政府主导型复合供给：纯公共物品供给模式的可行性选择，本文主要内容关键词为：可行性论文,主导论文,物品论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D035.3
文献标识码A
文章编号1001-8263(2013)03-0069-08
在如何选择公共物品供给方式的问题上，经典公共物品理论(简称“经典理论”)认为，纯公共物品由于同时具有消费的非竞争性和非排他性，应该而且只能由政府单一供给；准公共物品则以政府供给为主，也可以由市场供给；私人物品主要应该由市场供给。①这些理论观点不仅在理论界广为接受，在具体实践中也已产生广泛而深远的影响。
本文针对“纯公共物品应该而且只能由政府单一供给”这一论断展开讨论。从理论上讲，纯公共物品由政府单一供给至少可能存在两方面问题：(1)政府未必总是具有良善的供给意愿，它在供给过程中有可能诉诸部门利益而非公共利益；(2)政府未必总是具有充足的供给能力供给所有纯公共物品。在经验层次上，有些纯公共物品并非完全由政府单一供给，有些纯公共物品即使由政府出资提供，实际也并非由政府或“公共企业”进行生产。
经典理论观点的逻辑缺陷性和经验证伪性，引发了本文所要研究的中心问题：纯公共物品由政府单一供给是否一定能够达到理想的供给效果?如果政府单一供给未必奏效，在既定的资源禀赋和制度约束条件下，纯公共物品究竟应该采取什么样的供给方式才能取得良好的供给绩效?通过解决这些问题，本文试图构建一种有关纯公共物品的复合供给理论，这将有助于修正经典理论并指导纯公共物品供给的具体实践。
一、经典理论的观点及其论证逻辑
根据萨缪尔森最早的阐释②以及后来公共物品理论的发展，纯公共物品是指在消费上具有非竞争性和非排他性的物品和服务。所谓消费的非竞争性，是指在总量既定的情况下，新增一个消费者不会减少原有消费者对该物品的消费水平，新增一个消费者的边际成本为零。这意味着许多人可以同时等量消费这种公共物品。消费的非竞争性实际上源自收益(效用)的不可分割性。所谓消费的非排他性，是指无法或难以排除任何人享用该物品，这或许是因为排他技术不可行，或许是排他技术可行但因成本太高而不值得，也或许是没必要排他。
经典理论普遍认为：纯公共物品应该而且只能由政府单一供给。他们是如何得出该结论的呢?正如他们从物品的消费特性来界定其公共或私人属性一样，经典理论家也从物品的消费特性来推导其供给方式，纯公共物品在消费上的非竞争性和非排他性被认为是纯公共物品由政府供给的决定因素。
对此，经典理论通常的论证方式是③：(a)当一种物品在消费上具有非竞争性时，增加一个消费者不会增加边际成本，即使可以实现排他，也不会有排他动力；不仅如此，排他反而会导致消费不足，而消费不足是低效率的表现。可是，如果不对非竞争性物品进行排他性收费，该物品的市场供给就会缺乏激励，从而导致供给不足。(b)如果一种物品在消费上具有非排他性，那就无法或难以排除任何人享用该物品，由此产生的搭便车现象将导致市场供给不足。由此可见，纯公共物品在消费上的非竞争性和非排他性会导致市场失灵，具体表现为消费不足和(或)供给不足。为避免市场失灵，纯公共物品应该通过税收筹集资金，由政府统一供给。
