土地承包经营权内在构造的深化改革，本文主要内容关键词为：经营权论文,深化改革论文,土地承包论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会通过的中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将农村土地承包权制度作为未来深化改革的主要内容进行了规定，随后的2014年中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》以及2015年中央《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》均对深化农村土地承包制度改革问题进行了具体安排。上述几个重要的政策性文件，是在新的形势下对当前及今后一段时间内土地承包经营权制度改革目标的展望，是完善土地承包经营权制度的基本纲领，这促使我们重新审视以《物权法》和《农村土地承包法》为核心的农村土地承包经营权制度，对当前土地承包经营权制度的内部构造，即主体、期限、承包地调整等所存在的问题进行分析、对其深化改革的主要课题进行展望，以期推动我国农村土地制度的发展。 一、户籍、承包资格与土地承包经营权主体制度的塑造 如何构建科学的土地承包经营权主体制度，是农村土地承包制度深化改革的首要问题，其核心在于如何处理户籍、承包资格与土地承包经营权主体之间的复杂关系。土地承包经营权是农民集体成员权的具体体现，即农民作为集体经济组织成员，具有承包本集体经济组织土地用于农业生产的权利。依成员权的理论逻辑进行演绎，可知只有具备本集体经济组织成员地位的农民方享有承包资格，从而成为土地承包经营权的主体；而在当前的政策与法律体系中，是否具有本集体经济组织成员地位，则取决于其是否具有本集体经济组织(即本村范围内)的户籍，这使农业户籍与非农户籍在土地承包资格方面产生了巨大的差异。就具体制度来看，我国现行法律在涉及土地承包经营权主体时，多是以“户”为核心语词进行表述，这使户籍问题与土地承包经营权主体制度之间发生了进一步的逻辑关联。因此，不论是依相关理论进行推演，还是依现行制度进行分析，均可知户籍为享有承包资格的前提，而只有具备承包资格，方可成为土地承包经营人，由此，户籍、承包资格与土地承包经营权主体之间交织着错综复杂的关系。 户籍作为我国特有的一种人口管理制度，最初来源于1958年实施的《户口登记条例》。此条例首次出现了农业户口的说法，其本意是为了限制农业人口盲目外流、维持社会秩序，从而实现人口流动适度管控的目标。1963年，公安部正式出台规定将全国居民划分为农业和非农业户籍。在城乡二元户籍管理体制下，农业人口与非农业人口被严格限定在乡村和城市两个存有天壤之别的世界，即使人口流动已经成为一种常见的社会现象，但不同的户籍背后却有着截然不同的社会意义：非农业户籍被赋予较为强大的社会福利，可以全面享受城镇教育、医疗、住房等各项社会保障；农业户籍由传统意义上的农民所构成，无法享受有效的社会保障。这实际上揭示了户籍与土地之间发生联系的本质原因，即农业户籍的人口因缺乏必要的社会保障，故只能以土地为主要生存来源，因此应赋予其承包资格，从而享受土地承包经营权。在此意义上，土地的生存保障功能成为户籍与土地承包经营权之间产生关联的桥梁。 上述分析表明，破解户籍与土地承包经营权难题的关键，应从土地保障功能角度入手。如何在法律上重塑土地承包资格，从而合理界定土地承包经营权的主体范围，就成为土地承包经营权制度深化改革的重要课题。具体而言，户籍对承包资格以及土地承包经营权主体的影响包括以下几方面。 其一，针对脱离农村生活、但并不必然具有稳定的收入或社会保障的人群，是否应保留其承包资格。这主要是针对农村入学人口而言。具有农业户籍的人口获得高等院校入学资格后，即意味着脱离农村生活，通常他们毕业后也不再回到农村务农。入读高等院校是否必然转移户籍，我国现行政策是允许当事人自由决定，实践中亦确有人将户籍继续保留在农村。然而，不论是否转移户籍，此类人群均不具有稳定的收入来源，当前以及未来的社会保障制度亦不会将在校学生纳入保障对象。因此，针对户籍尚未发生转移的农村入学人口，固然应继续保留其承包资格，即使户籍已经转移至入学地的学生，其农村土地承包资格也应继续保留，而不应被集体经济组织强行终止。