如何处理“分工合作”：“稀疏”还是“阻塞”？_公共服务设施论文

如何应对“职住分离”：“疏”还是“堵”?，本文主要内容关键词为：如何应对论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号 C91 文献标识码 A 文章编号 0439-8041(2014)5-0029-11

       一、引言

       目前，中国主要城市正在进入一个整体性交通拥堵的时期。这不单纯是交通系统本身的问题，其本源是土地利用格局所带来的巨大交通需求与交通供给不足之间的矛盾。就业和居住的空间分离(也称“职住分离”)就是其中的典型原因，它带来了偏高的交通需求和交通成本，在交通设施供给不充分和城市管理效率偏低的情况下，就会造成交通拥堵，这在中国的许多大城市已经成为普遍现象。例如，2006年，北京的平均单程通勤时间是43分钟(零点研究咨询，2006)，随后五年中又增加了约10分钟(国家统计局2010年大样本调查)。这一单程通勤时间远大于美国(费城最长，为38.3分钟)和欧洲(英国最长，为22.5分钟)的主要大城市(US Census Bureau，2005；King and Leibling，2003)。许多二三线城市，也正在“加速冲入拥堵行列”。在西部城市乌鲁木齐，平均每公里道路分担机动车187辆，已呈饱和状态。浙江金华、河南郑州、安徽合肥等城市，都已经开始饱受交通拥堵的困扰。①2013年，中科院可持续发展战略研究组对中国百万人口以上主要城市的居民平均单程通勤时间的研究发现，有80％的路段和90％的路口通行能力已经接近极限，居民单程通勤时间平均为39分钟。另外，交通拥堵必然增加城市的环境负担，以北京为例，北京大气污染中机动车排放的可吸入颗粒物占33％，氮氧化合物占64％，碳氢化合物占51％，机动车尾气已经成为北京重要的大气污染源之一。②

       为了缓解这些问题，规划学者提出了“职住平衡”的思路(Jobs-Housing Balance)，即认为居住与就业应当尽量靠近，以减少交通流量和缓解拥堵，形成“自力性”(Self-contained)社区，在土地利用上体现为产业用地和居住用地的混合。他们认为，“职住平衡”有众多好处，除了减少交通拥堵外，还能够鼓励公共交通发展，提高土地利用效率，降低能源消耗和环境污染，等等。这种理念影响了许多政策制定者和社会公众。“职住平衡”的概念可以追溯至Howard(1902)所提出的“田园城市”，其逻辑非常清晰：其他因素保持不变，就业中心周围住房供给的增加，能够增大在此就业中心工作的居民在附近居住的比例，因为他们愿意(或能够)提出更高的竞价。其社会效应也很明显：这种机制能够降低对通勤的需求，缓解交通堵塞和空气污染，也有利于中低收入家庭缩减开支(Levine，1998)。一些学者的研究表明(Knaap等，2005)，不同类型经济活动(或不同类型用地)的混合程度越高，越有利于就业和居住的平衡。

       尽管“职住平衡”的理念在城市规划界非常流行，但在现实中推行土地混合利用(特别是在较小尺度上的混合利用)和建设“自力性”社区的努力往往得不到好的效果，“职住分离”的趋势反而愈加明显。这就提出一个问题，“职住分离”是否具有必然性和合理性，城市规划和管理者对其应该是“堵”还是“疏”?本文将系统梳理这方面的研究文献，并利用最新的北京市居民出行大样本调查(约4.7万个家庭样本)和其他微观数据进行规律分析，试图对这一问题做出比较系统的回答。我们认为，面对“职住分离”，不应通过土地用途管制(“堵”)去追求一些不一定合理的“职住平衡”指标，而是需要尊重市场规律，在交通、住房和公共服务等方面为居民提供更多的选择机会(“疏”)，同时将可能的外部性内部化，由市场参与主体在考虑其社会收益和成本后做出理性选择。

