从“组织覆盖”到“包容性发展”--中国共产党领导社会组织发展的路径创新_社会组织论文

从“组织性覆盖”走向“包容性发展”——中国共产党引领社会组织发展的路径创新，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,组织性论文,包容性论文,路径论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、议题的确立：引领社会组织发展过程中不容回避的问题

      社会组织的健康有序发展离不开执政党的服务与指导、沟通、协调，围绕这一重要论域，国内外均有一定成果的呈现，其关注视点大多聚焦在以下几个问题：其一，透视政党与社会组织关系的重要性及其关系模式，其中不仅有众多本土学者的深入研究，也有国外学者的持续关注；其二，探求社会组织生发对中国共产党的影响及挑战；其三，指明中国共产党应对社会组织发展的一些基本思路。毋庸置疑，这些方面的成果为本文研究奠定了良好的基础。

      在此，作为“组织化社会建构体系”的轴心载体的中国共产党为什么要发展作为“社会组织化建构体系”的主体力量的社会组织，其实践背后的深层缘由是什么？另外，在现实的策略选择中，中国共产党又该如何突破传统的发展范式，创新社会组织的路径设计呢？立足于此学术理路，检视以往的研究成果，其研究问题大多属于个案，还没有完全从学理上整合中国共产党引领社会组织发展的基本问题，其整体、连贯、内在逻辑的研究体系还未建构起来。

      由是观之，上述学术的漏洞和盲点，正为本文研究提供了可挖掘的空间。基于此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的图景下，深入透析“谁之引领”“为何引领”“如何引领”等问题，是时下引领社会组织发展过程中不容回避的核心命题。

      二、逻辑的解证：中国共产党为何要引领社会组织发展

      中国共产党与社会组织作为两种不同的社会建构体系，两者均掌握着彼此依存的资源禀赋，更为重要的是，这些资源均被对方所青睐。与社会组织相比照，中国共产党昭示出“政治性强、社会性弱”的特点。反过来看，同中国共产党相比照，社会组织则表征出“政治性弱、社会性强”的特质。正因为中国共产党“政治性强”和社会组织“社会性强”的各自优势，所以才构生了两者的互通性与合作性。在此，笔者将借用“资源相互依赖理论”为分析工具，旨在合理解证中国共产党为何引领社会组织发展，并努力尝试为解答这一问题提供坚实的学理支撑。

      在理想的资源互动结构模型看来，中国共产党与社会组织之间并非资源单维度的输出—接受关系，在公共服务领域中，双方均有潜在的价值与功能，各自存在着对方需求的资源禀赋，就功能—结构而言，中国共产党与社会组织之间存在着一种双向依赖、默契合作和互惠补充的关系。然而，“相互依赖并不必然是均衡和平衡的。它们可以是不对称的”[1]。在中国共产党与社会组织关系的现实场域中，这种资源互动模型确实是“非对称性互惠关系”，它更多地隐喻着一种“强政党、弱组织”的运行模式，即中国共产党在整体资源互动结构体系中处于一种强势位置，而社会组织更多地处于一种弱势地位。基于此，我们把社会组织对中国共产党的这种依赖称为绝对性依赖，譬如财政拨款、制度供给、政策支持、政治合法性认定等。与此对应的是，我们把中国共产党对社会组织的这种依赖称为相对性依赖，例如民意传递、社会动员、服务提供、社会合法性确认等，如下图所示。

      

      然而无可争议的事实是，伴随着经济利益分殊化、价值观念多元化及利益诉求差异化局面的出现，仅凭中国共产党单一主体意志“难以包打天下”，中国共产党亟须从组织的外部环境中索取相应资源以提升自身的执政能力和社会合法性，从而摆脱其在体制外逐渐被边缘化的倾向。此外，社会组织在社区服务、公共文化和环境保护等方面具有政府所无法比拟的灵活创新、专业高效及贴近基层等优势，而这些功能优势使得中国共产党委托社会组织，比择定政府直接供给某些公共服务更为灵活和有效。正是社会组织在公共服务中的独特绩效，从而一定程度上构生了中国共产党对其依赖的现实逻辑。

