巨灾后部分国家和地区恢复重建经验的比较与借鉴——基于资金筹集方式及制度的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,灾后论文,资金论文,经验论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四川汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震，也是近几十年人类遭受损失最严重的自然灾害之一。如何尽快进行灾后重建，是当前面临的重要问题。本文从资金筹集方式及制度的视角，对半个多世纪来部分国家及地区的灾后重建经验进行了比较。
一、部分国家和地区巨灾后恢复重建的经验比较
根据对半个多世纪来全球范围内发生的较典型的巨灾恢复重建经验的比较（见附表），大致可归纳出以下特点：
（一）中央财政是灾后重建的“主力军”
巨灾后重建的资金需求非常巨大（大概是损失的1.5～4倍），一般的企业和个人包括地方财政均无力承担，中央财政是灾后重建中的“主力军”。一是坍塌的道路、桥梁以及其他公共设施方面的重建，需要巨大的资金，中央财政在恢复基础设施方面发挥了巨大作用。美国卡特里娜飓风后，中央财政拨款623亿美元，除用于飓风后搜救、提供饮用水和卫生防疫外，绝大部分被用于道路、通信、供电、排水系统的重建；英国特大洪灾发生后，英国中央政府向地方政府提供了6300万英镑资金，用于抢修受损严重的道路。二是中央财政提供贷款贴息。日本灾后复兴住宅融资由住房金融公库提供，扩充对已借款者的救济措施，并对重建灾民的住宅贷款予以部分贴息；由于美国小企业管理局和联邦紧急管理署都是具有政府背景的非商业性金融机构，其为灾民提供的无需抵押的长期优惠住房贷款，实际上相当于财政贴息的优惠利率贷款；台湾地区中央银行为金融机构办理灾民购屋、住宅重建及修缮等提供长期低利、无息贷款的紧急融资承诺，其资金成本差额及手续费由中央财政承担。三是中央财政出资，组建灾区信贷担保机构。由于灾后许多经济主体遭受重大损失，回到赤贫状态的灾民申请贷款根本无法提供有效的抵押担保物，为帮助弱势灾民取得贷款，台湾财政还与台湾财团法人“9·21震灾重建基金会”共同成立“财团法人中小企业信用保证基金”，对弱势灾民提供了贷款十成范围内的信用保证。
（二）金融机构积极配合
部分国家及地区的金融机构在财政杠杆功能的引导下，积极参与巨灾后的恢复重建工作。一是财政贴息，金融机构为灾民购屋、住宅重建及修缮等提供了长期低利、无息紧急贷款。如9·21地震后，我国台湾地区的金融机构为灾民提供了最高额度为350万元（约人民币87.5万元）的低利贷款，150万元（约37.5万人民币）以下免息，贷款本金展延至第四年开始计算，台湾地区财政为这类贷款提供贴息。二是对灾区原有的住房贷款采取了诸如延期付款、暂时放弃逾期罚款和不对延期付款者进行不良信用登记等措施。如日本阪神大地震后，金融机构采取了对原有住房贷款实行缓缴、减少贷款利息等方式，以减轻那些没有参加地震保险的灾民负担；美国特大飓风后，对那些“楼已不在，贷款仍在”的灾民，许多贷款机构都采取了诸如延期付款、暂时放弃逾期罚款和不对延期付款者进行不良信用登记等措施，延迟还贷期从30天到90天不等。但是还款只是延迟而非免除；我国台湾金融机构还对房屋因震灾毁损经“政府”认定，且震灾前已办理担保借款的灾民，偿还本金展延五年，利率减四码，利息展延六个月后缴付；对受灾企业户的工商货款，台湾金融业对其到期本金展期六个月。
(三)市场力量踊跃参与，为灾后重建提供持续保障
巨灾发生后，部分国家和地区的民间慈善机构、团体及企业发挥了巨大作用。如日本阪神大地震后，很多企业支援了大批物资现金，很多慈善机构团体组织义工和志愿者到灾区帮助灾民重建家园；台湾9·21地震后，大量的纯民间组织如CCF组织等，或独立或结合社会资源，为受灾人口提供跨区域服务，有效保障了资源的高效服务，提高了灾后救助的实际效果。正是由于民间慈善机构、团体以及企业的协调合作及鼎力相助，整个灾后重建工作的进程明显加快。
（四）相关制度不断完善，应对灾害冲击的能力不断提高
国际现行很多防灾制度设计和政策措施都是在每次灾害发生后，在总结经验教训和完善制度设计基础上逐渐完善的，从而使国家应对自然灾害的能力不断提高。如新西兰政府为了吸取1942年地震教训，于1945年建立了被誉为全球运行最成功的灾害保险制度之一——地震保险制度；日本是地震频发国家，日本政府不断总结和完善救灾法规，目前已拥有各类危机管理法律40余部，其中涉及减轻地震灾害的法律达10多部，对地震灾害的预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施作出了具体规定；美国飓风后已通过洪灾保护法案，规定在洪涝灾害地区贷款必须附有洪涝灾害的保险，房屋地震险由2.9%上升到20%，大大降低了因灾害产生的风险。
