论政府经济法规与中国近代企业的发展——以天津为中心的考察，本文主要内容关键词为：天津论文,中国近代论文,法规论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F091.3 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(2005)02-0100-05
就企业发展的条件而言，人们毫无疑问把资金、劳动力和技术作为主要的因素，一提起企业的发展，首先想到的便是这些。当然，资金固然十分重要，但在相当大的程度上，政府的经济法规环境对企业的发展起着至关重要的作用。
经济法规是保障社会经济活动正常运转的重要手段。一个国家如果没有完善的法规，政府就不能有效地管理社会经济，也无法保证工商企业的正常发展。20世纪初，随着资本主义经济的发展，清政府为推行“新政”，发展近代工商业，开始制定并颁发了一系列前所未有的经济法规。后来的北洋政府、国民党政府在其基础上也陆续出台了许多相关的经济政策。这些举措，不仅在中国法制史上具有重要的地位，而且也对工商业发展产生了巨大影响。
过去在研究中国工业发展动因时，经济法规等环境因素不被一些学者所重视，但这些因素又的确对其有着重要的作用，在一定的时间里，政府经济法规是企业能否发展的关键因素。本文试图以天津近代工业企业发展为中心，对清末至20世纪二、三十年代政府经济法规的影响和作用进行考察。如有不妥之处，请予指正。
一、清政府经济法规与实业的兴起
清末经济法规的产生，是清政府于20世纪初推行“新政”，实行奖励工商、振兴实业政策的结果。20世纪初，清朝统治者从欧美列强以工商立国而臻于富强的事实中获得启示，认识到“取外国之长，乃可去中国之短”。[1](P4601)同时意识到大清律例“非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条”。[1](P4833)当时，通过不平等条约将清政府牢牢控制在手中的列强，也要求清政府“改革”其法律制度。清朝统治者也试图通过“新政”改革，挽救清王朝的危机。与此同时，中国商人也要求改变“无法之商”的局面。正因为如此，才会有清末“新政”的出现和新经济法规的颁布。
清末制定的经济法规有近20项，其内容涉及工商综合类、商标、矿冶、铁路、金磁、商品、度量权衡、经济社团以及奖商章程等方面。新政时期的经济法规大致可分三类：一是保障商人权益的综合性法规：包括《商人通例》、《公司律》、《公司注册试办章程》、《商标注册试办章程》、《改订商标条例》、《呈请专利办法》、《破产律》；二是行业管理法规：它涉及了6个行业，如财政金融、农业、矿业、交通业、商务、经济社团的41个章程；三是奖励及实业教育章程：包括奖励以及实业教育的14个章程。此外，1906年颁布的《出洋赛会章程》，鼓励华商参加国际博览会，以开阔眼界，拓展国际市场。
为了发展民间工商业，鼓励私人投资近代产业，清政府的第一个奖励工商业条例是在1898年的戊戌变法高潮中颁布的，但是由于变法的失败，这个章程未见实施。农工商部成立后，于1903年颁发了《奖励华商公司章程》，1906年又制订了《奖给商勋章程》。其基本精神沿袭了1898年的章程，规定对于“创制新法新器，以及仿造各项工艺，确能挽回利权足资民用者，”按成就大小分别奖给五等商勋。此章程在1907年作了修订，稍微降低了获奖所需的集股规模，它对当时采用近代生产技术、促进科学技术的发展具有一定的鼓励作用。此外，1907年颁布了《华商办理实业爵赏章程》、《奖给商牌章程》，1910年颁布了《奖励棉业章程》，1908年颁布《遵拟划一度量权衡图说总表及推行章程折》、《推行划一度量权衡制度暂行章程》。
