始了从“补救模式”向“机制模式”的嬗变。
随着国发[2007]24号文件的出台，廉租住房、经济适用住房和住房公积金制度都开始重新修订，同时，为了应对住房保障制度“夹心层”的住房需求，从2006年起，公共租赁住房和限价房制度也开始推出。中国住房保障制度得到了进一步完善，并形成了目前以廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和住房公积金为主体的住房保障制度体系。
二、中国现行住房保障制度存在的问题
在住房市场化进程中形成的住房保障制度，只是国家经济政策的一个配角，其形成与调整只是对我们住房民生需求的一种“被动回应”，中国现行住房保障制度的理念和结果都存在一些问题，根本无法达到保护这个备受“房地产市场”蹂躏的社会的作用。
(一)住房保障体系小福利特征明显
在取消了传统的住房福利后，在市场化过程中形成的“以廉租住房、经济适用住房和住房公积金”为主体的住房保障制度呈现出明显的小福利特征。
1、住房保障制度碎片化。中国现行住房保障制度体系主要有廉租住房、经济适用住房和住房公积金组成，每种制度只是刚性地分别针对一个目标群体。这个不连续的住房保障体系，在中国住房市场快速发展、房价持续上涨的情况下，一方面会形成大量“制度夹心层”，比如，一些不符合廉租住房条件但又买不起经济适用住房的家庭，不符合经济适用住房条件但又买不起商品房的家庭等；另一方面，一些享受廉租住房的家庭，在收入略有增长时，就面临要搬离廉租住房但却无法承担起市场租金的尴尬。
同时，中国各种住房保障制度基本都保留了与户籍制度相关的限制条件，使得大量的没有当地户口的人员被排斥在制度保障范围之外，不仅仅是农民工，大量的大学毕业生由于户籍关系也无法正常享受住房保障。
2、住房保障制度剩余化。美国和英国等自由福利国家把自有住房作为市场调节的主要部分，住房政策被严格限制在市场不能充分满足需要的方面，社会租赁住房越来越集中于对于特殊需要人群的住房供给，其供应非常有限且问题缠身②③，社会劣势群体在空间上的集中形成“贫民窟”，产生了严重的社会隔离和阶层对立，引发严重的社会问题。
中国住房保障体系形成的比较晚，和西方国家不同的是，中国主要以廉租住房和经济适用住房为主体。廉租房由于准入条件限制比较严格，数量比较少，没有采用成片开发的形式；经济适用住房采用了成片新建开发模式，但由于房屋建设年代比较晚，还没有出现“贫民窟”现象。为了避免“贫民窟”的形成，各地政府开始推行贫富混居。目前，保障性住房建设一般以商品房配套建设和嵌入式开发为主。但从经济适用住房和目前各地正大量建设的公共租赁住房的实际情况来看，中国的保障性住房的“贫民窟”化的苗头已经显现，在多个方面都表现出明显的剩余化特征：
(1)地址偏远，交通不便。由于中国保障性住房建设用地采用行政划拨的形式，地方政府在多重目标的综合权衡中，往往会把交通便利、区位较好的土地进行商品开发，而把交通不便、位置偏远的土地用作保障性住房建设。以北京市为例，经济适用住房项目基本都位于丰台、昌平、通州、大兴等郊区县，最早开发的经济适用住房项目天通苑和回龙观的交通惨状在北京早已闻名。
(2)配套公共服务设施缺乏，居住品质低下。由于保障性住房不仅无法带来财政收入，而且还需要财政投入，一些地方政府为了应付住房保障的责任，在保障性住房建设上往往只满足于解决有无的问题，而很少考虑居住品质，成片开发的保障性住房，除了存在区位偏远的问题，还普遍存在居住密度大、公共空间缺乏、绿化率低以及教育、卫生、商业等配套公共服务设施缺乏的现象，使得保障性住房的居住品质较为低下。
(3)质量低劣，存在严重安全隐患。相对于可以带来高额土地出让金的商品房，保障性住房往往无法引起地方政府的重视，采用商品房配套开发的保障性住房，虽然不会存在配套设施、绿化等方面的问题，但在缺乏有效监管的情况下，配套建设的开发商往往会偷工减料，商品房和保障性住房区别对待，存在严重的建筑质量问题，2010年北京就爆出明悦湾保障性住房被查出严重质量问题④。