      1.公共服务的依赖。由于政党代表利益具有一定的局限性，提供的公共服务可能有所偏向，比如政策倾斜、利益倾斜、选举倾斜等，仅关注与其相关的政治利益群体，具有利益导向性与相当程度的功利性，背后隐藏着较强的政治目的[2]。而社会组织由于深深扎根于社会基层，更贴近普通大众，了解千差万别的民众需求，譬如在养老服务、教育医疗和扶贫开发等领域更易满足特殊群体的个性化、多元化和精细化需求。

      2.利益表达的依赖。政党的利益表达更多的是一种统摄性的倾向，难以兼顾社会各阶层、各领域的利益。而社会组织则是横亘于政党与民众之间的“传送带”，是一种重叠于行政上的“上情下达”或“下情上传”的制度安排，在政党集权和个体自由之间寻找到一种适度的张力。一方面，社会组织可以较好地把政党的方针政策、决策意图传达给社会成员，以获得民众对政党政策的认同与支持；另一方面，社会组织可以有效地汇集民意、凝聚公共舆论，即通过不同渠道将分散的个体对政党的舆论、要求或建议整合起来，并通过特定渠道反馈给政策体系，以便政党做出民主化、科学化的决策。

      3.利益冲突化解的依赖。当政府利益同群体利益发生激烈冲突时，该由谁来进行合理调适？从民众的角度来看，执政党似乎更多的是国家利益或意志的代表，所以在矛盾调适方面由其直接出面可能难以达到预期效果。而各种维权组织、行业协会、民间团体等不同类型的社会组织，由于其多元性、民间性与中立性等特征，所以能够较好地把民众的愿望和利益诉求输入平等对话和民主协商的运行机制之中，并通过自律协调、沟通交流或说服劝导等方式来疏导民众的心理积怨，减少非理性行为的滋生，进而化解原来的结构性冲突。

      遵循上述的分析逻辑我们不难发现，正是在公共治理过程中中国共产党需要不断汲取社会组织在公共服务方面的公益性、灵活性和专业性等优势，弥补自身在政治社会化过程中能力的不足，从而构生了中国共产党引领社会组织发展的现实逻辑与深层动力。

      三、历史的考量：“组织性覆盖”的发展策略及其复杂挑战

      市场经济逻辑的浸润、政府体制改革的推动、全球性结社革命的席卷等一系列相互因子的合力作用，催生了社会资源的自由流动、社会空间的自由衍生，由此，各种类型的社会组织在中华大地上逐渐浮出水面。然而，伴随着各类社会组织的群雄并起，在体制外空间里，中国共产党该沿用怎样的策略来巩固执政的合法性呢？依照中国共产党既往的执政经验，较为凸显的策略是将“支部建在连上”。换而言之，就是实现“组织性覆盖”。所谓“组织性覆盖”，是在社会组织体系中大量建立党组织，最终旨归在于扩大党组织的空间覆盖范围。

      中国共产党之所以不断加强在社会组织中的空间性覆盖，目标指向在于以党组织体制内的机制和资源来规范和吸纳体制外的活动力量，从而使更多的社会组织紧密聚集在党组织的周围，进一步增强党对社会组织的渗透力、影响力和控制力。毋庸置疑，在这些年的实践活动中，社会组织的党建工作的确取得了一些成效。但是，伴随着社会组织活力的竞相迸发，中国共产党既往“组织性覆盖”的发展策略将面临极大的阻碍和复杂挑战。

      1.社会结构体系的嬗变，阻滞着“组织性覆盖”的渗透力。在原有的社会结构体系中，诸多社会组织是由有关政府的职能部门所直接创建的，因此，中国共产党能轻而易举地把整个社会吸附在党组织的周围。可是，在新的历史条件下，伴随着原有社会组织与行政部门逐渐脱域以及大量新型社会组织的兴起，非公有制经济占据主体地位，不再完全依附于党组织，而是依靠市场利益和社会功能进行自发组合，从而打破了中国共产党对它们的绝对性主导和全景式监控，由此，“组织性覆盖”自然也就难以渗透到社会组织的日常行为中，也不能深刻形塑其内在结构。以温州市的社会组织为例，在4999个社会组织中，从业人员在1—15人的社会组织为3180个，占社会组织总数的63.61%，而在这63.61%的社会组织中，党组织的覆盖率仅为2.58%[3]。