需要注意的是，此类人群毕业后通常会获得稳定的收入来源，亦同时享受相应的社会保障，这意味着土地对其的保障功能已经丧失，此时，应由集体经济组织收回其承包地。 其二，针对全家迁入小城镇落户的人群，是否应保留其承包资格。《农村土地承包法》第26条第2款和第3款根据农业户籍入城的不同情况，分别确立了全家迁入小城镇落户时的承包地自愿保留规则和全家迁入设区的市其承包地强制退出规则。①针对前者，《农村土地承包法》第26条第2款规定承包方可根据其意愿，决定是否保留其土地承包经营权；针对后者，该条第3款规定应当将承包地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包地。在未来农村土地承包制度深化改革的过程中，前一项规则应予取消，并与后者合并共同构成完整的承包地强制退出规则。全家均落户于小城镇，通常也意味着该家庭具有较为稳定的非农业收入；而随着我国新型城镇化的不断推进，小城镇在未来将会步入快速发展的轨道，相应地社会保障制度建设也将逐步健全。因此，对于全家迁入小城镇落户的承包方而言，已不再以土地为其家庭生活保障，承包资格应随之消失，故也应将这种情况与全家迁入设区的市的承包方做相同处理。据此，未来的承包地强制退出规则可以表述如下：“承包期内，承包方全家转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包地。” 其三，全面深化改革对土地承包经营权主体制度的最大影响在于农业户籍与非农业户籍的二元划分彻底取消以后，以什么标准确定农地的承包资格。近年来，城乡二元户籍管理体制与我国现代化建设的抵牾之处逐渐显现，其将居民划分为农业户籍与非农业户籍从而赋予不同社会福利待遇也广受诟病。有鉴于此，国务院在近年来相继颁布了一系列户籍管理制度改革的文件，各地和相关主管部门也加大了户籍管理体制改革的步伐。尤其是2014年7月国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出，“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型”、“建立城乡统一的户口登记制度”等具体改革任务，标志着我国户籍制度改革进入新的阶段。而在该意见下发之前，不少地方已进行了户籍制度改革的探索，目前已有13个省份明确取消了农业户口与非农业户口的划分。②户籍制度改革的完成，意味着不再存在农业户籍与非农业户籍的划分，此时，如何确定土地承包资格?对此，笔者认为，户籍制度改革作为我国城镇化建设的重要内容之一，必然与国家推进工业化、信息化和农业现代化同步发展，与户籍制度相关的其他经济社会领域的改革也是同步进行的。因此，户籍制度改革的最终目的是通过取消农业户籍与非农业户籍的划分，实现所有居民在教育、就业、养老、医疗卫生、住房等基本公共服务方面的全覆盖。而所有居民在社会基本公共服务方面享受同等的待遇，这也就表明土地对农民的生存保障功能不复存在，此时，确定土地承包资格的标准就无须透过不同户籍背后的社会保障制度来进行，从而与农业户籍之间完全实现了脱钩。不过，户籍的不同层级划分被取消了，并不表明我国取消了户籍制度，户籍的地域划分标准仍然存在，就农村居民而言，不同地域的户籍意味着属于不同集体经济组织的成员，其仅依据成员资格即当然获得土地承包资格，从而可以充任土地承包经营权的主体，而无须考量土地的社会保障功能。 二、“30年”“长久不变”与土地承包经营权期限制度的建构 土地承包经营权的期限问题，在国家政策和法律规定中经历了一个长期的发展历程。在1998年之前，我国法律中并未明确规定土地承包经营权的期限问题，而是由中央的有关政策进行规定，其中最为重要的是中共中央于1984年发布的《关于一九八四年农村工作的通知》，该通知明确了土地承包经营权的期限为15年，这就是第一轮土地承包期限。由于第一轮土地承包在1978年之后开始展开，故根据这一规定，第一轮土地承包大致在1993年后即面临到期问题，至于到期后土地还能否继续承包，上述文件并未进行任何规定。