(4)贫富混合居住效果不明显。为了解决公共住房剩余化引起的社会隔离与社会排斥现象，1990年代，西方国家开始实行了贫富混合居住政策。现在中国各地政府在保障性住房的建设中也普遍推行贫富混合居住的政策，在商品房配建保障性住房的社区，社会背景差异较大的居民之间仍无法形成有效的社会交往与互动，反而会引起邻里关系的紧张。特别是在商品房和配套安置房的情况下，由于商品房业主和其他产权居民在社会背景、生活与社会交往习惯的巨大差异，商品房业主的空间霸权意识会排斥其他产权居民进入社区公共空间，引起邻里紧张与冲突⑤。
(二)住房福利过度
在传统的住房福利制度中，过度低廉租金而产生的过度福利反过来引起住房的需求过度，造成社会不公平。而现行的住房保障制度却存在另外一种性质的福利过度。作为中国住房保障体系主体的经济适用住房，由于私有产权的制度设计，在中国房价持续攀升的情况下，经济适用住房也成为一种升值潜力很大的资产。在剩余化的情况下，经济适用住房的供给和需求存在巨大空间，“有幸”获得经济适用住房的居民反而因此而形成资产效应，并存在巨大的套利空间，存在明显的福利过度，也带来了严重的社会不公平。这种福利过度以及产生的社会不公，在经济适用住房制度实施初始时期目标偏离尤为严重。正是存在巨大的套利空间而产生福利过度，使得经济适用住房制度存在较大的寻租空间，各种乱象频出。另外，由于制度本身的缺失，经济适用住房和住房公积金制度在执行过程中，也出现了保障水平超出中国实际经济发展水平的情况，在一定程度上也加大了中国居民财富分配的差距，加剧了社会不公平。
(三)住房福利损失
由于住房保障制度的剩余化，成片建设的保障性住房往往存在区位偏远、公共服务设施缺乏、居住品质低下的情况，会造成较大的住房福利损失：一方面，使得居民实际获得的福利感受存在较大差距；另一方面，由于就业机会仍集中于中心城区，造成居住空间与就业空间的远距离分离，从而造成通勤成本和时间的大量增加，严重的通勤痛苦也大大降低了实际的福利感受。这种居住“空间失配”尽管与凯恩(John F.Kain)所提出的“空间失配假说”(Spatial Mismatch Hypothesis)⑥⑦有些许不同，但因此而造成的住房福利损失却是非常明显的。
(四)住房保障投入不足
在各地轰轰烈烈的房地产开发过程中，在市场化和经济发展的借口下逃避住房保障的责任，不愿意把土地和资金投入到住房保障上，致使住房保障投入严重不足。从目前的总体情况来看，中国的住房开发中大约94%为商品房，作为微利的经济适用住房却不足6%⑧，而廉租住房的保障范围更低，截至2005年底，全国291个地级以上城市中，还有70个城市仍没有实施廉租住房制度；全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，仅有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围；而其中实物配租的只有4.7万户，占保障总户数的143%⑨。
国家审计署2010年11月17日公布了《19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果》，报告显示，国发[2007]24号文件的颁布，有力地推动了廉租住房保障工作的快速开展，19个省市筹集的廉租住房保障资金由2007年的88.61亿元增加到2009年的642.26亿元，增长6.25倍；保障总户数由69.03万户增加到246.93万户，增长2.58倍；至2009年底，重点调查的32个城市中，有27个城市的廉租住房保障范围，由享受最低生活保障的住房困难家庭扩大到了低收入住房困难家庭。但是，审计报告也指出了中国仍有不少地方政府存在对住房保障投入不足甚至挪用套取住房保障资金的问题，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到10%的要求，2007年至2009年共计少提取146.23亿元；有6个城市和4个县将廉租住房保障资金用于回购经济适用房和工作经费等支出，共计15，231.3万元；有6个城市的34个项目利用虚假申报材料等，套取新建廉租住房中央预算内投资补助资金6129万元⑩。