       二、难以追求的“职住平衡”：现实及原因

       国际规划学界提出，应该通过“职住平衡”的规划手段来缓解长距离通勤和交通拥堵问题(Cervero，1996)。近些年来，国内规划界也逐渐认同了这一观点，并在规划理念和实践中大力推行“职住平衡”。例如，在2010年“中国大城市交通研讨会”上，有学者指出：“我们在城市开发中应注重职住平衡，抛弃纯居住功能的卫星城模式，避免钟摆式、潮汐流的上下班。”2012年，《武汉市职住平衡研究及规划对策》确立了“未来城区点对点30分钟内畅通、城市居住-空间关系匹配良好”的发展目标。具体的一些措施是，对于密度较大的主城区，在周边规划大量新城用以疏散人口和产业；而对于新城，则通过对产业规模的预期估计就业岗位数，并相应配套一定数量的住房，期望新城能够实现“职住平衡”。

       上述规划措施在具体实施过程中往往没有取得令人满意的成效。以北京市为例，早在20世纪90年代，就试图通过新城建设应对城市日益严重的拥堵问题和迅速增加的住房需求，回龙观、天通苑等新城正是在当时应运而生。而在《北京市总体规划(2004-2020)》中，也提出了逐步改变单中心空间格局的空间发展战略，要求在昌平、通州、顺义、亦庄等地规划新城，用以疏散主城区的产业和人口，在新城实现新的职住平衡格局。然而从目前来看，这一举措并没有达到预期效果。这些居住区的居住功能过于单一，职住分离问题尤为突出。李强和李晓林(2007)专门针对天通苑和回龙观进行了问卷调查。尽管这两个大型居住区位于五环路以外的昌平区境内，但其中居民的工作地点有82％集中分布在五环路以内，70％更是分布在四环路以内。调查样本的平均单程通勤时间为54分钟，在搬到天通苑和回龙观之后，居民的出行距离明显增加了。根据史亮和张鑫(2013)的测算，目前全市的职住比为0.41，而昌平和通州的职住比分别为0.36和0.22，“卧城”的特征明显。顺义和亦庄的职住比则明显高于全市平均水平，分别为0.59和0.73。实际上，亦庄新城的产业工人无法承受那里的住房价格，只能在偏远的农村寻找住房(刘欣葵等，2009)，这是导致那里职住比偏高的重要原因。

       另一个例子是苏州工业园。在1994年规划建设之初，规划者就提出要将其建成“相对独立的新区，拥有平衡的居住、工业和商业服务”，并设想园区内“11万居民全部在本地就业”。然而，今天苏州工业园的职住现状与预想有着很大的差距。针对苏州工业园区的专项交通调查发现，区内居民就业地大多在区外，向区外的通勤出行占通勤出行总量的80％以上；同时，区内就业者在本区居住的比例仅占2％，绝大多数就业者每天从区外向区内通勤(刘伟奇、程炜，2010)。这种跨边界的交通流使得园区内部道路平均饱和度在0.5以下，而园区对外联系道路的平均饱和度却在0.8以上，上下班高峰时最高达到了1.18(许炎，2010)。

       如何理解上述规划目标的失败?实际上，尽管“职住平衡”的理念在城市规划界比较流行，但很多经济学者认为“职住分离”具有必然性和合理性。这是因为，首先，产业集聚能够带来经济效率，因此“职住分离”的空间格局有利于企业更加有效地集中，享受集聚经济优势，提高劳动生产率(Lucas and Rossi-Hansberg，2002)。依靠分散工作机会来实现“职住平衡”是以牺牲集聚经济收益为代价，在市场力量主导的城市空间结构中往往难以实现。这正是为什么在劳动力市场和住房市场发展起来后，原先计划经济时代职住合一的“单位大院”逐步瓦解的重要原因。其次，职住平衡要求每个企业都可以在周边找到合适的雇员，每个劳动者都能够在居住地周边找到合适的工作，这在劳动力市场上是难以实现的(丁成日，2007；Giuliano，1991；Hanson and Pratt，1988)。再次，家庭中会有多名就业者，工作地点会很分散，一个居住地无法与多个就业地实现平衡。最后，随着城市中居民生活的日益多元化，家庭在居住选址中除了要考虑就业可达性之外，还要去靠近他们所需要的各类公共服务设施，例如学校、医院、绿地和商业中心等。而这些公共服务设施与就业的空间分布并不吻合，这意味着家庭会牺牲“职住平衡”，以实现其综合效用最大化的目标。

