土地的保障功能与农村社会保障制度创新，本文主要内容关键词为：社会保障论文,制度创新论文,土地论文,农村论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
在现代社会中，社会保障制度是实现公民的生存权利以及其他人权的保障，是全体社会成员共同享受社会发展成果的重要途径，也是维护社会稳定和促进经济发展的重要支柱。因此，在我国当前的社会生活中，建立完善的、包括城市和农村在内的覆盖全体社会成员的社会保障制度，不仅是为体现每一公民的生存权和其他人权，也是为实现我国国民经济的持续发展和社会稳定所必须。然而，迄今为止，我国已经建立起来的社会保障制度主要还只是面向城镇人口，而占总人口近70％的农村人口尚未被覆盖。由于传统体制下长期以来不断被强化的城乡差别的影响，对于农村人口在享受社会保障方面与城镇人口之间的这种区别，不仅被大部分城镇居民视为正常，即使在大多数农民自身看来，也不认为有什么不公平，长期以来，农民对自己相对于城镇居民所处的不利境遇已经习以为常，他们抱怨的唯有自己与生俱来的农村户籍。对于城乡居民在享受社会保障方面的这种差别，唯一的、也是比较容易被人们所接受的理由，就是农村居民已经拥有了国家给予的土地使用权，从而已经获得了土地提供的保障。也有部分学者据此认为我国已经建立起了社会主义市场经济下的社会保障制度。然而问题在于：首先，土地究竟能够对农民提供何种程度的保障，如果土地保障不能满足农村居民最基本的对生活保障的需求，那么，在社会保障的问题上以农民拥有土地使用权而对农村居民加以区别对待，显然是有失公平的。因此，当我们在研究建立和完善我国的社会保障制度时，对于土地究竟在多大程度上给农民提供了保障，就很有探讨的必要，而以往对这一问题的研究显然是不够的。其次，农村社会保障的制度安排，不仅需要考虑制度设计本身的种种问题，更需要考虑特定的制度安排是否符合我国农村经济长远发展的客观要求，具体地说，需要回答的问题是：以土地作为农村人口生活保障的载体，是否有利于土地资源配置效率的提高，是否有利于农业剩余劳动力的转移，是否符合城市化和现代化的客观趋势，如果答案是否定的，那就必须考虑重新构建农村社会保障制度。
二、关于土地保障功能的分析
考察土地对农村人口的保障程度，可以通过分析现存土地制度对农民收入的影响来进行。从理论上说，土地对农民收入的影响可以通过以下的三个方面来实现：一是通过农民对土地的经营实现经营性收入。二是农民将自身劳动力作为一种生产要素，与土地这一生产要素相结合以实现工资性收入。三是通过农民对土地的直接占有以实现财产性收入。但是仅从理论上分析显然是不够的，以下将对上述三个方面对农民收入的影响作更为具体的分析。
首先，随着90年代后期以来农产品价格指数持续下降的走势，农民得自于土地的经营性收入大幅下降。我国自改革开放以来，从70年代末至90年代中期，农产品价格指数上升了5.5倍，反映了当时我国农产品市场需求大于供给的格局。但自90年代后期以来，大多数的农产品已由供不应求的局面转变为供过于求，导致农产品价格持续的下跌。1996—2000年期间，全国农产品销售价格指数累计下降了22.6个百分点。目前，中国农产品的生产能力已居世界首位，国内供给相对过剩，多数农产品的提价空间已很小，但与此同时，单位农产品的生产成本则居高不下。随着我国加入WTO，国外农产品对国内市场的争夺，使得生产这些农产品的农民遭受巨大的冲击，从事种植业的比较收益将会越来越低。如果单位农产品纯收入的下降得以伴随着农户经营土地规模的逐渐扩大，上述的不利影响将会被部分地抵消。然而实际的情况是，由于在制度安排上将土地视为农民的保障依据，绝大多数农民都不愿意放弃有限土地的承包经营权。在农户生产经营规模难以扩大的情况下，单位农产品纯收入的下降，必然造成农民得自于土地的经营性收入的减少。
