西部大开发中民族地方法制建设的意义和作用，本文主要内容关键词为：大开发论文,法制建设论文,意义论文,作用论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625
文献标识码：A
文章编号：100-778X(2001)04-0013-04
西部是全国少数民族最集中的区域，全国五个民族自治区均在西部，30个民族自治州中有27个在西部，124个民族自治县（旗）中有83个在西部，分别占全国自治区、自治州和自治县（旗）等三级自治地方总数的100%、90%和69.17%（注：李红杰：《西部大开发中需要注意的若干与民族有关的问题》，载《民族研究》2000年第5期。）。民族自治地方构成了西部的区域主体，民族人口构成了西部人口的重要组成部分，这就决定了民族地方法制建设的必要性和可行性。我国建国以来颁布的有关民族区域自治的法律法规，对于促进少数民族地区经济文化和其他事业的发展起到了重要作用，但是，随着西部大开发的深入，原有的一些法律远远不能满足新的形势和需要，这就需要对民族地方的立法、司法、执法、守法、法律监督等建设进行研究，以满足西部大开发的需要。
一、民族地方法制建设的重要意义
民族地方法制建设是具有“民族特色”和“地方特色”的地方性法制建设，是由中央与民族地方国家机关在不与国家统一的宪法、法律相抵触的前提下，根据本地方民族特点和本地方具体情况和实际需要制定，并保证在本地方行政区域内实施，藉以调整本区域所发生的社会关系，建立民族区域法律秩序，实现民族地方法治的地方性法规、规章制度和原则的统一体。这里所指的民族地方法制建设的主体主要包括民族地方法制建设的立法、司法、执法、法制监督等地方国家机关。加强民族地方法制建设最主要的任务便是加强民族地方的立法，制定出反映本地区特点的保护当地民族的特殊利益的地方性法规、自治条例、单行条例以及地方政府的行政规章。以不同的立法层次调整不同层次的多种社会关系，基本实现民族地方法律体系化，使民族地区的政治、经济、文化等社会发展有章可循；同时，改善民族地区的执法、司法环境，使司法机关的职能与运行程序化、规范化，使地方社会秩序法制化。
民族地方法制建设具有以下特点：第一是具有“民族特色”的个性化，即民族地方的法制建设必须在与国家的统一立法不相抵触的前提下，根据本地区民族特点和民族的特殊利益、民族习惯、民族心理等民族“个性”进行地方性立法，以及民族自治地方享有自治权，在立法、执法、司法、监督多个环节中表现出的“民族个性”化特征。第二是具有“地方特色”的局部性特点，即民族地方法制建设是国家法制建设的一个重要组成部分，地方要服从中央，在立法、执法、司法、和法律监督中担负着承上启下的责任。这种责任首先是作为实现国家法律和民族地方性法规的立法、执法、司法的国家机关的基本职责的体现；其次是作为对中央最高立法、执法、司法机关负责的形式的体现；第三是它作为相对独立的系统，体现着本地区本民族相对独立的意志和利益，在制定和执行地方性法规的过程中，以其特殊的运行模式和原则，更具体、更准确、更直接、更鲜明地反映了民族地方的社会关系和经济发展的特点；第四是具有多样性，在立法层次上的多样性，有自治条例、单行条例、民族地方行政规章、优惠政策等等，也有立法、执法、司法、法律监督为内容的多样性，并且具有各种民族的不同文化特质的不同的法律反映。
西部民族地区生产力发展水平相对滞后，人们的观念也较为封闭，市场意识不强，导致了贫困问题严重。同时，由于建国以来我国长期实行计划经济体制，少数民族和民族地区缺乏内在的发展动因。西部大开发的战略实施，是促进西部地区经济发展的良好机遇。但在西部大开发中，可能会发生区域之间民族利益的矛盾和冲突，以及对一些民族文化遗产的保护和整理等问题，从而产生一些新的社会关系，为了调整这些关系，必须依靠法制作保障。
