中国政策咨询业发展的现状、问题及对策研究，本文主要内容关键词为：中国论文,咨询业论文,现状论文,对策研究论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D601 文献标识码：A
文章编号：1008-4533(2001)02-0039-04
政策咨询是对国家、政党为实现一定历史时期的路线、方针、任务而规定的行动准则进行研究、查询和考证的智力行为，是实现决策科学化、民主化的重要手段。政策咨询机构及其从事的咨询活动，作为现代领导者、决策者的“思想库”、“智囊团”，日益得到国际社会的普遍认同。
一
我国的政策咨询研究机构，是在党的十一届三中全会以后，随着党的工作重点的转移，为适应以经济建设为中心和改革开放新形势的要求而设立的，从此，政策咨询业在我国逐步发展起来。纵观这一历程，根据咨询的重点，我国政策咨询业的发展大致可分四个阶段：
第一阶段：从党的十一届三中全会至党的十二届三中全会。党的十一届三中全会，开创了中国经济体制的改革，也为我国政策咨询业的发展奠定了坚实的思想基础，从此，政策咨询在中华大地上逐步发展起来。从1979年开始，党中央先后成立了中央书记处研究室、中央农村政策研究室，国务院先后成立了4个研究中心，中央和国务院各部委也都相继成立了政策研究机构。随后，北京、上海、四川、辽宁等省、市也都成立了研究室、政策研究室或经济研究中心。虽然名称不尽相同，但职责几乎一致，就是为党和政府的决策提供咨询、参谋作用。比如，国务院技术经济研究中心成立后不久，就根据小平同志提出的到本世纪末国民经济翻两番的设想，组织了500多名专家，从战略的角度对《2000年的中国》进行了研究。这一研究对进一步理解小平同志提出的战略目标，以及十一届三中全会所决定的实现中国现代化的总体任务，起了重要的作用。
第二阶段：从党的十二届三中全会至小平同志南巡。以1984年党的十二届三中全会为标志，中国的经济体制改革进入了第二个阶段。经济体制改革的重点转向城市改革，进入全面的经济体制改革阶段。从此，我国政策咨询业的发展也进入了一个新的阶段。这一阶段，政策咨询的突出特点是把改革和发展密切结合起来进行研究，在改革方面，积极探索如何突破旧体制的束缚，在发展方面，努力寻求有利于解放生产力的新模式。围绕着价格改革、财税体制改革、外贸改革、企业改革等问题，党中央和国务院以及地方各级咨询研究机构做了大量的工作，为形成全国一致的有关改革的思路和方法，各级政策咨询人员做出了巨大的贡献。
第三阶段：从小平同志南巡至党的十五大。1992年小平同志视察南方，发表著名的南巡讲话，再次吹响了中国改革的号角，从此，中国的改革进入了第三个阶段。这一阶段改革的重点就是从冲破旧体制转向建立社会主义市场经济的新体制。通过过去十几年的改革开放实践，我们已经初步形成了一套符合中国实际的体制模式，这就是社会主义市场经济体制的框架。在这个阶段，我国的政策咨询主要是在贯彻党的十四大精神的基础上，开始全面研究在社会主义市场经济条件下经济发展过程中出现的一些带有规律性的问题，对系统阐述、进一步丰富社会主义市场经济的理论体系和体制框架，做出了积极的努力，取得了丰硕的成果。
第四阶段：从党的十五大以后。1997年召开的党的十五大，是中国共产党在本世纪召开的最后一次全国代表大会，十五大高举邓小平理论的伟大旗帜，科学制定了党在社会主义初级阶段的基本路线和行动纲领，准确规划了把建设有中国特色社会主义的伟大事业全面推向21世纪的宏伟蓝图。从党的十五大到下世纪的前十年，是我国实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期，中国的改革也进入了攻坚阶段。这个阶段改革的重点就是建立比较完善的社会主义市场经济体制，从而促进国民经济持续、快速、健康发展。在这个阶段，我国政策咨询的重点是紧紧围绕十五大所绘制的战略目标和基本纲领，密切结合国内各项改革以及风云变幻的国际局势，深入研究中国社会主义现代化建设特别是中国如何迈向21世纪的一系列关键性问题。