三、中国现行住房保障制度存在问题的原因分析
(一)住房福利理念的缺失
在计划经济福利住房时代，虽然由国家承担了城镇居民的住房责任，但由于当时国内和国际条件限制，在“重生产、轻生活”的思想影响下，中国对住房建设的投入非常有限，产生了严重的住房短缺问题，住房福利并没有真正成为人们的普遍享有物。
改革开放以后，住房制度改革也只是作为经济体制改革的配套改革而推出的，在整个住房制度改革过程中，经济因素也始终贯穿其中，住房政策并没有作为一个独立的社会政策而存在，而只是国家经济政策的一个配角。尽管中国经济取得了突飞猛进的发展，住房福利依然没有成为人们的普遍享有物，住房权没有成为一项基本权利。
实际上，住房作为占家庭支出很大部分的耐用物品，是每个人一辈子都必须面对的问题，是人类生存的基础，也是福利的基础，与社会政策其他领域之间具有复杂的“嵌入性”，养老、医疗、教育等领域均与住房密切相关，因此，瑞典学者凯梅尼(Jim Kemeny)认为，“在研究福利体制的这一建构与重组的过程中，住房是建构福利国家的一个关键领域”(11)，而日本学者早川和男也认为，住宅福利是社会福利之最，主张“把住宅问题看做国家、社会的首要问题看待”(12)。
正是由于住房福利理念的缺失，住房权作为一项基本权利没有得到国家层面的确认，才使得中国住房保障制度从开始就存在着重大的缺陷。一方面造成政府责任边界的模糊，住房保障过度依赖市场力量，而“重市场、轻保障”的理念，使得地方政府往往以发展经济为借口逃避住房保障责任；另一方面，过早的私有化政策也使得中国公共住房制度严重缺失。相对于西方福利国家在解决了住房严重短缺后进行的公共住房私有化，中国则过早地实行了公房私有化政策，在住房保障制度体系还没有完全建立、仍存在严重住房短缺现象的时候，就把公房销售殆尽。由于政府手中已经没有公房，不仅是最低收入家庭的住房需求无法满足，更失去了调节住房市场结构的手段。
(二)没有保持住房保有权中立，住房保障手段过多地依靠“买房”手段
一个良好的住房政策本应保持住房保有权的中立，但中国住房政策从开始就过度地倾向于私有化，对租赁住房形成排斥，造成居民住房租买选择机制的缺失。而在住房保障制度上也依然过度地倾向于私有自住住房。在中国现行住房保障制度体系中，经济适用住房和限价房的只售不租、住房公积金都是采用了私有自住住房的形式，而目前大力推行的公共租赁住房的私有化制度设计，也依然是以私有自住住房为最终归宿。正是由于这种对私有自住住房的过度倾斜，一方面催生了全民买房的住房消费行为方式，据国家统计局数据显示，至2010年底，中国城镇居民家庭自有住房率为89.3%(13)；另一方面也加重了政府的保障责任，形成住房福利过度现象。
(三)住房保障制度中的土地政策设计缺陷
在中国现行住房保障制度体系中，廉租住房、经济适用住房、限价房和公共租赁住房的建设用地，均采取行政划拨的形式由政府无偿提供，在当前地方经济发展模式单一、过度依赖土地财政的情况下，没有硬性的政策约束，地方政府自然不愿意白白拿出土地来建设保障性住房，即使提供保障性住房用地，在土地比价效应下，也只是愿意提供偏远的低价土地，使保障性住房初步呈现出剩余化的特征。
四、政策建议
(一)在理念上，把适足住房权确立为普遍共享的福利，通过立法确立“一户一宅”制度
中国住房保障制度存在的缺失乃至目前异常严重的住房民生问题的产生，根本原因就在于中国在住房政策上的住房福利理念的缺失，过度依赖市场和私有住房来解决人民的住房问题。因此，我们必须充分认识到住房对于社会和谐发展的重要性、对现代福利社会的重要性，认识到住房权是人类最基本的一项权利，把适足住房权确立为一种全民普遍享有的、最基本的福利，改变目前住房过度商品化的状态，回归住房的居住功能和社会交往功能。为此，中国应加强住房立法工作，通过法律制定不同家庭结构的最低居住面积，确立“一户一宅”制度，强化政府责任。