加强民族地方法制建设，充分实现“自治权”，将“政治自治权”与“经济自治权”具体化，建立民族地方法律体系，以结合不同民族地区的不同民族历史、文化、心理和自然状况的实际。自治权是民族区域自治制度基本要求之一，是民族自治地方的自治机关依法享有的管理民族自治地方事务的各项权力的总和。自治权包括：对上级国家机关指令的变通权；依照当地民族的政治、经济和文化特点制定自治条例和单行条例和立法权；民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，对当地通用的一种或几种事务的使用权；对可以由地方经济建设事业，制定经济建设方针、政策和计划，合理调整生产关系，改革经济体制的自主权；管理地方财政的自主权；发展教育科技的自主权；发展具有民族形式和民族特色的文字、艺术、新闻、出版、广播、电视、电影等民族文化事业和卫生体育事业的自主权；培养少数民族干部和多类人才的自主权；结合本地的实际情况，制定实行计划生育的办法和管理流动人口的自主权；保护环境的自主权等。（注：吴仕民：《改革开放与中国的民族区域自治制度》，载《新华文摘》2000年第1期。）在民族地方实行西部大开发，就必须充分行使这些权利。为了保证这些权利得以实现，就必须加强自治机关的建设，加强民族地方法制建设。长期以来，中央和地方在统一与自治、整体利益与民族区域利益等关系上尚未理顺，民族自治地方的自治权的行使和实现并不理想。因此，在实施西部大开发中，首先是通过民族地方立法，将民族自治地方自治权中的政治方面和经济方面的自治权充分体现，制定出操作性强，适宜本地方民族特点和区域特点的地方性法规，并制定出与之相适应的其他配套法规，从观念上和体系上加以确认和建立。
二、民族地方法制建设在西部民族地区文化旅游建设中的作用
文化是最能体现民族性和区域性的载体，体现着一定的民族，一定区域最持久和最本质的活力，是构成各民族、各地区综合优势的重要组成部分。经济、政治、文化的协调发展和社会的全面进步是西部大开发的整体目标，文化建设在西部大开发中具有十分重要的地位，西部文化建设包括着科学技术文化建设、民族传统文化的继承和发扬以及西部大开发中涌现出来的新文化的建设。
西部地区发展文化建设首先要完善文化基础设施，建设一批标志性文化成果。如建设具有民族地方特色的文物、博物体系，加强对地方文献和革命历史文物的征集、整理、抢救、研究；其次是培育和发展社会文化，加强对各类社会文化的宏观指导与管理，活跃都市文化、社区文化、企业文化、校园文化、军营文化、民族节日文化等；同时也要净化文化市场，制定一系列法律法规，使文化建设纳入法律轨道，做到有法可依、违法必究。建议制定《历史文化名城保护办法》、《民族文化资源开发保护法》等法律。有了法律的约束，才能真正起到保护作用；有了完备的法律，才能使国家机关执法有准绳，办事有依据，才能有效地打击破坏、盗掘、走私文物以及破坏文化资源的违法犯罪行为，才能正确地引导文化建设朝健康、文明方向发展，防止片面追求经济效益，急功近利地糟蹋民族文化资源的事情发生。
西部是最具有典型的中国传统文化历史和鲜明的民族特征的地区，举世罕见的文化遗产有古丝绸之路、敦煌莫高窟、秦始皇陵兵马俑、西夏王陵、楼兰古国、交河古城、布达拉宫、大召寺、大足石刻、云南大理古城、大理三塔等。各民族的民间文化五彩纷呈，各地的民间歌舞、戏曲、剪纸、刺绣、民居、岩画、民间文学、传统神话、宗教艺术等，有如一个巨大的民族民间文化艺术宝库，亟待加以立法保护整理，开发及利用。
旅游业已开始成为西部各省市的支柱产业之一。西部的旅游资源在开发中，除了自然景观资源外，一个吸引游客的重要因素就是必须使旅游与民俗风情、民族文化资源相结合，才能增加吸引力；只有在开发中有效地利用民族文化资源促使西部形成可持续发展的良好态势，才能真正使旅游业产生巨大的经济效益和社会效益，从而转化成少数民族地区现代化进程的一个巨大推动力。旅游业对很多较贫困的民族地区来说，是一条重要的脱贫和发展的途径，但旅游业只有形成可持续发展的产业，才会形成真正推动民族地区现代化发展的强大动力。旅游业的可持续发展有赖于自然和人文景观资源的保护和再生能力，如果不及时采取有效措施加以保护，让民族传统文化不断流失和趋同的状况发展下去，民族地区的旅游热潮是不可能持久的。因此，必须通过民族地区法制建设对名胜古迹、文物景点以及传说、神话、艺术、民歌、民居、宗教艺术等加以保护，西部地区的旅游业才能持续发展。
三、民族地方法制建设在经济建设中的作用
西部大开发的主要目标就是发展西部经济，在西部消除贫困，实现共同富裕。江泽民同志指出：“少数民族和民族地区经济社会发展，直接关系到我们整个现代化建设目标的顺利实现，民族地区现代化同全国其它地区的现代化、少数民族的振兴同整个中华民族振兴，是必不可分的，互相促进的。推进各民族发展进步……不仅是经济问题，而且是政治问题。”因此，只有民族地方的经济搞上去，富裕了，中国才能真正富裕。