      2.党组织活动质量不高，削弱着“组织性覆盖”的凝聚力。由于缺乏对社会组织的性质和组织活动规律的科学分类，那种“一刀切”或“一勺烩”式的做法招致党组织生活质量不高，“软、懒、散”的状态非常普遍，一些社会组织对于党组织工作可谓是“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”，部分社会组织纵使开展党组织生活也是类似于念文件、读报纸、听报告等老一套做法，很难避免内容枯燥、形式单调、手段缺乏、效果不佳等弊端，难以获得社会组织中党员的认同和接纳，更为糟糕的是，还有可能造成社会组织中的部分党员同非党员在心理上的隔阂。

      3.党组织隶属关系不明，消解着“组织性覆盖”的作用力。目前，各地在党组织管理体制上，大多沿用“属地”和“属业”两种形式。所谓“属地”，就是社会组织中的党组织关系挂靠在所在地的区、街道。所谓“属业”，就是社会组织中的党组织关系归本行业的党组织管理。然而，脱钩改制以后的社会组织中的党组织关系既不是“属地”的，也不是“属业”的，从而出现了管理上的盲点。除此之外，还有一些社会组织的党组织关系虽然隶属于业务主管单位，可又在附近的地区内参加组织活动，从而出现了多头管理和职能交叉。如此一来，这种党组织隶属关系的不明朗，致使社会组织中的党建工作难以有效地实施和开展。

      在新的经济社会形势下，中国共产党对社会组织所据守的传统标签——“组织性覆盖”实际上已失去了可参照的意义，那种把“党建”等同于“建党”的表象化、简约化的思路早已不合时宜，最终也将难以维系。有鉴于此，中国共产党亟须针对社会组织内部结构变化做出相应的思维转换，并实施全新的发展策略。

      四、现实的路向：中国共产党如何引领社会组织发展

      在“组织性覆盖”解释范式普遍失效的镜像下，我们亟待求解于更具合理的理论架构和诉诸适合的概念工具，有鉴于此，笔者尝试从“包容性发展”的分析框架出发来探寻中国共产党引领社会组织发展的理性策略。

      “包容性发展”意指我们党遵循求同存异、兼容并蓄的原则逻辑，侧重于以宽阔性、开放性的思想姿态对社会组织合法性诉求的广泛认同，与此同时，通过联动化实践行动来把握社会组织的发展要点，并以有机化整合方式来协调社会组织的发展资源，进而达致政党和社会组织的共振效应。

      （一）思想意识层面——认同社会组织的发展理念

      认同的基础要件是双方相互信任、坦诚相待、互通有无。据此，中国共产党必须打破以往的思维定式，认识到政党与社会组织之间不再是一种零和博弈的竞争关系，而是一种相互赋权的共赢关系，进而在思想、心理和情感上主动接纳社会组织的价值理念，承认其利益代表的正当性，并通过政治参与来增进社会组织对政党的政治认同。

      1.主动接纳社会组织的价值理念。目前我国社会组织的类型多样、价值追求各异。毋庸讳言，诸多社会组织的价值观同党领导社会的政治准则很难一致，有的甚至还格格不入。纵使党执政的意识形态倾向会对社会组织价值观产生微妙的政治影响，但仍旧无法从根本上改变社会组织的核心价值取向，比如崇尚市场自由、排斥政治约束等[4]。为此，中国共产党要积极转变自己的心态，增强政治系统对社会组织的宽容性，正确看待和容纳社会组织的成长，有效回应和理性应对社会组织发展所带来的挑战，做到既容纳其发展，也主导其发展，真正树立党融入社会的观念。