这种论证方式的突出代表是斯蒂格利茨，他根据上述推理指出：“私人市场要么不供给纯公共物品，要么提供的数量不足”④。罗森等人也支持这种观点。⑤
二、对经典理论观点的反思
就其理论逻辑来看，经典理论的观点除了依赖于市场失灵分析外，至少还依赖于两个基本假设：一是政府具有良善的供给动机或有效的外部激励，促使其致力于实现良好的供给绩效；二是政府具备充足的供给能力，尤其是具备充足的公共财政能力。然而，经验情形并非总是如此，政府供给动机不良、外部激励不足和供给能力匮乏的情况俯拾即是，它们都会影响和制约纯公共物品的供给绩效。
1.市场失灵并非政府供给的逻辑起点
为什么要诉诸政府来供给纯公共物品?经典理论的理由是纯公共物品供给的市场失灵，而市场失灵的原因是纯公共物品的两个消费特征。对此，笔者分别从现实情形和理论逻辑上展开分析。
就现实情形而言，非排他性所隐含的搭便车问题并没有像经典理论预设的那样普遍泛滥。相反，即使没有政府强制，现实中依然存在许多由私人自愿供给(纯)公共物品的例子，如私人基于公益目的举办义务教育学校，社区自主联合提供消防和治安服务；也存在由独立的社会公益组织提供公共物品和公共服务的情况。对此，即使坚持市场失灵理论的人也会承认私人自愿供给和社会组织志愿供给的情形，尽管他们认为这类供给非常有限。
就理论逻辑而言，经典理论把市场失灵看做是政府供给的逻辑起点。正因为如此，对于那些市场可以有效供给但现实中却由政府大量供给的公共物品(如义务教育)，市场失灵逻辑就不再具有解释力，以至于有些人索性将这类物品不太恰当地归为“公共提供的私人物品”⑥。实际上，政府供给公共物品并不一定是因为市场失灵，而是因为政治共同体确实需要那些公共物品。
因此，政治共同体的公共需求才是政府供给的真正逻辑起点。市场失灵既不是政府供给的必要条件——政府可能基于分配因素而提供市场能够有效供给的公共物品，更不是政府供给的充分条件——那些缺乏公共需求的物品，即使存在市场失灵，政府也不必和不会供给。
2.“好政府”假设并非总是与实际情形相吻合
经典理论面临的第二个问题是，政府是否具有良善的供给意愿?如果政府存在不合理动机，如何建立有效的约束机制?显然，经典理论并未充分考虑政府的供给意愿问题，它内在地假设“好政府”是普遍存在的。
然而，正如公共选择学派所指出的那样，政府未必总是按照公共利益的要求行事，政府也可能存在自身利益，并且在缺乏有效外部约束的情况下致力于自身利益的最大化。对此，安东尼·唐斯认为，政党和政府的目标是实现选票最大化⑦；威廉姆·A.尼斯坎南也指出，所有政府都致力于预算规模的最大化⑧；戈登·图洛克等人则着重分析了政府的寻租和腐败行为⑨。这些研究不仅对“好政府”的先验预设构成了巨大挑战，而且由此推导出的政府规模庞大、公共物品供给过度的结论，恰恰与经典理论所提出的供给不足的论断完全相反。
无论是否接受政府追求自身利益最大化的假设，这些研究至少表明，政府有可能存在自利动机，这很可能会与纯公共物品供给所致力于实现的公共利益目标相悖。当政府的自利动机与公共利益目标不一致时，如果缺乏有效的约束和激励机制，政府单一供给方式是无法确保良好供给绩效的。
3.政府供给能力的有限性
经典理论最大的缺陷，就是先验地预设政府有足够的公共财政能力和管理能力供给所有纯公共物品，并且预设公共生产部门具有较高的生产效力(高质量和高效率)。然而实际情形远非如此!