为了实现共同富裕目标，要发挥民族地方的法制规范和调节作用，使西部大开发的主体都能按法律规则去行动，去竞争以及追逐利益。这就将人们的行为纳入到法制轨道，从而使西部开发中所发生的投资关系、税收、教育、基础设施建设等经济关系得到法律的规范和调节，让西部大开发在一个有序的状态中进行。民族地方法制还可以规范和制约民族地方政府的行为，使政府按照国家法律、市场规律来对西部大开发的各种事务进行管理，从而减少随意性和短期行为，克服地方保护主义，克服地区封锁，维护国家的统一市场。
新中国成立50余年来，国家利用计划经济集中调动资源的能力，聚集大量物力、财力，在西部地区建设了大批大中型原材料和重加工工业基地，特别是20世纪60年代提出集中力量建设“三线”大后方的战略后，国家在中西部地区建设了以国防工业为重点，以交通，煤炭、电力、钢铁、有色金属工业为基础、以机械、电子、化工为先导，门类比较齐全的工业体系，这些都为迅速开发民族地区矿产资源，促进西部民族地区经济的发展产生了重要影响，发挥了重要作用。但是，在高度集中的计划经济体制下所进行的开发模式，在市场经济体制下的今天已显见出许多弊端，将现代化大中型国有企业设在生产力落后的民族地区，与当地经济发展不匹配，如包头钢铁公司的建立，本意为带动包头市经济发展，但几十年来，包头市与包钢的生产是隔离的，包钢的产品绝大部分运往其他省区，内蒙古自治区所需钢铁原材料还得从外地运进。另外，那时国家大中型企业的建设重点是原材料和重加工业，没有配置轻纺工业、食品工业等项目，使原来基础就很差的西部民族地区的工业化跨越了一般演变进程中的轻工业为中心的发展阶段，致使这种发展脱离了当地社会需求和原有的工业基础，形成产业结构不合理，城镇化迟滞。
同时，许多国家大中型企业在建立和发展过程中照顾民族贫困地区的利益不够，甚至影响了当地群众的生产和生活。有些企业在开发资源时，占用耕地、山林、草场，而没有解决好当地群众的生产生活问题。例如、刘家峡水电站的建设，占用了当地少数民族土地，但至今没有妥善解决好搬迁群众的生产生活问题。广西也有类似的情况，近年来，国家在广西红水河流域兴建的大化、岩滩、天生桥等3个大中型水电站，淹没地区涉及大化、东兰、巴马、隆林、西林等5个自治县，淹没耕地近12万亩，致使耕地锐减，部分农户不得不靠捕水库鱼为业，靠卖柴为生，基本生活受到严重影响。移民虽得到生活补贴，但因受物价上涨等因素的影响，生活水平急剧下降。有的企业因生产造成严重的环境污染，使当地粮食、蔬菜的产量大大减少，大型企业的职工生活也为当地带来沉重的压力等等。自治法中强调要照顾民族自治地方的利益的规定，实际上不少地区没有完全兑现。可见，在生产力相对落后、经济不发达的民族地方发展大型国有企业尚不适应，除了由国家制定财政、税收等经济优惠政策下，国有企业的改制要适应本地区生产力发展水平。需要确立以非国有经济为主的所有制基本结构目标模式，把握好所有制结构经济发展相互关系，调整国有经济，对国有企业进行改革，发展非国有经济的比重，发展本民族特色的商业经济，打通与内地流通渠道，发展边境贸易。在实现全面开放的战略时，地方政府有权对吸引外资制定税收等方面的优惠政策，在条件成熟的地区可以制定民族地方性法规，这样不仅有利于保护外商和外资企业的合法权益，为外资在我国的经济活动提供了法律依据，也有利于政府对外商和外资企业进行管理和监督，这对于扩大西部对外经济合作的技术交流，促进西部的发展，有着重要的积极作用。
西部民族地区是我国农、畜产品的主产区；我国的大江大河源头几乎都源于西部；西部的森林、草原、耕地资源十分丰富：我国的五大草原都在西部，草原占西部总面积的1/3。
我国的草原大部分分布在陆地边疆少数民族地区。从东北大兴安岭西部往南，沿阴山、贺兰山、阿勒泰山、天山、祁连山至青藏高原是草原地区。在这广阔的草原上居住着蒙古、藏、哈萨克、柯尔克孜、塔吉克、裕固、鄂温克等10多个少数民族。畜牧业是牧区各族人民的主业，是广大牧民生活和生产资料的主要来源，也是当地的经济支柱。森林、草源生态的好坏直接关系到农牧业兴衰，关系到人民生活的改善，关系到民族团结和各民族的共同繁荣。正如江泽民总书记在视察内蒙古时指出的：“这里的生态如何，不仅关系内蒙古各族群众的生存和发展，也关系华北、东北、西北生态环境的保护和改善，意义和责任十分重大，一定要搞好。”