其次，由于农业人口与耕地数量的矛盾，农村剩余劳动力积压过多，凭借与土地的结合所产生的工资性收入也是极为有限的。从形式上看，土地至少为农民提供了就业保障。相比较而言，城镇劳动力一旦失去工作，即丧失了与其他生产要素结合的途径，而农村劳动力毕竟还拥有一份可以从事耕作的土地。这也是目前我国所实行的社会保障制度之所以不将农民置于其中的最主要依据。但是，如果考虑到我国人多地少的基本国情，那么我们有理由认为土地为农民提供的就业保障是极不充分的。根据国家有关统计资料显示，近年来，我国农村劳动年龄人口总数已达5亿多人，农业劳动力在全国劳动力总量中的比重高达72％，每个农业劳动力人均耕地仅0.29公顷，户均不足0.75公顷，同时城市建设用地、工业化用地和农民建房用地的扩大，使得耕地资源不断流失，人均经营耕地有进一步减少的趋势。
再次，我国农村现行的土地制度下，农民从土地得到的财产性收入的现实可能性很小。理由在于：第一，在目前的农村土地制度下，农民对承包土地没有所有权，因而不能凭借出售土地来为自己提供必须的保障。第二，农民对承包土地的权利不够明确，比如说农户承包的土地面积和具体的位置是否会发生变化，如果会发生变化，将会按照什么原则进行调整？这些问题的不确定，意味着土地可能给农民提供的保障也是不确定的。第三，在不拥有土地所有权的情况下，土地对农民的保障功能主要体现于就业保障，即保障了自身劳动能力与生产资料的结合。然而一旦农民由于年老或者其他原因而丧失劳动能力时，这种主要的保障功能将随之丧失。虽然从理论上说此时可以将土地转包他人来获取收益，但一方面由于前述土地经营性收益难以提高的原因；另一方面由于我国农村人地关系的极度紧张，每一农户可能转包他人的土地的数量极为有限；另外，在一些经济比较落后的地方，农民即便是在自己承包的土地上终年劳作尚且只能维持最低的生活所需，如果要在经营成本中再增加一笔地租，其是否还有承租其他农户的转包土地的愿望？这都使得依靠出让土地耕种权来提供生活保障显得缺乏现实基础。
三、土地保障功能与农村经济发展
农村社会保障的制度安排，必须有利于农村经济的长远发展，必须顺应农村城市化和农业现代化的趋势。但是，强调土地的保障功能，则会对上述趋势产生阻滞作用。
首先，以土地作为农民的保障不利于土地资源利用效率的提高。以土地作为农村人口社会保障的载体，使得现阶段我国的土地制度具有了两方面的功能：经济功能和社会功能。在经济功能上，土地是一种生产要素，是农业生产最主要的生产资料；在社会功能上，土地则是农村人口的生活保障。土地经济功能的实现必须通过提高土地的经营效率，而提高土地经营效率首先要求土地经营规模的逐渐扩大，只有通过扩大现有耕地经营规模才有可能获得规模经营效益和便于采用农业新技术，以提高耕地生产率和劳动生产率。唯有通过土地的集中，走规模经济、集约经济的道路，才能够降低农产品的经营成本，使农业经营者获得较高的经济收益。然而当土地被作为农村人口的生活保障的载体时，拥有一定数量的土地就成了每一个农村人口基本生存权利的体现。因此，在现阶段的农村，根据人口的变动情况对承包土地的不断调整也就成了一种必然的现象。而且，每一农户所拥有的那已然十分有限的承包土地，也是按照土地的肥瘠、位置的远近被分割成了星星点点的若干小块，以保证每一村民在享受基本生存权利方面的公平。这种现象意味着要将土地集中起来经营以期提高土地收益并以此来强化土地的保障功能是不现实的。总而言之，只要土地作为农民的生活保障的载体这一状况没有改变，土地集约经营的客观要求与一家一户分散经营的现实状况之间的矛盾就难以得到根本的解决。