       三、认识塑造职住关系的经济力量

       (一)理论框架

       什么因素会影响城市内部“居住-就业”空间关系?在空间一般均衡中，“工作地”和“居住地”的空间关系在居民和企业的自主选择下，由系统内生决定。在现实的城市中，居民偏好和城市空间的异质性、历史路径的依赖性以及各类制度和政策的干预，使上述体系短期内难以达到均衡。多种经济和非经济力量的相互叠加使就业与居住的空间动态关系更显重要和复杂。

       经典的单中心模型(Alonso，1964；Muth，1969；Mills，1972)假设所有的就业机会都集中在城市中心，因此主要关注居民的选址和通勤行为。但是Hamilton(1982)等关于“过度通勤”(Excess Commuting)的研究发现，一个城市的实际交通量要比单中心模型的预测要多出很多，这说明还可能存在其他的因素影响居民的居住区位选择，以及企业的选址行为。因此，各种非通勤的出行对城市空间结构的影响也逐渐受到关注。Brueckner等(1999)、Levine(1998)以及Chen(2008)的研究表明，非通勤出行是交通出行的重要组成部分，例如，接送子女上学、购物和休闲健身等，这些非通勤出行主要受城市公共服务设施空间布局的影响。

       在就业区位选择方面，劳动力市场中的搜寻理论指出，高技能劳动力通常会在更大范围内寻找与自己相匹配的就业岗位，也就带来了更长的通勤，其回报是更高的工资水平(Simpson，1992)。最初学者只关注当前的就业位置，Crane(1996)等学者的研究考虑了就业位置在未来可能的变化，这时居民对居住区位的选择就成为跨期决策的问题，需要在居住地和当前工作地的距离与未来工作地的距离之间进行权衡。Lucas和Rossi-Hansberg(2002)所提出的城市空间均衡模型(LRH模型)进一步将企业选址和居民选址视为内生，求解均衡状态下的城市空间结构。数值模拟结果显示，在集聚经济很强和(单位距离的)通勤成本很低的城市，均衡的空间结构为单中心形式，通勤时间最大；在集聚经济很弱和通勤成本很高的城市，均衡的空间结构体现为居住与就业的完全混合，通勤时间被最小化。在这两个极端间的情况会衍生出介于单中心和完全混合之间的多种空间结构。可见，集聚经济和通勤成本是决定城市中产业和居民选址及通勤特征的两个主要因素。Zheng等(2009)利用北京市就业者通勤特征和产业空间分布的数据，验证了LRH模型所基于的选址动机，发现产业集聚强度较高的区位，员工的通勤时间的确较长，企业愿意为员工的长距离通勤支付更高的工资成本。

       在上述理论背景下，郑思齐和曹洋(2009)系统地讨论了居住与就业空间关系的决定机理和影响因素，认为可以将影响职住关系(这里简化为“通勤时间”或者“通勤距离”的变量)的因素归纳为四个层面：就业机会、住房机会和城市公共服务设施的空间分布，以及家庭的通勤成本(图1)。工作机会包括劳动者本人和配偶当前工作机会的位置以及未来工作机会的预期位置；城市公共服务设施包括学校、公园、绿地、医院、休闲等等；住房机会包含住房供给的空间格局和数量，以及住房面积和成本，特别是可支付住房的空间布局和可得性。不同的家庭可能具有不同的通勤成本，包含时间成本和货币成本，例如，高收入者的时间成本较高，开私家车的人会有较高的货币成本。家庭根据自己的通勤成本，以及对工作机会可达性、城市公共服务设施可达性和住房机会可达性的需求和偏好，进行收益和成本的权衡，作出区位选择的决策，决定通勤时间。通勤时间和通勤距离一般具有相类似的变化规律，当然两者之间的关系受到通勤工具和交通速度的影响。