二、对我国的借鉴
（一）加大中央财政投入力度
汶川地震使得重灾区大部分居民已基本回复到了“赤贫”状态。今年中央财政计划安排700亿元用于抗震救灾，明年还将继续安排（截至6月16日，各级财政投入538亿元，其中中央财政投入492亿元）。由于我国目前尚未建立巨灾保险制度，在现行商业性财产险中地震灾害尚属免责范围，保险赔付资金对于居民灾后重建发挥的作用较小，因此，和巨灾后恢复重建中的国际经验相比，我国中央财政投入力度明显不足。建议一是按照我国政府执政为民的理念和“以人为本”的科学发展观，在合理界定受灾群众的受济等级下，增加因地震死亡、“三孤”人员和受伤人员的抚恤和补助。可根据地震后受灾者的严重程度及自救能力等因素，按不同地区地震的损害程度来划分受灾群众的不同受济等级和援助金额，将财政贴息、国内外募捐所得资金按人头直补，以家庭户为单位分户发放。二是由国家结合受灾地区实际，统一确定重建贷款和修缮贷款最高额度，金融机构可在规定的额度向灾民发放长期、低息住房贷款，贷款本金和贷款利息偿还可参考国际经验，延迟至第4年起平均摊还；对于金融机构贷款成本低于资金成本的部分，由财政对低于部分进行补贴，补贴标准可参考现行五年期八五折的住房贷款利率。三是中央财政发行灾后重建债券。由于以募捐形式进行的境内外资金筹集不具备可持续性，且募集资金和重建所需资金差异巨大，因此中央财政发行灾后重建债券有助于解决重建资金的可持续性问题。
（二）在区分社会责任和商业责任的前提下，提高金融机构参与度
金融机构跟其他企业一样，应该担负起应有的社会责任。但是作为市场经济下自主经营的经济主体，在没有个人破产相关法律制度的背景下，如果金融机构直接对灾区信贷进行豁免，不仅将遭受巨大的损失，而且可能产生严重的道德风险，损害社会信用基础。依据国际惯例，因地震等不可抗因素导致房屋损毁和其他财产损失的，银行与贷款人的债务关系不会因此解除，贷款人仍须还清余款。台湾金融机构较好地解决了社会责任和商业责任的问题。如《九二一地震重建条例规定》，房屋因震灾毁损经政府认定，且震灾前已办理担保借款的灾民，偿还本金展延五年，利率减四码，利息展延六个月后缴付。金融机构还为灾民提供了长期低利贷款、购屋及住宅重建贷款。
建议借鉴上述经验，鼓励相关金融机构在区分社会责任和商业原则的前提下积极参与灾后重建。对于在地震中受到一定损失的企业，可能遇到生产能力不足、原料采购紧张等问题，金融机构应积极为这类企业提供紧急贷款，帮助其扩大再生产；对在地震中受到损失的小企业、个体户及失去工作的灾民参加灾后重建，金融机构可采用小额信贷等多种方式给予支持；对灾区新增加的住房贷款，在财政贴息的支持下提供优惠贷款。
（三）积极调动市场力量投入灾后重建
汶川大地震的一个特点就是受灾损失大、区域广、设施分散，重建难度大。本次地震后，国务院以“一省帮一重灾县”的原则，建立了对口支援机制，这是党中央针对抗震救灾的阶段性特点作出的重大决策部署，体现了社会主义制度的优越性，也有助于提高资源运用效率。
从国际经验来看，灾后的恢复重建将是一项耗时长、耗资大的艰巨工程。为进一步保证灾后重建工作的可持续性，建议一是建立社会化救灾资金投入体系，积极引入更多的民营机构、社会资本和海外资金共同参与灾后重建。如日本阪神地震后，日本政府吸引了约50亿日元的投资资金加入重建基金；台湾财团法人“9·21震灾重建基金会”捐赠10亿元，与台湾财政共同成立“财团法人中小企业信用保证基金”等，为灾区人民和中小企业贷款提供信用担保。鉴于我国当前流动性过剩仍在加剧的现状，建议国家放宽对民间投资的限制，并研究适合社会资金和民营资本进入的多渠道融资方式，促使民间资金介入灾后重建。二是进一步调动市场力量参与重建。居民住房属于个人财产，住房灾后重建中蕴藏着巨大的市场机会。利用市场力量参与住房重建，有助于市场主体自主选择合适的产品提供者，有助于迅速恢复正常的市场经济秩序，还可以杜绝因政府大操大办可能出现的“豆腐渣”工程等。国家可参照限价房和经济适用房的开发方式，通过调动房地产开发企业的社会责任感，严格监管房屋重建质量，并将开发商利率限定在一个较低水平。
（四）尽快出台和完善相关法律法规
