我国城市基础设施建设中购买公共服务的问题与对策研究
——基于蚌埠市文明城市创建为例
文/雷晓花 （安徽财经大学财政与公共管理学院）
国家向社会购买公共服务，由于减轻自身财政压力，优化机关服务职能的制度优势，已经成为许多国家广泛采用的制度安排。运用国家向社会购买公共服务机制，能满足大众对城市基础设施多样化要求，有助于城市基础建设完善体系构建，向文明城市迈进。本文以购买公共服务为核心，探究我国向社会购买公共服务存在问题。针对城市基础设施建设问题，对购买公共服务进行对策分析，从而对蚌埠市文明城市基础设施建设提供现实建议。
村里也有水井，一条巷子走到岔道就有一口，井水是专用来吃的。有了自来水后，井口就封上了。井口太浅，怕孩子追逐玩耍时落进去。
基本概念
(一)国家向社会购买公共服务
关于购买公共服务的概念，历来说法不一，在美国，购买公共服务更倾向于“外包服务”，在我国，普遍的说法为：国家机关将本应由自己提供的公共服务项目，通过公开招标、签订合同的方式承包给企业、社会组织等机构，并按照一定的标准对其提供的公共服务产品进行评估后支付费用，以达到降低财政支出和优化自身公共服务职能的目的。
（二）城市基础设施
城市基础设施指的是由公共提供，为方便城市居民生活，满足大众需要的物质设施的总称。其中包括城市排水系统、能源系统、城市交通运输系统、环境绿化系统、邮电通讯系统等。
研究宗述与问题
（一）国内外研究状况
购买公共服务作为新兴的行政概念，最早起源于欧洲和美国。
虽然我国在提供城市基础设施公共服务后，承包项目的主体成为了企业或社会机构，但相关机关依然有责任监管企业建设项目的完成情况，进行事后评估。我国目前并没有在专责机关中设立部门对公共服务项目的承包者进行监督，而是暂时由民政部门代为监管。但民政部门毕竟不是专门的监管机构，职权范围和专业能力有限，管理监督也不能做到对症下药，难以真正约束社会组织机构承包者的行为。即使设立了专业部门进行管理，但因为城市基础设施公共服务项目涉及的内容较多，仅仅设立一个专门机构来监管所有的项目也难以实现，而设立多个部门则会造成监管结构冗长，行政效率低下的问题。由于我国购买城市基础设施公共服务项目并不能统计出具体的数据，对社会组织机构承包者的质量评估也要等到服务期限满后才能进行，因此，尽管购买服务合同中已经规定了承包项目的服务内容和基本质量要求，但对该公共服务质量监督的衡量标准仍然难以定性。
1.我国向社会购买公共服务实施程序缺乏法律保障
图2中成像结果相比较，图2a和图2b效果不是很好，但中心埋深位置比较准确，而图2c异常突起再明显，只能大致看到异常的分布位置。所以，比较不同深度的成像，可以看出：这种成像方法对浅层异常的效果比较好，适合用于浅层探矿与地质构造分析。
关于购买公共服务的风险性探讨，学者李秀文提出逆向选择和道德风险，学者周俊提出政策的经济效率风险，学者谢标则提出要从购买行为的约束机制、信息公开机制、合同管理机制、社会组织发展促进机制、监督机制和绩效考评机制这几个方面建立购买公共服务风险防范体系。
（二）我国向社会购买公共服务在城市基础设施建设中存在的问题
关于购买公共服务的风险性探讨，有学者认为长期的公共合同的有效性存在风险。机关必须选择切实可靠的卖家，确保他们履行承诺。但是，在三种外包方式----竞争招标、谈判和合作模式中，投机取巧和非法行为即使在风险最低的竞争招标模式也容易出现，生产所需材料的购买成本高于机关自行购买生产的情况也时有发生。
随着近年来我国向社会购买公共服务模式的快速成长，部分学者对购买公共服务的各个领域进行了详细的分析。学者郭强华、俞雅乖表示，非竞争性购买、竞争性购买和形式性购买才是我国向社会购买公共服务的模式。而学者乐园、王名则认为我国向社会购买公共服务的模式更倾向于独立关系竞争性购买、非竞争性购买和独立关系非竞争性购买。学者王赫奕、王义保则结合我国当前供给侧改革的时代背景，构造出多元社会主体共同供给公共服务的模式，通过强化社会民众与市场的参与，弱化机关的作用，以市场为主导，从而激发公共服务的供给活力。
首先，部分地方专责机关可能采取形式主义，或者为了绩效无视城市居民对公共产品的需求，承包有名无实的项目，大搞“面子工程”。这是怠于履行公共职能的表现，将会导致公信力降低。第二，在实践中，由于城市基础设施存在特殊性，市场规模较小，企业竞争力较低，因此相关部门和这些企业签订契约的同时，将会产生很大的交易成本，且产品质量并不能得到保证，公共项目成本加剧，我国的财政负担依然巨大，购买公共服务的作用并不能体现出来。
2.部门城市基础设施公共服务项目购买规模较小，项目有限，倾向事业性
西方国家关于购买公共服务制度设定了完善的法律法规，如美国法律规定，社会组织不得强制性购买公共服务。而我国缺乏对购买公共服务的法律法规保障，一旦城市居民享受公共服务的权利被侵犯，无可申诉途径。在国家机构方面，专责机关在提供公共服务的过程中，由于多方融资，无明确的资金来源，可能会出现挪用资金、谎报预算等违规现象。此外，相关部门往往自己组织公共服务项目的立项、评估、决策工作，自己包办，无人监督，可能会发生向承包公共项目的社会机构收受贿赂，故意抬高价格的问题，导致企业为了维持公司盈利而粗制滥造，公共服务产品质量低下。