       图1 通勤时间决定机理的理论分析框架

      

       (二)基于2010年北京市居民出行大样本调查的实证分析

       本文基于2010年北京市居民出行大样本调查数据，对上述理论框架进行实证分析，观察上述经济规律是否在北京发挥了作用。该数据从北京市18个区县中随机抽样，为了保证所选样本处于一个统一的劳动力市场，仅选取城八区内的样本(3万余个)，对他们的通勤距离(通过样本工作地和居住地的TAZ中心坐标计算)进行分析。图2描述了该子样本通勤距离的空间分布，图中，居住在原东城、西城、崇文、宣武区的居民通勤距离最短；通勤距离随居民居住地向外延伸而增长。

       图2 城八区各区块上居民的通勤距离

      

       本文所采用的实证模型是：

      

       其中，因变量是单程通勤距离的对数值，自变量中的向量

是个人和家庭特征，向量

是一些就业地的区位特征。图1给出了这些变量与上述理论的对应关系。模型中涉及的变量及其构造方法列为附表。模型结果见表1。

      

       可以看到，个人(及家庭)属性和区位属性可以在很大程度上影响就业者的通勤距离。这些属性对应于理论框架(图1)中的不同理论。例如，如果就职于那些非常需要集聚经济的行业，那么根据LRH模型，这些行业中的企业往往高密度地聚集在一起(表1中的“本行业就业密度”)，而距离其雇佣的劳动力较远，这时就业者的通勤时间会较长，该变量在1％的置信度下显著为正。在劳动力市场中，高技能劳动力需要在更大的空间范围内搜索到匹配的职位，所以“受教育年限”这个变量也是显著为正的。私营部门的就业者，就业不确定性明显会大于公共部门(政府机关和事业单位)的就业者，因此，前者的通勤距离也会较长。

       收入对于通勤距离有两个方向的影响。一方面，高收入者的时间成本也偏高，往往不希望把时间花费在上下班交通上，因此，倾向于选择距离工作地较近的地方居住；但另一方面，高收入者更偏好于大面积的住房，这类住房的供给往往在郊区会更多，有可能是这两方面效果的叠加使得表1中“收入”变量变得不显著了。“家庭责任假说”(Ericksen，1977；Fagnani，1983；Lee et al.，2003)认为，女性往往更多考虑照顾家庭的因素，而需要缩短通勤距离和通勤时间；而家庭规模越大，就越难以在各个成员的就业可达性，以及在不同成员所偏好的公共服务可达性之间进行权衡，因此，会牺牲某一个成员的职住匹配，导致通勤距离增长，我们在回归中的“性别”和“家庭规模”两个变量正好验证了这些假说。

       上述实证结果表明，城市居民根据自己的各种偏好去选择居住区位、就业区位以及通勤行为，以便实现更优的匹配。由于产业集聚能够带来经济效率，所以依靠分散工作机会来实现居住与就业的空间匹配是以牺牲集聚经济收益为代价的，在市场力量主导的城市空间结构中往往难以实现。更进一步，如果要追求一定程度的职住平衡，那么每个区块的目标值都会一样么?答案显然是否定的。城市空间结构存在明显的不均匀特征，人口结构和产业结构都具有不同的空间分布，因此，上述各个变量必然在不同的区块各不相同，“职住平衡”的目标值必然会因区块而异。并且这一目标值并不是静态的，而会是动态变化的。因此，设定一个长久不变的“职住平衡目标值”并没有很大的意义，更重要的应该是去理解职住关系背后的这些经济规律。

       表1中还有若干个区块层面的变量，分别是就业地周边的地铁可达性、两种公共服务(学校和医院)可达性，以及就业地周边居住用地的充裕程度。下面我们着重讨论这几个方面对职住关系的影响。

       四、城市规划应为人们创造更多选择机会

       本部分我们着重讨论住房机会、交通基础设施(特别是轨道交通)建设以及公共服务的空间布局会如何影响职住关系，以及城市规划如何能够利用这些规律为居民提供更多选择机会(“疏”而不是“堵”)，形成更为合理的职住关系。