清末的经济法规，除个别例外，在中国历史上均属首次制定颁行，具有开创意义。清政府制定的一系列法规，发布的各种工商业奖励章程，作为具有资本主义性质的经济法律是第一次在中国出现。这批经济法规的颁行，在近代中国经济法制史上具有不可忽视的历史地位，它使工商业者首次得到法律的承认与保护，保护了商人兴办企业的积极性。
首先，清未经济法规的颁布与施行，使工商业者取得了合法的社会地位。20世纪初，清政府不仅再三勒令各级官吏保护和鼓励华商投资兴办近代企业，而且制定颁布各类经济法规，第一次从法律上确立了华商自由经营工矿交通运输业的合法性。因此，从法律角度而言，清未经济法规的颁布施行，在某种程度上可称之为工商业者的一次解放。据统计，1858年至1911年，全国共创办工矿企业953家，投资总额20380万元，其中1902至1910年的9年中，创办604家，占清末工矿总数的63.1%，资本额13452万元，占清末投资总额的65.45%。[2](P29-31)根据《天津商会档案汇编》等原始资料记载，近代天津工业企业也较1900年前有了明显的发展，出现了一个短暂的高潮。1902～1911年，官办、官商合办、中外合办企业增加到32家，包括矿业7家、水泥4家、机器制造1家、纺织13家、化工1家、烟草1家、鞋帽1家、教育制品1家、农产品2家、其他1家，共10个门类。按企业性质分：官办18家，官商合办8家，官督商办3家，中外合办3家。所以，清末时期天津创办企业热潮的兴起与清政府出台的各种经济法规政策有直接的关系。
其次，经济法规的颁布，使资产阶级取得了社团“法人”地位，从分散走向联合，初步形成为一支独立的阶级队伍，从而产生重要的社会影响。清政府在1904年初颁布《商会简明章程》，劝谕成立商会，不久，各省以及通商大埠的工商业者纷纷成立商务总会，府、厅、州、县设商务分会。据不完全统计，迄至1912年，除西藏等个别偏远地区外，全国各地都相继成立商务总会和分会共计900余所，其中近50个商务总会，870余个商务分会，另外还有为数众多的商务分所。商会成立后，工商业者有了真正为本阶级利益说话办事的统一组织机构，开始以独立的社团“法人”新姿态登上近代中国的社会舞台，在社会生活的各个领域都表现得十分活跃。
经济法规的颁布有利于中国民族资本主义工商业的发展。民族工商业之所以在20世纪初得到迅速发展，有着多方面的原因，但毫无疑问与清未经济法规的制定颁布密切相关。清末一系列经济法规的颁布，一方面表明清政府从传统的重农抑商转为保护、奖励工商，经济政策发生重大改变；另一方面使工商业者的经济活动获得法律保障，取得了应有的权利，社会地位也大为提高。因此，工商业者的投资热情空前高涨，形成投资兴办实业的高潮。
根据清政府一系列经济法规和振兴商务、奖励实业的谕令，许多省份也采取具体措施推动工商业的发展。清末10年间，各省的劝工会、工艺会、商品陈列所、商业劝工会、劝工博览会接踵兴办。1910年在南京由官商合办的南洋劝业会，已初具全国商品博览会规模。当时的商人还纷纷走向世界，积极参加各国举办的国际博览会。1907年天津启新洋灰公司以“马牌”命名的水泥在国际赛会和博览会上多次获奖。1911年在意大利博朗国际博览会上，中国商人送展物品获奖达289个，其中4个卓绝奖，58个超等奖，79个优等奖，65个金牌奖，60个银牌奖，17个铜牌奖和6个纪念奖。这不仅对商人是一种激励，也对资本主义的发展起了促进作用。
总之，清末经济法规的颁行，标志着清政府经济政策的又一重大转变。其具体作用主要是使商人获得了应有的各项权利，使工商业者的社会地位显著提高，并由此进一步推动了私营资本主义企业的发展。此外，清末经济法规的颁行，为近代中国商人的经济活动空间提供了制度和法律的保障，产生了前所未有的积极影响。尽管清末的经济法规种类不够全面，内容也不够详尽，但清末毕竟属中国经济法制建设的开创时期，在短短不到10年的时间内，要想制定颁布种类齐全的各项经济法规，也绝非易事。