(二)对现行住房保障制度进行普遍整合，构建新型住房保障制度
居民普遍享有的适足住房权和“一户一宅”的制度，可以通过私有自住住房和租赁住房两种形式来实现，但从政治的可行性与经济的可持续性来看，政府的责任底线应该设定为保障所有家庭满足其基本居住需求的租赁住房的可支付能力与可获得性，通过租赁住房形式来实现“一户一宅”制度。为此，我们必须对现行住房保障制度进行普遍整合，取消目前的经济适用住房、限价房等以私有自住住房为特征的保障制度，整合廉租住房和公共租赁住房制度，构建以一体化的租赁住房市场和租金补贴制度为核心的新型住房保障制度，通过对适足租赁住房的可支付能力与可获得性的保障来实现对全体居民适足住房权的保障。
1、建立以非营利性住房租赁机构为主导、多种租赁住房供给主体充分竞争的一体化的竞争性租赁住房市场。
(1)非营利性租赁住房机构——市场的主要供给主体与价格领导者。非营利性租赁住房机构是依法成立的法人机构，可以由政府投资设立，可以由保险公司、公共基金和其他社会组织投资设立，也可以由政府和其他组织共同投资设立。非营利性住房租赁机构自筹资金，按照政府的相关标准建造住房及配套设施，对所投资建造的住房享有完全产权和社区商业设施的经营权，住房只能用以租赁，不得出售。
非营利性租赁住房机构以实际运营成本来确定租金，租金根据实际土地成本、建安成本、资金成本和管理成本设定并报请政府批准，以满足住房的正常运营为目的，不以盈利为目的。非营利性住房租赁机构的财务状况应向社会公开。
非营利性租赁住房机构应作为租赁住房市场的主要供给主体，并与其他租赁住房供给主体进行充分竞争，按市场竞争原则为居民提供租赁住房服务。这种充分的竞争性，既可以有效稳定住房供应，避免住房供应在过剩和短缺之间剧烈摇摆，又可以充分降低市场租金水平，引领租赁住房市场价格。
(2)营利性住房租赁机构——市场的有效参与者和竞争者。营利性住房租赁机构作为独立法人机构，自建或购置商品住房提供市场租赁，租金由市场确定，政府不予以干预。居民私有住房也可以作为独立主体，以私人所有住房提供市场租赁，并按市场原则收取租金。
(3)机关、事业单位、企业。具有一定规模的机关、事业单位、企业，也可以收购或自建住房、职工公寓、集体宿舍，定向提供本单位职工租住，但具体管理参照非营利性住房租赁机构，实行社会化运营管理，以避免产生传统住房福利体制中的不公平。
2、规范住房租赁市场。在“全民买房”的背景下，住房租赁市场成为一个被政府和资本力量有意识忽略的市场，为零散的、短期化的私人房主所主导，市场严重缺乏有效规制，租户的正当权益无法得到有效保障，使租赁住房无法成为居民住房消费的一种稳定形式，居民长期租房居住的意愿非常低。因此，必须规范住房租赁市场，有效保障租户的合法权益，使租赁住房可以真正成为居民一种稳定的居住消费形式。
3、建立多层次的租金补贴机制。为了保障所有家庭的支付能力，应建立多层次的反向租金补贴机制，以保障每个家庭的居住支出与家庭的实际收入保持一个相当的水平，而不至于影响或损害其他正常生活需求。
(1)根据中国经济实际发展水平，确定家庭住房租金占家庭可支配收入的最大比例，比如25%(14)。
(2)根据不同家庭结构的家庭最低居住面积，以非营利性租赁住房机构的价格为基础，确立每个家庭的住房租金基数。
(3)对家庭住房租金基数与家庭可支配收入确定比例的差额，由政府提供补贴。
(三)回归住房居住的基本属性，建立空置住房强制出租制度
经过市场化改革的持续推进，中国住房建设已经取得巨大成就，居民居住条件和居住环境已经得到很大改善，中国目前已经不存在严重的住房短缺问题，而居高不下的空置率却成为当前住房市场一个比较严重的问题，在投资乃至投机的驱使下，拥有两套乃至多套住房的家庭已经比较常见。因此，在目前的情况下，大量建设保障性住房实不足取，一方面是远水解不了近渴，另一方面则可能形成住房过剩，造成社会资源的浪费。因此，应把满足居住作为住房的基本属性，实行住房普查，建立住房信息管理系统，建立空置住房强制出租制度，每个家庭指定一套住房作为居住，其他住房必须出租，否则根据空置年限征收累进的住房空置税。这样，一方面可以大量释放存量住房，增加居民租赁住房的可获得性，另一方面也避免了社会资源的空耗。