      2.有效承认社会组织利益代表的正当性。在原子化、碎片化和风险化的社会框架中，社会组织不但能够畅通公民利益诉求的渠道，而且可以降低公共社会中宏观协调的成本，分散社会政治行动的内容、形式和规模，从而客观上消减面向国家层次的利益政治压力。有鉴于此，中国共产党要从战略高度上认知社会组织的地位和作用，积极维护社会组织利益代表的正当性，在政治领导和民主执政过程中，承认社会组织的独立性和自治性，尊重社会组织的发展逻辑和运作规律，并设置法律来保障社会组织“自有”“自治”“自享”的特征，最终建构起党社之间平等承认的治理共同体。

      3.以政治参与来增进社会组织对政党的政治认同。组织政治参与扩大的首要制度保证就是政党及政党体系[5]P333。由此，作为组织政治参与轴心主体的中国共产党必须从“强人政治”走向“常人政治”、从“垂直政治”走向“平面政治”、从“权力政治”走向“公益政治”，积极肯定以组织化形式来扩大公民有序的政治参与，建立健全社会组织参政议政的机制。因为一个健康、成熟的社会组织适度参与政治活动，并不会削弱中国共产党的执政地位，相反，将多元社会组织有机吸收、融入党政系统，不仅可以降低党的执政成本，还可以增进组织成员对党的政治认同，最终实现党的政治社会化目标。诚如亨廷顿所言：“只要能够把政治参与纳入自己党的组织框架之内，扩大政治参与对党的领袖们就是有利的。一个获得大规模支持的党显然要比一个仅获得有限支持的党来得强大。”[5]P336

      （二）实践行动层面——把握社会组织的发展要点

      如何有效引领社会组织的发展？在实践行动层面上，我们党可以通过思想领导、政治领导、文化领导和制度领导等有效实践策略发挥科学的引领作用，进而准确地把握社会组织的发展要点。

      1.抢占制高点：高举马克思主义理论旗帜，确保社会组织发展方向的正确性。社会组织规范有序发展，方向是其原则性和根本性的重大问题域，因为正确的航向可以防止社会组织步入歧路。然而，正确的航向需要科学理论进行指引，在此，为了防范我国社会组织被西方一些反华利益集团所蛊惑，杜绝使“公民表决”沦丧为“多数人暴政”，我们党必须对其加以有效防范，并牢牢占领思想制高点，以科学理论来武装社会组织，以主流意识形态来引领多元化思潮。马克思主义理论是我们党长期执政的指导思想和理论法宝，所以在社会组织生发的全过程中，中国共产党要始终坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位。唯有立足当代中国的具体实际，用马克思主义的基本立场、观点和方法作为参照坐标，打造“党委政府主导、社会组织主体、人民群众主人”社会治理新机制的主体性工程，方能在错综复杂的“全球性结社革命”中看清本质、明辨方向，确保我国社会组织发展始终不偏离社会主义的航向。

      2.明确着力点：勘定权力边界，确保社会组织活动空间的广泛性。培育和发展社会组织的路径虽然有诸多方案，但唯有找到关键性方法，方能起到事半功倍的效果，否则难免给人一种隔靴搔痒之感。以迄于今，我国社会组织之所以能力萎缩、发育不成熟，远未形成气候，其缘由就是政府权力过于“肥大”，挤占或吞噬了社会组织的自主性空间，从而酿成社会组织的相对懦弱性和行政依附性。有鉴于此，中国共产党在培育社会组织的过程中要明确意识到这一着力点，进而回归应有角色，科学规范权力，勘定活动边界，合理厘定职能，从高度集权走向适度分权，把握“有所为，有所不为”的原则逻辑，从“不该管、管不好、管不了”的社会事务中逐渐剥离出来，着力解决自身职能界限内的事务，将一些公共服务职能主动让渡给社会组织去承担或接管，还权、让利于社会组织，创设社会组织合法的制度空间，充分发挥社会组织的服务性和社会性功能。