1.出台个人破产法。目前，社会各界对如何界定“无偿还能力”颇有争议。如灾区企业或法人与个人之间的借贷或财务往来。民间的借款或经济关系极其复杂，有的只有口头协议，有的一方已死亡或完全丧失偿还或追索能力。对由此而产生的纠纷，在现行没有个人破产法的情况下，只能通过诉讼方式追索，但由于举证困难、法院不胜负担，且大多数判决会无法执行。从国际经验来看，个人破产法出台后，对于地震后一无所有、或所余财物仅够维持基本生活的人，只要向法院申请破产，法院一旦核准，申请人的所有债务自然解除，由法院负责清偿。由于类似汶川地震的灾害还有可能发生，为了保证个人的生存权，为了社会和谐和稳定，建议尽快出台个人破产法。
2.建立巨灾保险制度。我国的《防震减灾法》中规定了“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”，但是，由于地震灾害的高风险性和保险业相对较小的资本规模，各保险公司对地震风险均采取了禁止、严格控制或有限度承保的经营策略，加之居民地震风险意识和保险意识相对较弱，使得商业保险承担地震灾害资金补偿的功能非常有限。据统计，本次地震之后各保险公司对受灾居民积极给予了赔付，但截至7月12日，各保险公司公布的人寿险和财产险赔付总额(已付和预付)仅为5.02亿元，占灾害损失的比例很低，与全球平均30%以上的水平有较大差距，如据美国风险管理解决方案公司测算，飓风后美国保险业给予的保险赔付占整个灾害损失的36%；日本财产保险协会的数据显示，2007年7月日本中越地震后，该协会18家会员公司共向参保者支付了64.8亿日元的地震保险金。由此可见，我国保险业应对自然灾害的作用没有得到充分发挥。总结本次汶川地震的经验教训，运用市场机制，尽快建立我国巨灾保险制度非常必要。
目前，西方发达国家大多都建立了巨灾保险制度以分担巨灾损失，各国还专门通过了相应的法规保证巨灾保险的实施。如美国于1956年通过的《联邦洪水保险法》，1968年通过的《全国洪水保险法》，1973年通过的《洪水灾害防御法》；日本于1966年通过的《地震保险法》，后来又相继颁布了《地震保险相关法律》、《有关地震保险法律施行令》等法律文件。建立巨灾保险制度的关键在于如何在政府、保险、个人间分担风险。如日本的直接保险公司根据法律规定，出售附带地震保险的家庭财产保险，然后将地震保险业务全额分出给日本地震再保险株式会社，后者将一部分业务以非比例超额再保险的方式，转分保给政府（超过一定赔款政府才承担，双方的责任和权益与保险金额之间没有固定的比例关系），一部分作为自己承担份额保留，形成了由保险公司、再保险公司和政府共同分担责任的结构；新西兰的地震保险体系由地震委员会、保险公司和保险协会组成，其分属政府、商业机构和社会机构。建议在建立我国巨灾保险制度的过程中，走政府行为与市场行为相结合的道路，使巨灾风险通过保险的方式向国内外市场转移分散。
3.修订和完善建筑法规、灾害应急机制和募集资金证明机制。一是修订和完善建筑法规。日本阪神地震后，政府加强了对地震研究、都市建筑防震工作和交通防震的重视，连续３次修改《建筑基准法》，把各类建筑的抗震基准提高到最高级别：除木结构住宅外，商务楼抗8级地震，使用期限超过100年。1949年以来，我国22个省区遭受了100多次破坏性地震，倒塌建筑物损失巨大（本次地震震中烈度达到了11度，倒塌建筑物达1.2亿平方米以上）。因此，增强建筑物应对自然灾害的能力，尽快完善有关法规，提高建筑物的抗震标准迫在眉睫。二是完善突发灾害的应急机制。大部分国家和地区巨灾后恢复重建均需多部门之间的协调和配合。建议在现有的国家应急预案和响应机制的基础之上，设立机构化的国家巨灾协调处置机制，在巨灾发生后启动。三是建立募集资金证明机制。截至6月30日，我国通过多渠道、多场合募捐的国内外捐赠到账资金达552.7亿元。但由于资金募集缺乏规范和监督，一定程度上造成募捐的隐性攀比和强制进行，慈善募集机制的可持续性被弱化在所难免。为确保慈善募集机制的可持续，建议建立规范的募集资金证明机制，通过有关部门及非政府组织共同对募捐资金登记和汇总，为机构和个人的捐助行为提供规范的证明。
4.建立存款保险制度。存款保险制度的核心是通过建立市场化的风险补偿机制，合理分摊政府、股东和存款人因存款类金融机构倒闭而产生的财务损失，保护大多数小额存款人的利益，避免危机扩散和传递，增强公众对金融体系的信心，维护金融体系的稳定。本次汶川地震已经使得很多受灾严重的地方金融机构资不抵债，如何确保受灾群众的合法存款利益得到足额、及时支付，对我国加快建立存款保险制度提出了新的挑战。
标签：地震论文; 巨灾保险论文; 日本地震论文; 地震自救论文; 金融论文; 金融机构论文; 资金筹集论文; 财政制度论文;