       一些学者的研究表明，就业地附近有充足且可支付的住房供给，有利于提高职住平衡程度，降低通勤距离(Cevero，1989；Levine，1992)。在我们的回归(表1)中也体现出这一点，如果就业地附近的居住用地供给不足，那么就业者选择在周边居住的概率较小，通勤距离就会较长。图3反映了2003-2011年北京市各街道的累计居住用地出让面积，很明显它们都在城市外围。而北京市的就业机会是较为集中在内城的，那里的房价也非常昂贵。这意味着就业中心周边的住房供给并不充足，可支付住房的供给也会非常少。图4是北京市经济适用房的空间分布，很显然也是处于城市外围工作机会并不多的地方。当然这是很容易理解的，城市中心更适合用于商业用地，居住用地必然比例较小。那么，在不影响集聚经济的情况下，该如何增加人们的住房选择机会呢?有两个可行的政策方案。一是在优势区位适当提高居住用地的开发强度，这样可以在单位土地面积上增加住房供给。事实上，高密度的居住模式还具有其他优点，例如，更有利于公共交通发挥作用，而显著减少私家车使用(Bhat and Guo，2007)。二是进一步放开原有公房(房改房)上市条件，提高存量住房的周转率。计划经济时代遗留下来的“单位大院”处于城市中心的优势区位，目前这些住房(公房或者房改房)还有很大一部分不能进入市场流通。即使这些住房中的居民不再需要居住在城市中心(例如年老退休)也很难置换出来，而目前在城市中心区域就业的家庭也无法购买这些住房。Zheng等(2006)的实证研究表明，这些“单位大院”住房的低周转率降低了城市空间效率。放开这些住房的上市交易条件，发展住房二级市场，将有助于增加内城就业中心附近的住房供给量，这能够有效降低部分就业者的通勤距离。

       图3 北京市各街道2003-2011年土地出让面积

      

       图4 北京市经济适用房家庭在城八区的分布

      

       地铁建设到底会增加还是减小通勤距离?表1的回归显示，就业地附近如果有地铁站点，那么就业者的通勤距离会显著增加。实际上，LRH理论模型也表明，交通成本降低会拉远职住之间的距离，因为集聚经济相对于交通成本的优势更加明显了，企业会选择更加集聚而从更远的地方寻找合适的员工，劳动力也有可能在更大的空间范围内寻找合适的职位及可支付的住房。但这种职住分离并非坏事，因为无论是企业还是居民的收益都会增加。也就是说，地铁的建设为人们在更大的空间范围中带来了更多的机会，使得企业和劳动力，以及居民和住房的匹配程度能够提高。地铁线路往往从城市中心区延伸到郊区，这有效增加了城市中心区“可达范围”内的住房供给。同时地铁建设还有其他的好处。张英杰等(2014)基于北京市2009年一项微观调查中的826户居民家庭微观样本，发现轨道交通可达性的提高确实鼓励了居民的“绿色”出行，显著降低了居民私家车的拥有率，这直接减少了地面道路的车流量并缓解了交通拥堵。

       表1的回归结果显示，如果就业地附近缺乏学校和医院这类公共服务，居民就会到更远的地方居住，寻求更好的公共服务可达性。事实上，这正是目前中国许多大城市面临的一个重要问题。在这些大城市中，公共服务资源(特别是优质的公共服务，如，重点小学和三甲医院等)过度集中于中心城区，与人口和产业郊区化进程不协调。以北京市为例，超过60％的“重点小学”和“三甲医院”集中于三环内(见图5和图6)，而该范围内的居住人口仅占全市的32％。正是由于历史上城市公共服务的规划配置存在上述空间失配，许多城市居民不得不为享用公共服务而承担高昂的交通成本(包括交通的货币成本和时间成本)，从而恶化了城市的交通拥堵问题，并由此加重了空气污染。例如，孙聪等(2013)的实证研究显示，北京市工作日早晚高峰时段家长机动车接送小学生上下学的交通负荷约占该时段全部交通流的10％，而这部分机动车出行将该时段的道路交通拥堵程度提高了约15％-20％，其尾气排放又进一步恶化了空气污染，带来了PM10浓度的上升。