从资源禀赋条件和公共财政能力来看，经典理论倡导者以西方发达国家的经济发展水平为背景考虑问题，他们很少关注到资源禀赋条件对政府供给能力的约束，通常潜在地预设政府有充分的税收和财政能力来支付所有公共物品的供给。然而，大部分欠发达国家和地区并不具备经典理论所预设的资源禀赋条件，公共物品供给的市场失灵并不意味着政府有能力供给。受资源禀赋约束的政府不得不根据轻重缓急程度来选择公共物品的优先供给次序。
从政府管理能力来看，政府是否会自动地生成良好的供给意愿并具备有效的管理能力呢?公共选择理论批评了“好政府”假设。如果说“好政府”不仅意味着具备良善动机，还意味着具有卓越的管理能力，那么公共选择理论对“好政府”的批评并不全面，他们更多地从行为主体的动机出发来怀疑政府供给意愿，认为扭曲的供给意愿导致公共物品供给过度，但他们并没有考察政府在具有良善动机情形下的供给能力问题。即使假定政府由于内在自觉和外在约束而具有良善供给意愿，这也并不意味着具备卓越有效的管理能力，因为管理能力还深深地受到政治结构和行政体制框架的影响。
4.政府提供并不意味着政府生产
根据以上分析，政府缺乏供给能力将导致供给不足，供给意愿的扭曲又可能造成供给过度(也可能造成供给不足)。供给不足和供给过度两种情形的存在令人不得不怀疑政府单一供给的效率。于是，有人提出要区分(纯)公共物品的提供与生产，政府主要负责宏观提供，生产事宜可通过各种方式交由私人部门和第三部门。
这引发了经典理论面临的第四个问题，即纯公共物品是否也像准公共物品那样，可以将供给过程区分为“提供过程”与“生产过程”?如果纯公共物品无法区分提供与生产，供给机制的选择将非常有限；如果提供与生产可以明确区分，纯公共物品的政府提供将并不意味着政府生产，即使是在政府提供的情况下，生产环节也可引入更多的非政府机制。
目前看来，区分提供与生产已不再是什么新鲜观点，但它对于公共物品理论的发展却具有重要意义，在某种意义上，它甚至拯救了公共物品理论，还为私有化浪潮提供了理论依据。萨瓦斯认为，这种区分“是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础”⑩。
尽管如此，经典理论在提供与生产的区分上依然存在问题：(1)如何连结提供与生产?虽然罗纳德·J.奥克森(11)等学者探讨了如何连结提供与生产的问题，但他们更多地是从技术层面考虑连结方式。作为连结提供与生产的核心环节的政府管理能力，至今尚未引起经典理论的足够重视。(2)公共提供(及公共生产)与私人提供(及私人生产)的有效组合是什么?
5.经典理论对于公共利益目标的忽视
经典理论面临的另一个问题是，公共物品的供给目的是什么，如何衡量其供给绩效?经典理论几乎不考虑公共物品的供给目的。一个政治共同体供给某种公共物品，通常并不是因为它具有经典理论所强调的那些消费特性，而是因为共同体成员普遍需要这种公共物品。共同体成员之所以需要，既可能是因为公共物品本身具有值得追求的某种内在价值，也可能是因为该公共物品有助于共同体成员实现更高层面的价值，或兼而有之。简言之，政治共同体供给公共物品的目的是为了实现特定的公共利益。不同公共物品所致力于实现的公共利益目标是有差异的，对公共物品供给绩效的衡量也应该以公共利益的实现程度为准则。
三、纯公共物品供给模式选择：新的思路
纯公共物品供给的逻辑起点是政治共同体的公共需求，逻辑终点则是实现某种与公共需求及其满足相关的特定公共利益目标。供给方式的选择从根本上来说不过是满足公共需求、实现公共利益目标的手段和方式。因此，供给方式的选择是否合理最终需要由纯公共物品供给所致力于实现的公共利益目标来衡量，公共利益目标的实现程度可以具体化为供给绩效，这就要求我们在供给方式与供给绩效之间建立起内在联系。
从理论上讲，纯公共物品的供给绩效主要取决于三个因素：资源禀赋条件、国家制度安排和供给方式选择。当把资源禀赋和国家制度安排看做给定约束条件时，供给方式就成为关键的自变量，本文就是在既定的资源禀赋和制度约束条件下探讨什么样的供给方式选择有助于取得良好的供给绩效。