但近年来由于森林、草原植被，耕地受严重破坏，致使水土流失，荒漠化发生、土地盐碱化及洪灾、沙尘暴等自然灾害不断。西部的生态环境的恶化，直接威胁着东北、华北、西北乃至全国。为了改变破坏生态环境的现状，不仅要树立可持续发展的观念，更要加强民族地方法制建设，依法保护生态环境。在执法、司法上严格依法办事，严厉打击破坏生态平衡的滥砍滥伐等掠夺性的开发。防止过度放牧，以及其他违法行为，大力宣传自然资源保护法，使西部各族人民行动起来，自觉遵守法律、法规、西部法律监督机制也要发挥其作用，督促各部门以及全体公民进行综合治理，以实现西部的“绿色屏障”的目标，从而保护好全国的生态环境。（注：王玉：《草原生态建设与少数民族繁荣》，载《民族问题研究》2001年第3期。）
四、民族地方法制建设在西部人力资源开发及人才引进中的作用
西部地区有39%的文盲和半文盲（注：孙家正：《关于西部大开发中的文化建设问题》，载《人民日报》2000年8月9日。）。这与现代化的要求不适应，西部开发的一大重点就是人力资源的开发。长期以来，由于历史和客观条件的限制，西部地区落后的经济发展制约了教育的发展，落后的教育反过来又制约着经济的发展。因此，西部人力资源开发一是要发展少数民族地区的教育事业，进一步提高各民族的文化素质，尽快提高科技人才的数量和质量，西部应制定《民族地方高等教育法的实施条例》、《加强民族地方各类人才素质教育的实施办法》等法规，将教育经费的倾斜，少数民族学生优惠条件知识分子的待遇等用法律形式确认下来。二是要广聚贤才和各专业技术人才。制定对知识分子队伍的培养政策，通过立法，保障知识分子的成长和利益，用好现有人才。稳定现有人才，要制定《关于科技人员突出贡献的奖励办法》等地方性法规，对科技人才要使用合理，吸引和培养科技创新人才，要加强对人才的宏观调控，盘活人才存量。三是制定优惠政策引进外地的高科技的人才。制定《西部地区引进人才的规定》及相关的人才奖励政策，对具有重大贡献的专家，科技人员进行奖励，从而激发科技人员的创新能力，全面提高西部人口素质。
高素质的人力资源是西部大开发最为稀缺的资源，也是决定经济竞争力的重要因素。西部大开发对人力资源和人才引进的关键是政策，“政策是最大的资本，只有用活用足政策，才算把这一无形资本得以合理，充分的使用。”（注：张银花、杨慧敏：《西部大开发是解决我国民族问题的根本途径》，载《民族问题研究》2001年第1期。）法律是具有强制力的行为规范，它的强制性、规范性、稳定性的特点，决定了法治的价值和功能，它不会因领导人的改变而改变。依法治理意味着用法律和制度来治理、管理、协调一切民族事务，使之呈现一种有效的社会秩序状态，它集中反映了人民的意志和根本利益，在各种社会中，充当着“调节器”的角色。在西部大开发中，运用法律调整机制，是社会发展不可或缺的重要手段。
东西部的差距，不仅仅是经济、文化上的差距，而且还是人才的数量和质量上的差距，为了缩短这一差距，不但要靠民族地方立法来保障，靠地方法制来记录和确认西部各项改革的成果，靠国家政策的扶持、倾斜以及执法的落实来保障。西部大开发也给人力及人才带来广阔的发挥才能的机遇，要制定各种政策鼓励各类人才发挥主动性和创造性。更重要的是要进行教育体制改革，把教育看作是增加社会“智力资本的产业”，要改革高等教育模式，改革专业设置，使高等教育适应西部大开发对人才的需求；同时，鼓励发展各种职业教育、成人教育、岗位培训、继续教育，并将其法律化、制度化，使人才充分发挥潜力及创新能力。除此之外，在对西部人才资源开发与保护中还应注重保护人才的智力成果的法制保护，如加强对智力资本的价值评估、投资方式、成果、知识产权保护等方面规范化，完善民族艺术、医药、专利、商标等知识产权保护制度，充分保护科技成果所有者应有的权利。与此同时，也要完善技术成果的评估鉴定制度，防止假冒技术商品流入市场，坑害技术需求者，还应建立和完善民族地方人才及技术市场体系，使之纳入规范化、法制化的轨道。
总之，民族地方法制建设是西部大开发以经济发展为中心，涉及到政治、经济、文化、教育及社会精神生活等各个方面的整个系统的法制建设，是西部大开发的一项重要内容，是西部两个文明建设的需要，是民族团结、社会安定、长治久安的重要保障。西部大开发给地方法制建设提供了历史机遇，西部大开发应有相关的民族地区法律法规出台来给予政策优惠和约束监督，西部大开发才能在一个有序的状态中进行，也才能保证其建设和发展的顺利进行。
收稿日期：2001-03-02
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