(四)改革住房保障用地制度，非营利性住房租赁机构建设用地实行市场化用地制度
为了提高地方政府提供保障性住房用地的积极性，同时避免保障性住房剩余化，应改变目前保障性住房用地政府无偿划拨的制度，非营利性住房租赁机构的建设用地实行市场化获得，但土地出让金的支付可以采用通过拍卖形成的年化价格，并逐年根据土地价格指数进行调整的年付制度。这样，一方面可以保障地方政府的土地出让收入，稳步推进地方经济转型；另一方面也减轻了非营利性住房租赁机构的资金压力，有效降低住房租金水平。
(五)改革相关制度，引导居民形成理性居住消费模式
首先，必须改变户口、子女上学等方面对租赁住房的排斥制度，无论是私有住房还是租赁住房，在社会公共服务方面均应获得同样的待遇、保障同样的权利。
其次，短期内可以实现家庭住房租金税前抵扣制度，通过税收杠杆引导居民通过租赁住房满足居住需求，形成理性居住消费模式。
注释：
①转引自贾康，刘军民：《中国住房制度改革问题研究》，经济科学出版社2007年版，第73页。
②Harloe,Michael.Private Rented Housing in the United States and Europe,London:Routledge,1985.P.314,
③Harloe,Michael.'Social Housing:Residualisation or Reformation?',Paper Prepared for the European Network for Housing Research Conference "Housing Policy in Europe in the 1990s",Budapest,September 1993.
⑤肖林在博士论文中提供了一个很好的例子，详见肖林：《土地价值与社会约束：以北京市崇文区旧城改造为例》，清华大学博士学位论文，2009年，239-242页。
⑥John F.Kain.Housing Segregation,Negro Employment,and Metropolitan Decentralization.Quarterly Journal of Economics,1968,No.2.
⑦John F.Kain.The Spatial Mismatch Hypothesis:Three Decades Later.Housing Policy Debate,1992,No.2.
⑧根据国家统计局相关数据估算。
⑨建设部：《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》(建住房[2006]63号)。
⑩国家审计署：《19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果》。
(11)[瑞典]凯梅尼：《从公共住房到社会市场——租赁住房的比较研究》，中国建筑工业出版社2010年版，第144页。
(12)[日]早川和男：《居住福利论》，中国建筑工业出版社2005年版，中译本序。
(13)http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/sywcj/t20110307_402708357.htm.
(14)Shelton首先提出住房消费支出与家庭收入比最高不得超过约25%的假设，也称为“大拇指法则”。详见：Shelton J.The Cost of Renting Versus Owning A Home[J].Land Economics,1968(44):59-72.