1993年，中共中央、国务院联合发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确规定第一轮土地承包到期之后，农民可以继续承包土地，并且将承包期确定为30年，这就是第二轮土地承包期限。1998年《土地管理法》的颁布，标志着土地承包经营期限进入法律规定阶段。该法第44条以及其后的《农村土地承包法》第20条，均分别作出了“土地承包经营期限为30年”和“耕地的承包期为30年”的规定，2007年《物权法》第126条规定“耕地的承包期为30年”。 《物权法》通过后，面对第二轮土地承包到期后农村土地承包制度的走向问题，党的一系列政策进行了明确回答。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，由此使农地承包制度的延续具有了坚实的政策依据，从而明确了土地承包经营权制度的未来走向。《决定》再次强调，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。可见，无论是从中央政策层面，还是从法律规定角度来看，土地承包经营权期限问题均受到高度重视，并在相关政策性文件和法律中反复强调。 欲建构合理的土地承包经营权期限制度，必须准确回答如下两个问题： 一是“长久不变”与30年承包期之间是否矛盾?自党的十七届三中全会提出土地承包关系长久不变的政策以来，不少学者均呼吁修改《农村土地承包法》和《物权法》关于土地承包经营权期限的规定，即将30年修改为长久不变。③笔者认为，“长久不变”是党的十七届三中全会提出的农村土地承包关系的基本政策，其主要目的是“稳定和完善农村基本经营制度”，即保证农民长期拥有承包土地进行农业生产的权利，而不是专门针对承包期限所作的规定。如果在法律上将土地承包经营权的期限界定为“长久不变”，将违反这一权利的基本属性。土地承包经营权的性质如何界定，在我国理论界和实务界曾存在长期的争议。在相当长的一段时间内，土地承包经营权被作为一种债权来认识。《农村土地承包法》初步确认了土地承包经营权的物权性质，《物权法》则标志着土地承包经营权的物权性质正式得到了民事基本法的肯定。依据《物权法》有关用益物权基本属性的原理，用益物权作为存在于他人所有之物上的一种物权形态必须是有期限的物权，如果用益物权是无期限的，则将导致他人所有权不具有实质上的存在价值。因此，从土地承包经营权的用益物权属性而言，也不宜将其理解为是长久不变的物权，否则将使集体土地所有权空洞化，而强化集体土地所有权是我国改革农村土地制度应遵循的底线。 二是为何政策与法律注重规定土地承包经营权的期限?自学理层面而言，土地承包经营权的用益物权属性，决定了政策和法律有必要对该权利的期限进行明确规定。然而，1993年中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确指出，之所以对土地承包规定较长的期限，其政策意图在于“稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率”，而非出于土地承包经营权权利属性的角度考虑。从现实情况来看，通过赋予土地承包经营权较长的期限，还有利于承包方以该期限为依据对抗发包方。自土地承包制度确立以来，一直存在着发包方与承包方相互角力、相互博弈的问题。发包方利用其集体土地所有权的法律地位以及一定的基层准行政权力，经常对农民的土地承包经营权进行侵蚀和损害，加剧了乡村干群的矛盾。④由于政策与法律不可能对农村集体土地所有权进行根本性的突破，因此发包方的所有权地位不会发生动摇，为了更好地保护承包方的利益，只能通过给予土地承包经营权人以更强的政策承诺来达到这一目的，⑤这就是明确规定一个较长的土地承包期限，如果发包方在土地承包期限内侵害承包方利益，则承包方可以期限尚未届满为由予以对抗。 在准确回答上述两个问题的基础上，可以就土地承包经营权期限的改革问题进行设计。一方面，在土地承包经营权用益物权属于不会发生变动的情况下，法律有必要规定土地承包经营权的期限；另一方面，基于不得架空集体土地所有权的需要，土地承包经营权的期限不得被规定为永久不变，而是必须限定在一定时间内，在该期限届满以后，基于土地承包关系永久不变的政策理念，可以再对该期限进行延长。