二、北洋政府经济法规与企业的发展
1912年全国工商会议之后，北洋政府陆续颁布了100余项经济法规，例如1914年工商部颁布的《商人通例》和《公司条例》。而《商标法》、《证券交易所法》、《物品交易所条例》、《森林法》、《国币条例》、《公司保息条例》，以及保证财政正常运行的《会计法》等，则属于北洋政府首次颁布施行的法规。
北洋政府于1914年正式公布施行《公司条例》，它对公司组织给予了明确的规定，使其受到法律的保护。事实上《公司条例》沿袭了清末未及颁行的《公司律》，因其没有经过法定程序，所以未能正式定名为《公司法》。《公司条例》共有251条，比1904年的《公司律》有所增加。它首次明确“凡公司均认为法人”，公司被定义为“以商行为业而设立之团体”，又将公司分为无限、两合（有限责任股东和无限责任股东二者合组）、股份有限和股份两合公司等4个类型。它还对各类公司设立的条件、集股手续、股东人权利和义务、对外营业的法律责任、公司章程变更乃至解散与债务清算等各方面事项作了详细的规定。《公司条例》确定了公司这一新兴经济组织的形态与范围，有助于维护公司信用，保障投资者权益，在一定程度上扭转了以往“无公司法，则无以集厚资，而巨业为之不举”的状况。[3](P12)1923年5月，政府又对《公司条例》中有关股份有限公司的3项条款逐条进行修正。
随着民族危机的加深和近代资本主义企业内部矛盾的加剧，民营公司成为日后企业的主流形式。由于在清末时期就逐渐改变产业政策，扶植私人企业的发展，到了洋务运动时期，洋务派所办的企业性质发生了较大变化，多数官办、官督商办企业被商办企业所代替。尤其是有识之士大声疾呼：“苟有爱国之心，应起而响应股份之招募”，“国人”于是争相认购股份，激起了全国创办公司热。公司组织形式的企业所占比重显著增加。天津总商会总理王贤宾在《线机转运有限公司白话浅说广告》一文中号召大家成立公司：“我们都是中国直隶省的人，大家得赶紧结团体，才能保守我们自己的产业，同享自己的利益。这团体如何结法，就是从公司下手，同心合力组织这公司，这公司的利益，一定是大家同享的了。”[4](P1291)不难看出，当时的商人们已经将组建公司作为开通风气、振兴实业、挽回利权的根本选择。私人资本企业是洋务时期天津商人模仿外国公司创办公司的一种形式。在天津开设的11家商人资本工业企业中，公司企业占4家，即1886年创设的天津自来水公司，1989年设立的华北烟草公司，1898年的北洋硝皮公司和陈镶创办的化学公司。尽管这些公司都是以募集股份方法创办的，但它们的规模比较小，股本筹集的范围不大。到20世纪初，天津采用公司组织形式的企业较前有了大幅度增加。1902至1911年，在清末天津官办、官商合办、中外合办的32家企业中，9家为公司企业。在民族资本工业的108家企业中，40家工厂冠名公司，占37%。工厂数量较多的烛皂业开办的13家工厂中，12家是公司组织形式。12家面粉工业中，2家采用公司组织形式。近代中国真正意义上的公司企业从这时开始建立。
1914年政府出台的《公司保息条例》，设想先由政府拨存2000万元公债票设立保息基金，每年将基金利息按照企业的资本额，借助给甲、乙两种公司以保证其投资获息。甲种公司为棉织、毛织、制铁业等类；乙种为制丝、制茶、制糖业类。呈请保息的公司资本实收额必须分别在70万元与20万元以上，保息期为新办公司开机制造始3年，至第6年起每年按所领保息金总额的1/24逐年摊还。如天津地方政府曾采用借款、贷纱及提供保息的办法来扶植民营厂家，先后对各种机制货物，参加国货展览会的工业品以及永利碱厂的优质纯碱等实行免税政策。