      3.掌握支撑点：加强公民文化建设，确保社会组织参与方式的有序性。社会组织的演进与生成不仅仰赖于诸如经济、政治、科技、法律方面正式制度的构建，还须臾离不开非正式制度要素——公民文化的理性铺垫与隐性支撑。一种学习型、参与型、民主型的公民文化的养成，不仅对社会组织发育起着发酵剂和加速器的作用，而且是社会组织得以有效运转的价值支撑和“软性秩序”。然而，由于长时期熏染于一种封建“依附型”臣民文化里，时至今日，我国公民权利意识、主体觉悟、公共精神还没有完全激活。为此，中国共产党必须逐步培养与提高以主体意识、责任意识、法治观念、契约精神和公益精神为轴心的公民文化。除此之外，在日常社会生活中我们党可以重点开展公民教育，以提升公民的理性化水平和法治化程度，并创造条件引导公民参与有关政治活动，在政治参与的社会实践中不断形塑组织成员的独立性、自主性和平等性等社会品格，从而确保组织参与方式的良序化、规制化和理性化，致使社会组织能够以一种稳健、成熟的姿态投入相应的公共事务中。

      4.找准切入点：建立健全发展机制，确保社会组织发展动力的永续性。首先，搭建平台，建立健全晋升机制。同市场部门和政府机构相比照，在发展平台上社会组织则是明显式微，因为它既不能像市场主体那样为企业员工提供具有竞争力的收入，也不能像政府那样为公务员提供显赫的社会地位，所以如何搭建合理的发展平台成为时下社会组织持续运行的关键。面对此种境遇，我们党可以开展以下两方面工作：一方面，建立分层次、多形式、重实效的培训体系，加强对社会组织从业人员的技能和素质培训，鼓励和支持社会组织工作人员朝职业化和专业化的发展路向迈进。另一方面，拓宽社会组织工作人员的晋升渠道。对于长期从事社会组织工作且业绩十分突出的人员，我们党可以采取人才吸纳的策略，将他们选拔、聘任到政府和政党相关岗位上来。其次，宽进严出，建立健全评估机制。对于社会组织的准入门槛，可以适当降低要求，放宽条件，简化登记手续，减少审批关卡，以使更多的社会组织能够获得合法性身份。当然，我们这里的放宽并非等同于放任，而是变事前的审查为事后的监督，并打破社会组织终身制，建立以社会满意度为指标体系的考核淘汰制度，对于那些只收取会费，却不发挥作用，或者发挥作用较差的社会组织，要及时将它们清理出去，实现能者上、平者让、庸者下的动态评估机制。再次，加大投入，建立健全保障机制。一是政策投入。就一些公益性社会组织而言，我们党可以实现减免税收的优惠政策，同时，在政治参与和政治选举等方面给予相应的政策倾斜。二是人力投入。我们党可以派驻一些模范党员进驻社会组织的工作队伍，充分发挥党员的先进示范效应，带动其他社会成员积极参与到社会组织建设中来。三是资金投入。对于一些非营利性社会组织，我们党可以实行购买服务、公益资助和税费减免，为其发展注入充足的血液，支持它们开展相应的公益活动，进而确保社会组织的从业人员干事有平台、工作有条件、发展有空间。

      （三）运行方式层面——整合社会组织的发展资源

      人员构成的复杂化、价值观念的差异化以及利益诉求的多元化是现代社会组织发展的重要表征。然而，多元化的社会组织并不必然就是一个机械的组合，很大程度上可以形成一个“有机的团结”。在此，中国共产党可以通过价值整合、组织整合、制度整合和利益整合等有效的运行方式来引领社会组织健康有序发展。

      1.价值整合：以社会主义核心价值体系来统领社会组织的思想。整合的首要前提就是明确思想、统一认识、凝聚价值。然而，多元交错的社会组织势必会诱发不同的价值观相互激荡。诚如西摩·马丁·利普塞特所研判的，我们可以指望（如果结构要素与时限要素相同）所有参加社会组织的人，无论是领导者或成员，在不同社会结构所特有的价值体系内会有不同的表现[6]。然而，在多元化社会组织的价值取向中倘若没有一个核心价值体系作为统一的规导，不仅难以促成集体行动，而且可能诱发社会组织滑向道德失衡的泥沼之中。社会主义核心价值体系继承了中华民族优秀的传统文化，并糅合时代精神的精华进行了创新，在高扬互助共济、友爱关怀等价值理念上与社会组织可谓是相互啮合。因此，我们党可以充分沿用社会主义核心价值体系的主旋律来引领社会组织的思想观念，以其强大的辐射力、引领力和向心力，对现有社会组织中的多元化思潮进行适宜性的调控和方向性的纠偏，从而提升组织成员的社会认同感，重塑社会组织的价值体系，进而把多重不和谐的杂音调节为和谐统一的音律。