其次，以土地作为农民的保障不利于土地承包经营制度的稳定。1993年11月5日中发11号文件规定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”稳定承包土地的承包期限，是为了增强农民对土地的长期认同感，从而提高对土地的长期性投入，以提高土地的经营效益。从这方面来说，农民都要求土地承包经营权能够长期稳定。也正因为如此。党和国家才三令五申强调延长和稳定土地的承包期限。然而当土地被作为农村人口的生活保障的载体时，根据农村人口的变动情况对承包经营的土地频繁地进行调整也就成了难以避免的现象。这个两难的问题构成了现阶段我国农村：土地问题上的主要矛盾，即由于农民的基本生存权利而产生不断调整土地的要求，与农民渴望发展生产而产生的长期稳定土地承包权要求之间的矛盾，这一矛盾不是一部分农民与另一部分农民之间的矛盾，即使是同一农户对这一问题在不同时期由于所处情况的不同也会有不同的态度。如果这种由于土地的双重功能所产生的矛盾不能解决，那么，“土地承包期再延长30年不变”、“长期稳定农村土地承包关系”显然是不现实的。承包土地的经营权利和收益归属期限的不确定或者过于短暂，意味着农民在其承包土地上的投入要取得足够的收益回报缺乏制度上的保障，因而使经营土地的农民难以形成对自己承包土地的长期认同感。从农产自身利益的角度出发，对承包土地非但不进行长期性投资甚至采取掠夺式经营也就成了符合“理性”的选择。这种现象与推行土地承包经营制度的初衷显然是相悖的。
再次，以土地作为农民的保障不利于农村剩余劳动力的转移。在关于农村社会保障的问题上，有一种观点认为，现阶段我国尚不具备实行包括农村在内的覆盖全社会的社会保障制度。其主要的理由是目前我国农村人口的比重还很大，如果将农村人口也置于统一的社会保障制度之下，显然会大大增加政府的负担。并以其他国家的先例为佐证。若以此来推论我国的情况，则我们只有等待农业人口的比重大大降低以后，才能够考虑将农村人口纳入全社会的保障体系之中。在此之前，农村人口的保障只能够依赖于土地的保障功能。那么，减少农村人口数量的途径是什么呢？应该是通过农业人口向城市的迁移和农民就地向非农产业的转移来实现的。从农村经济体制改革以来，已经有大量的农民进入了城市的二、三产业就业，或者实现了就地向非农产业的转移。除了在户籍上还属于“农民”，他们与城市人之间的差别已经很小。然而这些在事实上已经实现了向非农产业转移的农民，仍然不能够进入到政府为城镇人口建立的社会保障制度之中，理由是他们已经有了土地保障。问题到此陷入了一个怪圈：因为农业人口的比例较高，所以尚无条件建立城乡一体化的社会保障制度，所以农业人口的保障仍只能依赖土地；由于已经有了土地的保障，所以仍然被拒之于城镇社会保障体系之外，所以仍然不能从农民变成市民，所以农业人口的比重仍然较高。
四、农村社会保障制度创新
以上的讨论一方面论证了土地保障功能的局限性，另一方面则阐明了以土地作为农民的保障载体所造成的对农村经济发展的阻滞作用。因此，必须改变目前对农村社会保障问题的观念，不能以农民拥有土地作为不将农民纳入社会保障体系的理由。而应该着眼于我国的现实国情，通过一系列的制度创新构建和逐步完善农村社会保障制度，替代土地的保障功能，促进农村城市化和农业现代化的进程。
1.构建农村社会保障体系应该成为完善我国社会保障制度的重要内容。社会保障的责任，是指社会保障的提供者，主要是指国家和社会。对公民的基本生活所承担的一种确保或维持性质的责任。从法律的意义上而言，一个国家内每个公民所应享有的权利应是相同的，不能因为户籍身份或其他原因而区别对待。社会保障制度产生的最初动因，是通过解决丧失了基本生活来源的贫困人口的生存问题，以避免社会的动荡不安。从这个意义上说，只要社会上存在着需要保障的人群，政府和社会在社会保障方面的责任就是难以回避的。有学者认为目前政府和社会尚不能对农村人口的社会保障承担责任，是因为农村人口太多，并且引证世界上许多国家实行全覆盖的社会保障是在农村人口的比例已经大大降低之后等等。笔者在此无意于讨论建立全覆盖的社会保障制度应该具备的城乡人口的合适比例，也不否认在我国目前的情况下建立城乡一体化社会保障制度的客观难度，但上述观点忽视了我国农村土地制度与其他国家的区别，也没有考虑形成我国城乡壁垒的历史原因。仅仅以农村人口数量太多作为政府和社会推卸责任的理由，对农民是不公平的。因此，笔者认为应该以建立城乡一体化的社会保障制度为目标。