1912年颁布的《暂行工艺品奖励章程》，规定“工艺上之物品及方法首先发明及改良者，得呈请专利”，对发明或改良的工业制造品（即工艺品）及其制造工艺给予5年的保护期。晚清以降已有专利之说，但是此种所谓“专利”乃行业垄断的专利权，并不考虑技术、方法上发明、改良的关键因素。所以，转变设厂开业制造专利为工艺发明改良专利是当务之急。从湖南华昌纯锑炼厂、华新纺织公司等设厂专利权被取消等案例看，政府是能够依据《暂行工艺品奖励章程》而有所作为的，同时也表明，近代专利制度正在逐渐地确立。据统计，1913年5月至1916年3月，农商部共办理专利34件。[5](P141,422)1912年《暂行工艺品奖励章程》规定，凡发明或改良之制造品，经部考验合格者分别等差给予奖励。1914至1915年，由农商部呈请袁世凯批准，给11家工厂颁发匾额和奖状，以示鼓励和提倡。为了唤起国人兴办实业的兴趣，天津市政府支持天津商会于1915年、1919年、1922年、1925年、1927年多次举办国货展览会。此外，政府和商会还积极推荐天津的一些企业参加新加坡、南洋、法国、越南等地举办的国际博览会。
综观1912至1928年间天津民营工业企业的发展，原有行业迅速增长，新行业不断兴起，在生产力的更新和应用近代生产技术与科学知识方面，获得了比较全面的发展，从而在使天津成为我国北方最大的工业基地的道路上迈出了重要的一步。天津民族工业的发展，有着同全国工业企业发展同步的一系列特点，同时又具有天津区域性的特色。显然，民营企业之所以能有这样的发展，北洋政府出台的经济法规无疑起了关键作用。
三、南京政府经济法规与科技企业的创建
新兴科技工业企业的创建，是20世纪三十年代天津民营工业企业发展的一个重要标志。近代民族企业家的出现，意味着新的资本主义生产方式在中国的渗透和发展，使中国的社会经济结构发生了缓慢而又是本质的变化。中国近代企业家作为新的生产方式的代表者出现，不仅使传统的社会经济结构发生裂变，而且也推动了价值观念和行为模式的嬗变。当时，天津涌现出一批新兴企业家，如范旭东、宋棐卿、朱继圣、陈调甫和李烛尘等，他们紧随国际科技新潮流，创办了一批新型企业，这在当时与一部分传统行业形成鲜明对照。他们在天津开发了毛纺织、印染、生化药物等新兴行业，生产出享誉全国的名牌产品。
1928年至1937年，国民党政权替代北洋政权后，国内企业发展的大环境与前两个时期在某些方面发生了变化。
第一，南京政府执政后，除设置专门管理工业的行政机构外，在北洋政府的一些重要法规的基础上，先后制定和颁布了相关的新法规和工业条例。如实业部于1929年12月颁布了近代第一部《公司法》，废止了《公司条例》。[6](P10-11)《公司法》及其配套法规，较《公司条例》做了广泛的修订，更加有助于公司的登记注册。“法人持股”的规定，则适应了当时民营企业之间发生的参控股和兼并购的需要。
《工厂法》颁布的主要目的是为缓和阶级矛盾，巩固国民党政府的统治基础，而于1929年12月30日以国民政府名义正式公布。《工厂法》共13章77条。《工厂法》涉及范围较广，是我国处于工业化过程中的必经之路，尤其在某些方面，在一定程度上改善了工人的地位和待遇。1932年12月国民政府对《工厂法》加以修订，重新公布了《修正工厂法》、《修正工厂法施行条例》以及《工厂登记规则》，以便更进一步加强对工厂管理的规范化，体现了工厂管理制度的进步。