       由于产业集聚能够带来经济效率，所以依靠分散工作机会来实现居住与就业的空间匹配是以牺牲集聚经济收益为代价的，在市场力量主导的城市空间结构中往往难以实现。但是，如果城市公共服务设施和住房机会的空间布局不合理，导致居民为了靠近这些设施或获得可支付的住房而产生额外的通勤，对城市而言就形成了没有经济效率的额外成本。我们根据2010年北京市不同街道的就业人口数、居住人口数及小学数量，绘制了三者的累积概率分布函数图(图7)，可以看出，就业的累积曲线在人口左边，这是符合产业集聚需求的。但是小学累积曲线最靠左，这意味着当前北京市郊区化进程的总体情况为：居住郊区化＞就业郊区化＞公共服务郊区化。公共服务过于集中造成了城市空间效率的降低。因此，城市规划者需要特别关注城市公共品(特别是基础性的教育和医疗设施)在空间上的合理和平衡配置，这样居民在做区位选择的时候，不需要过多考虑公共服务设施的位置，可以更好地在工作机会可达性和住房成本间权衡，降低职住分离程度。事实上，北京市已经提出了通过搬迁城市中心区大型医院等方式，缓解人口过度集聚的状况，优化城市空间布局，这是一个很好的开端。

       图5 北京市城八区重点小学可达性③

      

       图6 北京市城八区三甲医院可达性

      

       图7 北京市2010年小学、人口、就业空间累积分布曲线

      

       五、结语

       十八届三中全会《决定》提出要“优化城市空间结构和管理格局”。就业(“职”)和居住(“住”)的互动关系是城市空间增长管理的核心(Waddell，2002)。在中国许多城市进入整体拥堵时期的现实下，通过“职住平衡”降低交通出行需求成为城市规划和管理者的政策着力点，但通过主观“设计”居住与产业用地空间配比的方法来追求理想的“职住平衡”目标的努力，往往收效甚微。

       本文系统梳理了职住关系研究的理论和实证文献，从就业机会、通勤成本、住房机会和城市公共服务可达性四个方面来解释城市职住关系的形成机制，并利用北京市2010年家庭大样本出行调查的微观样本对这些机制做了实证验证。这些分析表明，从集聚经济效益、劳动力市场匹配和居民家庭出行需求多元化等多个角度来看，“职住分离”都有其必然性和合理性。城市规划与管理者应该对塑造城市职住空间关系的这些经济机制有更为深入的了解，而不应将规划凌驾于市场之上，用“堵”的方式来追求“职住平衡”。相反，城市公共政策应该致力于为市场个体提供更多的选择机会(“疏”)，由他们在考虑其社会收益和成本后作出理性选择，形成合理的职住关系。例如，在进行城市空间规划和土地供给时，应当促进产业用地的充分集聚，同时，应适当增加就业中心周边居住用地的开发密度，提高存量住房周转率。在交通方面，可考虑建设从就业中心延伸到城市外围的快速交通设施(例如轨道交通)，并在轨道交通周边提供充足的居住用地，同时降低居民的居住和交通成本。在公共服务方面，应当逐步调整公共服务设施的空间布局，改变其过度集中于城市中心的现状，使其与产业和居住的郊区化相协调，从而有利于居民更好地权衡工作机会可达性和住房成本，降低过度的职住分离程度。这些措施将有助于优化城市空间结构，提高城市效率和居民生活质量。

      

       注释：

       ①来自凤凰网财经报道：http：//finance.ifeng.com/news/20101206/3008685.shtml。

       ②见：http：//news.xinhuanet.com/legal/2009-01/31/content_10739115.htm。

       ③将某一交通分析区(TAZ)到所有小学的距离进行反向加权，即为该TAZ的小学可达性。三甲医院可达性采取同样的算法。

标签：公共服务设施论文;  企业经济论文;  集聚效应论文;  城市经济论文;  经济模型论文;  城市选择论文;  工作选择论文;  经济学论文;