基于上述考虑，笔者认为，可以构建土地承包经营权期限的弹性化制度，即法律不规定绝对确定的承包期限，而仅规定承包期的上限和下限，同时允许土地承包经营权合同在该上下限范围内约定具体年限。从农村现实情况来看，我国农村土地承包实践中，已经出现突破法律的规定，而在承包合同中另行规定承包期限的做法。调研显示，这种做法并未引起农民的不满，⑥说明此种做法具有一定的社会基础。自理论层面而言，由于农村土地问题涉及我国基本社会制度，因此国家固然可以基于各种政策意图规定土地承包经营权期限，但土地承包经营权在本质上毕竟为一种私权，其具体期限的长短理应由该权利涉及的双方当事人即发包方和承包方基于意思自治原则进行约定。自制度层面而言，我国现行法律已对林地和草地的承包期设立了弹性化机制，即草地的承包期为30～50年、林地的承包期为30～70年，这一弹性化的期限制度获得了较好的实施效果，而耕地的承包期却一直秉持30年的固定期限，同为土地承包经营权，仅因土地用途不同而采用不同的期限制度，也有违法律的平等属性。因此，在土地承包经营权制度深化改革的过程中，宜将土地承包经营权期限统一进行弹性化处理，而不再规定固定的承包期限。至于具体年限到底为多少，则由发包方和承包方在法定的上限和下限范围内协商确定，在程序上则将其作为村民会议或村民代表大会的法定决议事项，即土地承包年限的长短由村民会议或村民代表大会决议，并载入土地承包合同中，同时报上级主管部门备案。 三、“继续承包”“减人不减地”与土地承包经营权调整制度的变革 在承包期限内，家庭人口因死亡和出生而发生变化是不可避免的现象。由此，就引发农户家庭内部死亡人口所留下的承包地如何处理以及农户家庭新增人口的承包地需求如何满足的问题，二者相互对应，构成土地承包经营权调整制度的实质性内容。 土地承包经营权制度自产生之初，即一直面临着人地矛盾的拷问，⑦规模庞大的农业人口和相对有限的农业用地之间存在着高度的紧张关系，中国的农户也因此成为世界上经营规模最小的农户。⑧近年来由于城镇化的快速推进，全国耕地总面积不升反降，进一步加剧了人地紧张的矛盾。这一矛盾在土地承包制度领域集中表现为：户内死亡人口的承包地是继续保留在该农户范围内，还是由集体收回另行发包给其他农户?户内新增人口的承包地是否可通过调整其他农户的承包地予以满足?如果不存在人地紧张的矛盾，则农户之间并不会因死亡人口的承包地归属和新增人口的承包地需求而发生利益纠葛，这些问题自然也就迎刃而解。但事实是，自第一轮土地承包开始，上述问题一直是土地承包经营权制度的焦点问题之一。1985年实施的《继承法》第4条明文规定：“个人承包应得的个人收益，依照本法规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理。”据此，农户家庭人口死亡的，其承包地由其家庭成员继续承包，而非由集体收回用于满足集体内部新增人口的承包地需求。1993年，中共中央、国务院下发的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》对这一问题进行了回应，明确指出，“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”，从而确立了我国承包地调整制度的基调，即人口增减变化对农户家庭的承包地没有任何影响。《农村土地承包法》则在第31条明确规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”即对林地承包经营权仍采用“继续承包”规则，林地承包方家庭人口减少的，其承包地并不减少。实践中，不论林地、耕地及草地，均统一适用继续承包规则。 继续承包与“增人不增地、减人不减地”的根本目的均是稳定土地承包关系，从而使土地承包经营权不受农户家庭人口变化的影响。然而，这一规则在实施过程中却面临如下诘问：其一，土地承包经营权为用益物权之一种，物权在权利性质上属于典型的支配权，权利人可就其权利自由进行变动，因此，根据家庭人口增减的情况提出适时调整的需求，应属于土地承包经营权的当然权能。然而，“增人不增地、减人不减地”却遮蔽了这一权能，从而使土地承包经营权与其支配权属性之间产生冲突。其二，不论农户家庭人口发生怎样的变化，均不调整其承包地，这将导致不同农户之间的人均承包地面积产生较大差距。