国民党政府1930年颁布《特种工业保息及补助条例》、《商标法》；1931年颁布《特种工业奖励法》、《小工业及手工艺奖励规则》；1932年颁布《实业部奖励实业规程》、《中国国货暂订标准》和《奖励工业技术暂行条例》；1934年再次颁布《工业奖励法》和《实业部发给国货证书规则》。另外，还先后颁布《劳工教育奖励规则》、《工厂检查法》等。同时，河北省除遵照国民政府所颁发的各种条例外，还先后出台各种有利于民族工业发展的地方法规，如1929年颁布《河北省奖励地方工业品条例》、《河北省审查地方工业品委员会规则》、《河北省奖励地方工业品基金保管委员会规则》等，这在不同程度上对中国和地方民营企业的发展起过积极作用。据统计，1930至1934年，天津东亚毛呢纺织股份有限公司等，共3批24家公司获“特种工业”奖；1933年至1936年，依照《奖励工业技术暂行条例》获得专利奖共70项；1935至1936年，依照《工业奖励法》73家企业获得专制权、减免税收、减低国营交通事业运输费等奖励；[7](P4-7,86-97,115-120)1932年，依照《小手工业及手工艺奖励规则》天津市华北油漆工厂之磁漆干油等获得18个奖项。[7](P76-81)
第二，裁厘改税、改订海关税则和币制改革对当时企业发展的影响较为显著。辛亥革命以后，军阀割据，厘卡随意乱设，苛捐杂税多如牛毛。对此，南京政府于1928年8月初通过裁厘委员会议决案，1931年裁厘议案正式实施，这在一定程度上有利于民族工业的商品流通。厘金制度废止以后，为弥补财政收入的减少，又先后实行统税政策。规定烟、棉纱、火柴、水泥、麦粉5项机制货物一律开征“统税”。规定凡上述征收统税的物品进行一次征收后即可通行全国，不再征收其他税捐。以后又将薰烟、啤酒、火酒、洋酒也列入统税征收的范围之内。实行统税政策以后，税目的简化有利于对工商业的管理，但主要还是有利于政府对国家的统治。
第三，改定关税税则。南京国民政府成立后，根据国内外形势的变化，就中国关税自主权问题同各国进行过多次交涉，几经周折后达成了极为有限的协议，于1928年、1931年、1933年、1934年几次对进口税则进行修改。1928年后修改的进口及出口税则，在一定程度上抑制了某些商品的大量进口，同时也鼓励了某些国货的出口。改订海关税则促进了天津民营企业的发展，如棉纺织业、呢绒业、纸烟业等。
第四，币制改革。币制改革主要指废两改元和发行法币。1933年南京政府正式颁布《废两改元令》。通令全国所有公私款项的收支和所订的契约票据与一切交易均使用银元，全国上下一律以元记帐。这对元、两并行所出现的各种弊端和妨碍贸易商务活动的现象有所抑制。1935年11月，又颁布《法币政策实施办法》及有关细则，并由中央、中国、交通三银行发行纸币作为法定货币，法币取代银元。这是我国历史上第一次以纸币在全国范围取代金属货币，对于工业品向内地销售是有利的。另外，法币发行又缓和了当时国内通货紧缩的局势，进而也缓解了工业品在国内市场疲软的局势，同时也为以后的通货膨胀埋下伏笔。
总之，南京国民政府通过法律的形式颁布各种实业法令，进一步规定和限制了企业的经营活动，使企业的发展有章可循，在某种程度上促进了企业的发展。同时，由于政府对企业的控制作用越来越大，加大了企业对政府的依赖。而且由于对统税政策的修改，如1934年海关税率的降低等，无不压制了国内民营企业的正常发展。
结论
总之，政府的经济法规应依据社会经济的需要而产生和完善起来，政府也应根据实际情况的需要对其不断地进行调整。通过对清政府、北洋政府、国民党政府的考察，就会发现上述政府所出台的经济政策尽管很大部分是新制定的，但也有一部分是借鉴了前政府已有的一些经济法规，归结起来，主要有以下特点。
一、对前政府的法规采用一种承袭的做法。对于清政府所颁布的实业法规，只要是与民国国体无抵触的，北洋政府采取了继续沿用、援用的态度。如《商人通例》和《公司条例》这两项重要法规，就是以前清遗留草案为蓝本略加修订而成。当时“因为急需应用起见，拟即用为工商部现行条例，改商人总则为商人通例，公司律为公司条例”。它们广泛涉及工商矿业、农林渔牧、权度、银行金融、交通运输、减免税则及经济社团等各方面。单行法令中，仍以《公司条例》（251条）和《商人通例》）（73条）最为重要，与清末付诸实施的《公司律》（131条）和《商人通例》（9条）相比较，它们有所补充和提高。同是规范企业组织与行为的法规，《公司条例》侧重作为法人的公司，而《商人通例》则侧重法人代表及其所用人。与清末《公司律》并未赋予公司以法人地位相比，这两项法规明确了公司受国家法律保护的法人地位，规定了其代表人的资格与条件，无疑是一大进步。