一般而言，纯公共物品的供给过程可以区分为提供环节、生产环节以及提供与生产的连结环节。在既定的资源禀赋和制度约束条件下，假若供给方式的选择能够有效地解决三个供给环节中可能面临的各种问题(即满足供给过程中的各个供给要件)，自然就能够实现良好的供给绩效。如果把供给方式设为自变量、供给过程中需要满足的供给要件设为中介变量，同时把供给绩效设为因变量，那么，供给方式与供给绩效之间的变量关系就是：
纯公共物品的供给绩效需要由纯公共物品供给所致力于实现的公共利益目标来衡量；供给绩效如何取决于供给要件是否满足，供给要件能否满足取决于供给方式的选择，而供给方式的选择必须考虑既定的约束条件；供给方式的不同选择是通过影响供给要件来决定供给绩效的(图1)。
图1 供给方式与供给绩效关系图
因此，要探讨什么样的供给方式选择(这是未知因素)有助于实现良好的供给绩效，我们就需要事先确定供给绩效的衡量标准，并且明确能够满足这些衡量标准的供给要件。我们不妨从作为因变量的供给绩效及其衡量标准出发，往前推导，最终寻求有助于取得良好供给绩效的供给方式。
1.因变量：供给绩效(及其衡量标准)
供给绩效是对供给效果的评价，它是在既定约束条件下由供给方式的选择所产生的结果，可以设定为因变量。供给绩效的评价标准来自纯公共物品供给所致力于实现的公共利益目标，该目标通常由共同体层面的制度安排所确定。
公共利益目标是多维的，它与整个供给过程中的每个供给环节都息息相关。本文把纯公共物品供给过程区分为提供、生产及提供与生产的连结三个环节(与这三个环节相对应的行为主体分别是提供者、生产者以及连结提供与生产的管理者)。对供给绩效的评价应该与供给过程的各个环节相对应：
首先，纯公共物品应当基于公民需求而供给；其次，在供给过程中必然需要资源，资源的提供和配置涉及成本分担问题；再者，当资源提供和配置之后，就进入到生产过程，此时应当考察生产绩效(质量、效率)问题；最后，当纯公共物品生产出来之后，必须考察其分配及利益分享问题。据此，供给绩效的衡量标准相应地有四个维度：(1)公民需求的满足程度；(2)成本分担的公正程度；(3)生产绩效的优良程度；(4)利益分享的公平程度。
2.中介变量：供给要件
供给要件是指为达到良好供给绩效，在供给过程中必须满足的供给条件。供给要件直接决定供给绩效，同时，它能否得到满足又取决于既定约束条件下的供给方式选择，因而可以把它设定为联系供给方式与供给绩效的中介变量。供给要件的设定与供给环节的划分直接相关，在不同的供给环节中需要满足不同的供给要件。
在提供环节，供给绩效如何取决于两个供给要件：一是提供主体是否具有良善的供给意愿，即是否基于公共利益而提供纯公共物品；二是提供主体是否具有充足的提供能力，包括资源提供能力及对资源的配置能力。在生产环节，供给绩效如何取决于生产主体的生产效力，包括资源利用效率和产品质量。在连结环节，供给绩效如何则取决于是否建立了有效连结提供与生产的管理协调机制，包括对提供主体资质条件、提供方式等因素的规制机制，对生产主体资质条件、生产行为的监管机制，对供给结果的评估机制，(12)等等。
据此，纯公共物品的供给绩效主要取决于四个供给要件：(1)良善的供给意愿；(2)充足的提供能力；(3)高效的生产效力；(4)有效连结提供与生产的管理协调机制(管理协调能力)。提供能力、生产效力和管理协调能力可统称为供给能力。
3.自变量：供给方式(及其约束条件)
供给要件能否得到满足取决于供给方式的选择。供给方式与供给主体及其行为动机和行为选择有关，这种行为动机与行为选择最终会影响供给绩效，因而可以把供给方式的选择设为自变量。
根据不同的供给主体，供给机制可以区分为政府机制、市场机制、非政府组织(NGO)机制(团体形式)、自愿捐赠与志愿服务机制(个体形式)、自治机制，其中NGO机制、自愿捐赠与志愿服务机制、自治机制可以统称为社会机制。根据不同供给机制在纯公共物品供给过程中发挥作用的程度，纯公共物品的供给方式主要区分为两大类：
(1)单一供给。如果在整个供给过程中只有一种供给机制发挥作用，其它机制要么不存在、要么其作用可忽略，那么这种供给方式就可称为“单一供给方式”。根据供给主体的不同，单一供给包括政府单一供给、市场单一供给和任意一种社会机制的单一供给。