自2015年李克强总理提出了“新旧动能转换”以来，开始出现在国家领导人的讲话和文件中，并在2016年开始频繁出现在互联网中。进入2017年以来，“新旧动能”的内涵才逐渐丰富和完善起来。所以“新旧动能”作为官方用语来说，没有严格的概念界定，但我们从一系列政府文件中和领导讲话中可以理解为：新旧动能转换的实质就是经济发展方式转变的过程，是转型升级的过程。在这个过程中，壮大新动能、提升传统动能，推动经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平。在实施新旧动能转换的经济驱动下，我们职业及教育的教学模式也应该进行相应的转换才能够适应社会经济的发展。
3.城市基础设施公共服务项目购买程序不规范，监督不到位
受自由主义思潮的影响，早期西方以市场化供给模式为核心。学者萨瓦斯认为，公共服务逐步民营化也是国家提供公共服务的一种方法。学者安瓦.沙认为，公共服务的供给可通过机关与企业合作来实现。学者文森特.奧斯特罗姆认为，公共服务可以通过国家自主提供、承包给社会机构、或者自己提供部分，剩余部分承包授权给不同的生产者等形式来实现。
解决对策
（一）健全相关法律法规，完善城市基础设施建设体系
国家应当确立一套较为完备的购买公共服务制度体系，对我国向社会购买公共服务的规模、方式、时长、资金供给、评估、监督等进行规定和划分，地方机关则可以因地制宜，根据自身的财政状况、基础设施新旧程度、城市土地资源规划等，适当规定细节，保证我国向社会购买公共服务的针对性和灵活性。蚌埠市相关部门可根据城市如今存在问题，完善城市排水系统和公共交通体系，为居民提供更便捷的交通服务。同时放宽对公共服务项目的人力管制，以“法治”替代“人治”，提高公信力。
完善的财务风险监管机制，可以有效避免或降低财务风险的发生几率，确保企业经营活动正常进行，保障企业财务资金安全。首先，企业应该明确内部审查部门、审核部门的职能，保持部门间的工作独立性，确保审计部门发现问题可以及时、准确的向企业管理者汇报。对于自身审计能力不足的企业应该聘请专业的审计机构对企业内部财务报表进行定期审计，从而保证对企业活动的有效监管。其次，强化企业财务部的职能，企业根据自身发展情况确定财务职能的集中和分散情况，从而提高财务部的工作效率。同时，集中财务职能有利于控制财务资金的运行，对较大项目的经济决策具有监控作用，有利于企业把握正确的发展方向和最佳的投资时机。
(二)发挥市场机制和社会组织的作用，使公共服务供给多元化
相关机关要重视市场主体，重点支持民间组织的发展，根据民间组织在公共购买服务和技术水平的特点，降低民间组织注册门槛。蚌埠市相关部门可深入调查市场，通过财政补贴或税收减免等优惠政策的方式鼓励民间组织的发展，从而弥补购买公共服务供给方面的缺陷，满足城市居民的多样化需求。同时，可以适当引入市场竞争机制，充分发挥市场的灵活性，通过消费者对公共服务产品的导向作用，形成良性竞争的环境，在众多富有竞争力的企业中选择优质服务，提高公共产品质量。在民间组织人才培训方面，要大力开展对社会组织专职工作人员的知识技能和综合能力的教育培训，引导社会组织加强人力资源开发，从根本上提高公共服务水平。
2.2 槐耳清膏对NCI-N87细胞凋亡率及自噬小体的影响 槐耳清膏（8、16、32mg/ml）作用 NCI-N87细胞24h后，流式细胞分析结果显示，与对照组相比，8、16、32mg/ml浓度能促进 NCI-N87 细胞凋亡，自噬小体形比例增加。（P＜0.05）。结果见表2。
（三）发挥监管机构的作用
在规定相关法规的同时，也要发挥监管机构的作用，中央监管机关应该放宽地方监管机关对公共服务购买项目的监管权力，地方监管机关则要认真分析购买公共服务中存在的漏洞和问题，对其中重要的影响因素和关键环节进行监督和制约，以此节约监管成本和提高执行效率。蚌埠市相关部门在监督承包项目的社会组织和机构的同时，也要加强对采购人员的监管和制约，由上级部门或民间专家组织进行监督，减少寻租行为和腐败滋生。另外，蚌埠市还可以成立意见信箱，发挥社会舆论监督和公众监督的作用，了解城市居民对公共服务真正的需求，真正做到为人民负责，受人民监督。及时向社会公告公共产品信息和对承包企业的要求和绩效评价标准等信息，确保购买行为能够按照公开、公平、公正的原则向多元化的购买服务方式发展改进，真正提高公共服务供给水平。
本文系安徽财经大学大学生创新创业训练计划资助，项目编号：201810378147项目名称为：我国城市基础设施建设中购买公共服务的问题与对策研究——基于蚌埠市文明城市创建为例。
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