农户家庭人口因死亡减少的，由于总承包面积不发生变化，其人均承包地面积相应增加；农户家庭人口因出生增加的，人均耕地面积则相应减少。而土地承包经营权制度自其发轫之初，即一直贯彻公平价值诉求，遵循“平均地权”的承包地分配模式，“人人有份”构成承包地的分配标准。承包地的划分，起点公平和过程公平均应兼顾。⑨在“增人不增地、减人不减地”的政策性规则实施二十多年后，农户之间的人均承包地面积不平等的现象，必然面临公平价值的追问。 针对前述两项问题，笔者认为，承包地调整制度的改革应突出以下两方面：其一，就近期而言，“增人不增地、减人不减地”的政策仍有保留的必要，但应在理念上明确其本旨在于防止因承包地不断被分割而导致的土地细碎化，而非对土地承包经营权的私权属性进行消减。农地的细碎化意味着农地经营规模的零星化，这不利于我国农业生产力的提升，因此，防止土地碎片化是我国农地政策不得不认真面对的问题。“增人不增地、减人不减地”的政策有利于这一问题的解决，短期内不宜立即废止，但其理念不应定位为限制土地承包经营权的私权属性。其二，从长远来看，应对现行的土地承包经营权调整制度进行根本性变革，确立承包地动态调整制度。基于土地承包经营权的私权属性，应当允许权利双方即发包方和承包方就承包地是否可以调整进行协商，并通过村民会议或村民代表大会进行决议，而不宜规定统一的不得调整的规则。就具体调整方式而言，可以区分如下三种情况进行处理：若农户新增人口数与死亡人口数相等，则该农户的承包地不变，不对其进行调整；若农户新增人口数大于死亡人口数，则死亡人口所留下的承包地仍由该农户继续承包，对于尚不能满足的承包地，由其所在集体经济组织通过调整其他农户的承包地方式予以满足，所调整的承包地的来源，包括其他农户因死亡所留下的承包地、全家迁入城镇落户的农户所留下的承包地、本集体经济组织新开垦的承包地等；若农户新增人口数小于死亡人口数，则在新增人口的数量范围内继续保留死亡人口的承包地，多余的部分，则由集体经济组织收回，用于其他农户新增人口的调整。 农地承包制度改革面临的问题很多：在内在构造上，主要涉及主体、期限、承包地调整等问题；在权利体系上，则涉及林地承包经营权、草地承包经营权等不同类型的土地承包经营权的改革问题。本文囿于篇幅，仅就前一问题进行了阐述。可以说，在土地承包领域，《物权法》和《农村土地承包法》彰显了弘扬私权的制度价值。然而，实践表明，因各种原因引起的农村户籍变化与土地承包经营权的紧张关系一直未有效化解，土地承包制度的长久不变与其权利期限之间的关系亦未合理界定，承包地调整制度在实践中的运行也不够顺畅。在未来的土地承包制度改革过程中，应认真贯彻《决定》以及相关文件的要求，充分运用已有的研究成果，回应并解决当前农村土地承包经营权在主体、期限和承包地调整等内部构造方面所存在的突出问题，切实维护农民的土地承包经营权。 注释： ①黄花：《农村土地退出路径研究》，《中南大学学报》2014年第5期。 ②《13省市区取消农业户口与非农业户口划分》，《南方都市报》2014年8月3日。 ③蒋省三、刘守英、李青：《中国土地政策改革》，上海：上海三联书店，2010年，第47页。 ④王盛开：《农村改革三十年：政策取向与利益诉求》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第91页。 ⑤徐钢、钱涛：《契约、农民利益与法治秩序——以农村土地权利现状为例》，《法学》2001年第8期。 ⑥陈小君等：《后农业税时代农地法制运行实证研究》，北京：中国政法大学出版社，2009年，第60～61页。 ⑦温铁军：《三农问题与世纪反思》，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年，第53页。 ⑧王景新：《中国农村土地制度的世纪变革》，北京：中国经济出版社，2001年，第304页。 ⑨杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，北京：人民出版社，2005年，第204页。标签：发包方论文; 土地承包经营权论文; 农村改革论文; 农村人口论文; 户籍人口论文; 法律规则论文; 法律主体论文; 农业论文; 农业发展论文; 三农论文; 土地政策论文; 人口问题论文; 农村论文; 法律论文;