2.在经济发达地区率先建立农村社会保障制度。社会保障制度是与市场经济相联系的，经济的市场化程度不同，对于社会保障制度的需求强度和供给可能性也会有所不同。正是由于城市和农村在市场化程度上的差异，使得发达国家社会保障制度的建立经历了先城市、后农村的过程。然而，市场化程度的差异不仅仅表现在城乡之间，在经济发展程度不同的农村地区，也会表现出这样的差异。我国农村不同地区之间经济发展水平极不平衡，这种不平衡性将会在相当长的时期内继续存在，短期内在全国范围建立统一的农村社会保障制度显然是缺乏现实基础的，但这并不意味着在部分经济比较发达的地区也不具备这种可能。因此，必须立足于这一背景探讨建立农村社会保障制度的可能途径。笔者认为，可以在经济比较发达的地区率先建立农村社会保障制度。农村改革二十多年来，部分地区农民的收入有了相当程度的提高，已经具备了为社会保障筹集资金的能力。如果政府除了在政策上的扶持以外，适当地增加对于农村社会保障的投入，在部分地区建立农村社会保障制度是完全可能的。
3.农村社会保障制度安排的重点。第一，建立作为社会保障最后防线的最低生活保障制度，对那些因为疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口提供帮助，以保障他们的基本生活。在确定最低保障标准时，应根据保障基本生活需要及政府和社会的承受能力制定制度化的标准。第二，建立适应不同经济发展水平的农村医疗保障制度。在经济比较发达、城市化水平较高的地区，应该逐步实现城乡之间医疗保障制度的接轨；在经济发展水平中等的地区，可以建立合作医疗保险大病保险制度。第三，建立农村社会养老保险制度。民政部自1992年起试行的农村社会养老保险，因其属于完全个人帐户和完全积累型的养老保险模式.缺乏社会统筹，实质上成了一种自愿参加的储蓄，起不到调节收入分配的作用，从而也就失去了对贫困人口提供帮助这一社会保障制度的本来意义。因此，在制度设计上应该考虑在自我保障的基础上逐步增加社会统筹的比例，实行个人帐户与社会统筹的结合，并设计向贫困人口倾斜的制度安排。第四，构建城乡之间社会保障制度的衔接通道。城市化的进程意味着农业人口将大规模地转变为城市人口，目前情况下，实现这种转移的主要途径是进入乡镇企业就业或其他非农就业以及进入城市打工。但是，通过这些方式实现的农业劳动力转移，虽然事实上已由农业劳动力转变为非农业劳动力，但却无法得到与城镇居民同样的经济和社会地位。尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖。因此，应该尝试在城乡社会保障制度之间设计互相衔接的通道，以加速城市化的进程。
4.逐步实现农村社会保障的强制性。现代社会保障制度作为政府推行的一项社会政策，强制性是其的主要特征之一。有的学者认为农民的保障意识比较薄弱，因而在农村推行强制性的法定的社会保障制度的条件还不成熟。笔者并不否认农民对参加1992年试行的农村社会养老保险热情不高的事实，但原因在于其基本上属于一种自我保障。如果说象城镇社会养老保险一样，当缴费成为个人获得社会对其提供保障的先决条件时，相信农民的保险意识是会大大提高的。城镇居民参加社会养老保险的热情远远高于参加商业保险，其间的道理是不言自明的。从改革的方向和目标模式看，农村社会保障也应该从自愿阶段走向强制阶段，当然，在自我保障的情况下，强制性是行不通的，而一旦农村社会保障真正实现了社会化，那么强制性就是必须的了。
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