(2)复合供给。如果在整个供给过程中有两种以上供给机制共同发挥作用，那么这种供给方式就可统称为“复合供给方式”。复合供给方式可以是任意两种或任意多种供给机制的复合。在讨论复合供给方式时，通常需要考察(a)起主导作用的供给机制和(b)不同供给机制的复合方式。在不同约束条件下，各种供给机制的有效组合方式往往也不相同。根据起主导作用的供给机制的不同，复合供给包括政府主导型复合供给、市场主导型复合供给和任意一种社会机制主导下的复合供给。
为了有效满足供给要件进而取得良好的供给绩效，供给方式的选择需要考虑既定的约束条件，包括(a)资源禀赋，(b)国家制度安排，以及(c)纯公共物品自身的消费特性。
4.从公共利益出发：单一供给与复合供给的多种选择
根据以上分析，我们对纯公共物品供给模式的选择完全可以跳出立足于消费特性的市场失灵论的逻辑进路，摆脱那种政府与市场非此即彼的思维定势，从纯公共物品内涵的公共利益目标以及体现这一目标的供给绩效出发，从更为开阔的视角寻求纯公共物品供给模式的选择空间。
由于供给绩效如何取决于供给要件是否得到有效满足，所以从理论上讲，凡是能够同时有效满足四个供给要件进而取得良好供给绩效的供给方式，都可以成为纯公共物品供给的备择方式。从最大的可能性来说，纯公共物品既可能由任意一种机制单一供给，也可能由任意多种机制复合供给。然而，如果结合约束条件、供给要件以及供给绩效的衡量标准，考察各种供给机制的理论基础，分析单一供给与复合供给在实现公益目标方面的可能性，我们就可以更好地确定纯公共物品供给方式的选择空间。
(1)政府供给与非政府供给各自的理论基础。前文提到，纯公共物品的供给机制总体上包括政府机制、社会机制与市场机制，后二者可统称为非政府机制。政府供给与非政府供给的理论基础有所不同：
决定政府供给的因素往往是共同的纯公共物品消费属性、同样的国家制度安排以及公民共同的基本需求；决定非政府供给的因素往往是差异的资源禀赋条件和公民的差异需求。
政府供给的首要目标是保障公民的基本需求，确保供给成本分担的公正性和利益分享的公平性；非政府供给的首要目标则是尽可能满足公民的差异需求，尽量实现纯公共物品供给的多元性和可选择性。非政府供给有可能对成本分担的公正性造成冲击，如市场的扭曲性收费，但这并非是绝对的，只要这种成本分担受到公正的制度安排的约束，也能确保其公正性。政府供给和非政府供给都会寻求效率目标，但二者的效率差异并没有线性的定论。
(2)单一供给的可选限度：政府单一供给。先看任意一种社会机制的单一供给。无论是NGO机制、自治机制还是志愿服务机制，其最大优势是具有良善的供给意愿，可以灵活机动地应对政府尚未满足的基本需求。但是，它们最大的劣势是难以保证充足的提供能力，共同体范围越大、层级越高，提供能力方面的劣势表现得越为明显。在国家层面上，即使只提供一种纯公共物品，任何一种社会机制几乎都不具备相应的提供能力。
接下来考察市场单一供给。经典理论基于消费特性对市场失灵的分析已经表明，市场单一供给将导致供给不足。尽管我们不同意经典理论把市场失灵看做政府供给的逻辑起点，也不同意经典理论把政府单一供给看作应对市场失灵的药方，但是，只要我们接受纯公共物品在消费上具有非竞争性和非排他性，那么，我们就有理由接受市场单一供给将导致供给不足这一理论判断。尽管存在市场失灵，但并不意味着政府单一供给是唯一的替代选择。另外，在大多数情况下，支配市场主体的首先是利润目标而非公益目标。市场供给的最大优势是满足差异需求，最大劣势是将无支付能力者排除在外。
现在讨论政府单一供给。从供给意愿来看，很难说政府在任何情况下都是好政府，但也不排除政府有可能具备良善的供给意愿，这种可能性一方面来自于政府内在的自律动机，另一方面则来自于外在的激励和约束。所以，如果能够构建有效的激励和约束机制，就有可能确保政府基于公益目标而供给纯公共物品。从供给能力来看，如果资源禀赋条件优越，公共财政能力充足，政府在资源、财政的提供能力方面将不存在问题；与此同时，政府若能建立良好的管理协调机制，有效地连结提供与生产，并确保高效的生产效力，政府就能够单独供给纯公共物品(前提是具有良善供给意愿)。相反，在供给意愿和供给能力的任何一个环节出现问题，政府单一供给都难以确保良好的供给绩效。