      2.组织整合：以中国共产党庞大的组织网络来聚合社会组织的体系。“一个强有力的政党体制应为同化新集团提供制度化的组织和程序”[5]p344。在中国的现实场域中，组织化和社会整合是在党的直接领导和作用下实现的，而党领导的社会组织网络的形成是组织化和社会整合的关键。中国共产党这个庞大的组织网络，实际上可分为四个层次：（1）党员网络，主要通过党员的示范、联系作用来形成；（2）党员干部网络，主要通过党员干部的领导工作、宣传工作和组织工作来形成；（3）基层组织网络，主要通过党的基层组织的领导、组织和联系党内外的干部和群众来完成；（4）地方网络，主要通过各级地方党委对地方党政事务的有效领导来完成。通过这四层网络，整个社会形成一个有机的整体，共同凝聚在党组织的周围，并直接接受党的逐级领导[7]。由此可见，中国共产党可以充分援用自身庞大的组织网络来高效黏合社会组织体系，进而编织出一种以中国共产党为“圆点”，社会组织为“圆圈”，相互勾连的同心圆结构的网络体系，最终凭借执政党的权威，并有效运用这种广泛覆盖、纵横交错的组织网络将离散化的社会组织有机衔接、聚合或团结在党的旗帜之下，由此形成一种强大的磁场效应，实现政党与社会组织的高度融合和整体联动。

      3.制度整合：以中国共产党的组织制度来保障社会组织的发展。制度是组织的构成要件，任何一个组织要实现正常运转，都离不开与之相适应的制度体系，制度是组织活动有效性的重要保证。中国共产党的组织制度主要涵摄三个方面的内容：一是根本制度，即民主集中制，它是所有组织制度的核心，是其他制度赖以成立的原则和基础；二是基本制度，包括党的代表大会制度、党的选举制度、党员参与制度和党内民主监督制度，这些制度是规范机构运作和党员行为的法定程序；三是具体制度，包括党委会及其常委会的议事规则和决策程序等，它们是维持各级组织日常工作的规程，是根本制度与基本制度的具体化[8]。在此，中国共产党可以凭借自身的执政优势，通过制定符合现代社会组织发展的路线、方针和政策，并沿用以上的制度体系来拓宽社会组织与党政系统之间稳定的、连续的沟通渠道，打造政党与社会组织之间制度化的合作平台，进而保障社会组织的发展效能。

      4.利益整合：以中国共产党的根本利益来规范社会组织的行为。“如果要维持人们对政权的支持，就必须把各种各样的利益有效整合成一套有限的政策选择”[9]。同理，中国共产党要试图获得广泛的社会合法性，必须对不同利益诉求的社会组织进行有机整合，进而达成一种“最大公约数”的利益共识。社会组织是由众多社会成员所构成的，而社会成员来源的复杂性势必会衍生出不同的利益动机，倘若在一个社会团体里，成员都在算计着一己私利，势必会导致人心涣散，最终该组织也会分崩离析。由此，我们党十分有必要协调、整合不同社会组织成员背后的利益动机，使社会组织发展能够同党的政策期望相吻合，并最终凝聚成一个有机团结的公民共同体。除此之外，尤为值得关注的是，尽管社会组织能把单个的资源和能量汇集起来，但如果就这样直接传递给政府，其“单打独斗”的效果可能会大打折扣，因为社会组织的政治权威性还不够。而政党是政治系统的重要输入端，马克思主义政党代表着最广大人民的根本利益，在此，中国共产党可以以根本利益作为高效黏合剂，将社会组织收集的民意和利益诉求进行有机吸纳、汇总和整合，进而化作执政党的呼声，再由执政党的政治意愿转化为政府的施政纲领，这样效果无疑就会大增。

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