二、对前政府的法规进行了一些修改或增补。南京政府时期，于1929年公布《公司法》（233条）。公司类型沿续前《公司条例》的划分，但对有关的具体条款都有增订。其中关于股份有限公司的内容所作修订最为集中，反映出该时期股份有限公司逐渐成为创办公司所采用的组织形式的主流。具体的修订内容，如提高第一次缴纳股款的比例，延长缴纳股款的期限并增加公积金提留，还涉及股东会之表决权、法人代表等方面。公司定义突出营利性质，更改为“谓以营利为目的而设立之团体”，比《公司条例》规定的“商行为”（限定17种）更为广泛。《公司法》还增加了“法人持股”的内容：“公司不得为他公司之无限责任股东”，但可以“为他公司之有限责任股东”，其所有股份不得超过本公司实收股本总数的1/4。20世纪20年代末到30年代初，民营企业之间参控股、兼并购发生率高，出现了若干企业集团，《公司法》所增内容，就是对这种事实和趋势的适应并加以引导。有些规定还带有时代特点，如股份有限公司的股份金额每股不得少于20元，一次全缴则可降至10元等等。南京政府的《公司法》，还有其施行细则、施行法以及登记注册等方面的法规细则与之相配套（或作为其司法解释）。如1928至1931年陆续公布的“暂行”、“补充”和正式的《公司注册规则》，1931年的《公司登记规则》，1930年的《设立股份有限公司招股暂行办法》，1933年的《公司设立呈请书式样》、《公司资本改两为元变通办法》、《公司登记取缔办法》等。
从《公司法》的几次演变来看，其条款的变化显示了这是由混沌到逐步明确、由简单到逐步细化的一个过程，也是法律效力越来越强化的过程。它的完善和健全标志着越来越接近社会发展的需求，与企业的发展趋势愈加贴近。可见，政府的经济法规是随着社会经济的发展而日益丰富起来的。
第一，政府通过颁布相关的政策法规对企业形式及其行为方式的界定，十分有利于企业家对企业制度的选择，有利于中国的企业制度从传统形态向现代形态的转变。因为公司企业组织的建立意味着一种现代企业制度对传统制度的替代。新型企业制度设立的动力来自于企业主试图通过改变制度而获得更高收益的预期。因而政府相关经济法规的实施是对那些盼望出现新的经济机会并预期新的收益高于现行收益水平的工商企业家积极性的保护。
第二，政府从法律的角度加大保护、倡导、扶持工商业力度，有利于创办企业，有利于民营企业的发展。如在确立公司企业法人地位的同时，出台一系列有利于民营企业发展的保息、示范、奖励和专利的制度。
第三，政府为企业创造有利的社会环境。政府通过法律的形式颁布各种实业法令，使企业的发展有章可循，在某种程度上促进了企业的规范发展。
综上所述，通过以近代天津企业发展为中心的考察，无容争辩地说明清末政府、北洋政府、南京国民党政府颁布的各类经济法规促进了企业的兴起和发展，同时对企业也有一定的限制作用。政府经济法规的产生和发展受社会经济发展规律的制约，不同时期的政府将会根据社会经济发展的程度颁布与之相适应的法规并不断地对其进行调整。所以，各个时期的经济法规无论从数量上，还是内容上都在社会经济生活中占有十分重要的地位，并且利用各种经济法规的内在联系使其相互之间不断协调，形成体系。因此，经济法规是社会经济发展到一定阶段的必然产物，是政府维护其国家政权和经济秩序不可缺少的工具。
收稿日期：2004-12-18