以上论述表明，就单一供给模式而言，在较大的政治共同体范围内，只有政府单一供给“有可能”同时满足四个供给要件进而取得良好的供给绩效，任意一种社会机制单一供给或市场机制单一供给都难以同时满足四个供给要件。
(3)复合供给的可选限度：政府主导型复合供给。复合供给是任意两种或多种机制合作供给的统称。由于供给机制的多样性和供给环节的可分性，而且在任何一个供给环节都可能存在多样化的合作组合，因此，复合供给涵盖了十分丰富多样的选择空间。对每一种复合供给模式逐一进行分析不仅不太现实，也无必要。考察复合供给模式，主要是把握(a)占主导地位的供给机制和(b)不同供给机制的复合方式。在此先分析前者。
就社会主导型复合供给而言，一方面，社会机制缺乏足够的权威力量来组织和协调政府机制或市场机制，另一方面，由于社会主体资源禀赋的有限性，社会机制在复合供给中往往很难占据可观的比重，因而难以承担主导职责。当然，在非常小的共同体范围内，社会机制有可能起主导作用，而且社会机制所主导的复合供给也可能不包括市场机制和政府机制，而仅仅是多种社会机制的复合，但其适用范围十分狭小，并不适合于县域以上的共同体。
就市场主导型复合供给而言，市场主体也缺乏像政府那样的公共权威力量，但它可以通过提供激励(如利润分配)来组织和协调不同的供给机制，而且，市场的优势恰恰就在于具有充足的提供能力(虽然并不意味着必然具有高效的生产效力)。可是，市场主导可能背离纯公共物品供给的初衷——满足共同体成员的公共需求，也可能损害利益分享的公平性。
在排除上述两种选择之外，纯公共物品如果采取复合供给模式，占主导地位的就只能是政府机制。政府主导型复合供给能够避免上述两种复合模式的缺陷，同时还有助于克服政府单一供给中可能出现的问题。
四、政府主导型复合供给相较于政府单一供给的优越性
以上论述表明，只要能够有效满足各个供给要件，纯公共物品就既可以由政府单一供给，也可以在政府主导下由政府机制与非政府机制复合供给。为了从理论上比较复合供给与单一供给的优劣，我们需要设定相同的约束条件。根据上文的分析框架，供给方式的不同选择是通过影响供给要件来决定供给绩效的。如果能够证明相同约束条件下复合供给比单一供给能够更容易或更有效地满足四个供给要件，就能证明复合供给相较于单一供给的优越性。
1.复合供给在形成良善供给意愿方面更具优势
现实中虽然存在社会主体和市场主体基于社会责任感或其它动机供给纯公共物品的情况，但是，单独的社会供给或单独的市场供给都无法提供帕累托效率数量的纯公共物品，由此导致的供给不足正是经典理论诉诸政府供给的理由。然而，政府未必总是具有良善的供给意愿，在缺乏有效的外部监督和强有力的内在自觉的情况下，政府很可能会基于部门利益甚至个人利益供给纯公共物品，由此产生寻租、腐败行为。
与任一机制单一供给不同的是，复合供给在形成良善供给意愿方面有其独特的优势。首先，复合供给可以选择适切的需求表达机制，这有助于公民和消费者充分表达自己的需求和偏好，也有助于供给者以公民需求为导向作出供给安排。其次，复合供给可以选择有效的监督制约机制，它们有助于监督供给主体尤其是政府的供给行为，避免政府基于部门利益或私人利益行事。再者，复合供给还可以选择积极合理的公共激励机制，由政府鼓励非政府主体为纯公共物品的供给提供捐赠、协助和支持，甚至鼓励非政府主体积极参与纯公共物品的直接供给，这有助于激发非政府主体的公益心和社会责任感。
2.复合供给在扩充提供能力方面更具优势
在既定的资源禀赋条件下，如果政府的公共财政能力短缺，政府单一供给纯公共物品就会出现供给不足的问题。但是，在同样的资源禀赋条件下，如果采用复合供给方式，将有助于克服政府资源短缺的问题。复合供给可以选择资源吸纳方式，将非政府资源吸纳为政府所用，也可以选择多主体共同或合作供给的方式，扩充资源来源，还可以采用政府向社会组织购买服务的方式，在节省政府开支的同时提高供给绩效。可见，复合供给比单一供给更能有效扩充供给主体的提供能力。
3.复合供给能更好地建立有效的管理协调机制
在政府单独供给的情况下，政府既是提供者，也是生产者，还是连结提供与生产的管理协调者。一方面，多重职能系于一身有可能出现职能分工不清楚、权责划分不明确的问题，从而造成管理协调上的紊乱。另一方面，作为连结提供与生产的管理部门既有可能与提供部门结成利益联盟，也有可能与生产部门结成利益联盟，一旦如此，政府的管理协调职能将转变成谋取私利的工具。
复合供给虽然也不排除出现上述问题的可能，但它可以采取提供、管理与生产相互分离、相互监督的供给方式。在提供者为非政府主体的情况下，政府可以对非政府主体的供给行为加以规制和监督。在管理者与生产者相互分离的情况下，政府可以通过契约机制进行管理，同时，被管理者也可以根据契约监督和制约政府的管理行为。此外，如果政府在管理上不具优势，政府甚至可以把部分管理职能委托给中介组织去实施，并委托第三方对“委托管理行为”本身进行中立性评估，从而提高管理效率和管理质量。
4.复合供给在提高生产效力方面也更有优势
就公共企业与私人企业生产效率的比较而言，目前尚无系统的证据能够证明孰优孰劣。(13)因此，我们不能说非政府机制的生产效率一定高于政府机制。企图通过完全的市场化来提高生产效率未必能够奏效。当然，我们也不能因此而忽视非政府机制在生产方面可能带来的高效率。非此即彼的选择常常令人陷入困境。
复合供给则有助于克服单一供给的困境。对于特定的纯公共物品，如果政府部门的生产效率更高，复合供给可以倚重政府生产机制；如果非政府部门的生产效率更高，复合供给也可以通过委托生产等方式运用非政府生产机制。当然，二者的同时运用也可能带来相互竞争、共同促进的效果。
综合考虑四个供给要件，在同等外部约束条件下，任何一种机制的单一供给或许能较好地满足其中一两个供给要件，但往往难以同时满足所有供给要件。复合供给则可以在不同的供给环节选择不同的供给机制及其组合方式，从而更容易或更有效地满足四个供给要件。
从另一个角度看，复合供给可以看做是从“任一机制单一供给”到“任意多机制共同供给”之间的连续统一集，它能够包含所有类型的单一供给。单一供给可以看做是复合供给的一种极端模式。因此，复合供给所能选择的供给机制及其组合模式的空间远远大于单一供给。复合供给能够包含并且总体上优于单一供给。
五、政府机制与非政府机制的有效复合方式
政府主导型复合供给模式是指政府机制与任意一种或多种非政府机制的有效组合模式。政府机制与非政府机制的有效组合往往不止一种，但是，它们的组合也不是任意的，这种组合必须能够最优地满足四个供给要件，方能取得良好的供给绩效。为有效满足四个供给要件，必须根据既定约束条件谨慎地选择适切的供给机制及其复合方式。
1.有助于形成良善供给意愿的供给机制组合
由于政府是纯公共物品供给的核心决策主体，供给机制的选择及其组合必须有助于激励和监督政府形成良善的供给意愿。有些地方政府基于中央政府的压力和自身的内在自觉，可能具备良好的供给意愿，但实际上并非所有地方政府都是如此。即使地方政府具备良善的供给意愿，也未必能准确清楚地了解公民的需求和其他供给主体的供给动机。
为使地方政府形成良善的供给意愿，除了政府机制(包括中央政府的压力)以外，还需要两种机制：一是有助于地方政府了解与汇集公民需求和非政府主体供给意愿的公共协商机制，这种公共协商机制的具体形式是多样的，如意见征集制度、一事一议制度。地方政府应该建立常规化、制度化公共协商机制，才能有助于公民利益的表达与公共需求的合成。二是有助于激励和约束政府行为的外部监督机制，包括人大监督、舆论监督、公民个人监督等。
2.有助于增强提供能力的供给机制组合
当地方政府公共资源有限、提供能力不足时，有多种渠道和方式可以增强地方政府的提供能力：一是政府内部的互助合作，二是政府与非政府主体的合作互补。
政府内部的互助合作包括中央对地方的转移支付，地方政府间的转移支付，地方政府间的对口援助，地方政府间基于契约的合作供给等等。
政府与非政府主体的合作互补方式更多：(1)资源吸纳——政府吸纳社会和市场资源为政府所用，以此弥补政府资源的短缺。(2)并存互补——在政府资源不足的情况下，允许社会和市场主体供给纯公共物品，以此补充政府供给的不足。(3)合作供给——在允许非政府主体供给纯公共物品的同时，与非政府主体进行合作，包括合资供给、委托生产、委托管理等等，以此扩充政府的提供能力。(4)购买服务——政府向非政府供给主体购买纯公共物品或部分服务，以此来节省政府的供给成本。(5)政府扶持——政府为非政府主体提供倾斜性政策和(或)直接的公共财政资助。(6)公共激励——政府建立公共激励机制，鼓励社会组织供给纯公共物品，也鼓励公民个人为纯公共物品的供给捐赠财物或提供志愿服务。根据具体情形的不同，政府机制与非政府机制之间还有更多的合作互补方式可供选择。
3.有助于提高生产效力的供给机制组合
对于公共企业与私人企业的生产效率究竟孰优孰劣的问题，目前尚无定论，因此在选择生产方式时也不能一概而论。若政府部门的生产企业表现出较高的生产效力，完全可以采取政府生产方式；若非政府部门生产企业的管理方式更成熟、生产效率也更高，政府不妨可以把部分生产任务委托给非政府部门，政府的职责则是监管和评估；当然，若公共企业与私人企业各有优缺，政府也可以与非生产主体合作生产。在后两种情况下，购买服务、委托生产与合作生产就是政府机制与非政府机制的组合方式。
4.有助于建立有效连结方式的供给机制组合
连接提供与生产的管理协调机制包括政府直接管理和政府间接管理，其中政府间接管理包括委托管理等多种方式。完全由政府配置资源并且管理生产(直接管理)可能会出现寻租腐败问题，也可能会影响资源配置效率——把过多的资源投入在不必要的地方或在必要的地方缺乏足够的资源投入。在政府直接管理效果欠佳的情况下，必须加以变革，变革途径主要有两种：一是政府部门内部的权力下放，二是政府部分管理职能的转移，即把部分管理职能转移给具有先进的管理理念、丰富的管理经验和良好的管理能力的中介组织。如果合理的权力下放或职能转移能够把直接管理与间接管理有效地结合起来，则不仅能较好地避免寻租腐败行为，还能最大限度地提高资源配置效率和产品(或服务)生产效率。
注释：
①参阅[美]约瑟夫·E.斯蒂格利茨：《公共部门经济学》第三版，中国人民大学出版社2005年版，第109—126页；哈维· S.罗森、特德·盖亚：《财政学》第八版，中国人民大学出版社2009年版，第53—66页；[英]C.V.布朗、P.M.杰克逊：《公共部门经济学》第四版，中国人民大学出版社2000年版，第50—72页，以及其它西方公共经济学经典教材和著作。当然，随着理论发展，经典理论也注意到非政府组织供给和自愿供给的存在。
②Paul A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure.The Review of Economics and Statistics,Vol.36,No.4 (Nov.,1954),pp.387-389.
③④[美]约瑟夫·E.斯蒂格利茨：《公共部门经济学》第三版，中国人民大学出版社2005年版，第111—114、127页。
⑤哈维·S.罗森、特德·盖亚：《财政学》第八版，中国人民大学出版社2009年版，第66页。
⑥斯蒂格利茨就将教育看做是公共提供的私人物品。
⑦[美]安东尼·唐斯：《民主的经济理论》，上海人民出版社2005年版。
⑧[美]威廉姆·A.尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，中国青年出版社2004年版。
⑨[美]戈登·图洛克：《贫富与政治》，长春出版社2006年版；[美]戈登·图洛克：《特权和寻租的经济学》，上海人民出版社2008年版。
⑩[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第68页。
(11)[美]罗纳德·J.奥克森：《治理地方公共经济》，北京大学出版社2002年版，第8—23页。
(12)在纯公共物品供给过程中，如何进行有效监管对于公共物品能否取得良好的供给绩效也至关重要。在本文的分析思路中，笔者把监管要素纳入到连结提供与生产的管理协调机制当中，作为管理协调机制的一个组成部分。
(13)[澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择：对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，经济科学出版社2000年版，第148页。
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