回顾20年来我国政策咨询业的发展历程，我们可以清楚地看到至少取得了如下几个方面的成就：第一，建立了政策咨询机构，从中央到地方，各个部门、各级组织都不同层次地建立了研究室、政策研究、经济研究中心、决策咨询委员会等名称不一的咨询机构，基本上形成了一个完整的政策咨询网络体系；第二，形成了政策咨询风尚，十一届三中全会以来，党和政府每一项大政方针的出台，都是在广泛征求专家学者、政府官员、民主人士、人民群众意见的基础上，经过了认真的调查研究，反复的科学论证后而慎重做出的，在决策科学化、民主化方面取得了可喜的进步；第三，培养了政策咨询队伍，目前中国拥有世界上最为庞大的政策咨询队伍，许多政策咨询人员早已成为某一学科、某个领域的专家学者；第四，取得了政策咨询硕果，无论是党的各项决议，还是政府的各项政策，以及人大批准的各项计划，甚至包括国家的根本大法，比如《中共中央关于经济体制改革的决定》、《中国的能源政策》、《中华人民共和国宪法》等，无一不是凝聚了政策咨询人员的心血；第五，积累了政策咨询经验，政策咨询是一项新生事物，改革开放以来的20年，是我国政策咨询最活跃、取得成效最大的黄金时期，积累了丰富的咨询经验，这为21世纪中国政策咨询业的发展奠定了良好的基础。
二
在充分肯定我国政策咨询业发展的成就的同时，我们更应该清醒地认识到，与发达国家的咨询业相比，我国的政策咨询业发展仍处于初级阶段。无论从外部环境还是自身发展来看，中国的政策咨询业同即将迈入21世纪的发展机遇和建立、完善社会主义市场经济体制的客观要求都还存在着许多差距和问题，主要有：
第一，咨询意识有待增强。党中央和国务院一直非常重视政策咨询工作，每年都召开一次全国性的政策咨询工作会议，始终坚持重大事件、重大决策的科学化、民主化程序。可是在一些地方和部门却存在着对政策咨询工作认识不足，重视不够，政策咨询意识淡薄的现象，而且越到基层，情况越严重。其突出表现是，随着政治体制改革的深化和机制的转换，目前有的地方将政策咨询机构或撤销，或合并、或随意抽调骨干，造成从事政策咨询工作的同志思想不稳定，对今后机构的设置问题疑虑重重。在一些决策领导者那里，政策咨询人员被当作“替补”，什么地方缺人就用政策咨询人员去补。有的地方，政策咨询人员被当作秘书班子用，打电话，发通知，起草文件或讲话稿，甚至忙于会务等等。所有这些，都从根本上违背了设立政策咨询研究机构的初衷。
第二，咨询水平需要提高。20年来，我国的政策咨询机构，无论在经济发展战略方面，还是在改革与发展相互关系方面，以及宏观与微观、定性与定量相结合方面，都取得了一定的成绩，有的研究成果已被决策层采纳，取得了良好的经济效益和社会效益。但从总体上看，政策咨询机构如何为党委、政府决策服务的问题未从根本上解决，主要是咨询工作水平不适应领导决策的需要，许多课题“面向”不够，贴得不紧，没有真正抓到领导的“痒处”，不是急领导之所急，想领导之所想，许多研究成果动辄几万字、十几万字，有的甚至几十万字，既难看完，也难看懂，许多对策建议大而化之，人云亦云，不能解决实际问题，有的建议虽好，但缺乏可操作性，无法进行具体决策，等等。这些问题不解决，要想提高政策咨询的社会地位，引起领导决策者的足够重视，恐怕是一句空话。
第三，咨询方法尚待改进。咨询业是一项技术性很强的工作，目前我国的政策咨询依然是定性分析多，定量分析少，咨询方法陈旧，专业技术落后。咨询产业的发展离不开丰富的信息资源，而我国的信息资源开发利用并不充分，信息的社会化程度不高，这使得政策咨询业的发展受到制约。由于我国的咨询业处于分散状态，制约了现代化技术的应用，就拿数据库来说，我国建立的数据库数量少，其中又以自然科学的居多，而经济、商业、社会科学的数据库与国外相比无论规模还是数量都远远落在后面。
第四，咨询机构仍需完善。我国政策咨询业的发展，从总体看才刚刚起步，主要是发展了官办的政策咨询机构，从而使得咨询与决策“两张皮”的问题未能从根本上解决，这是当前影响政策咨询业发展的一个重要原因。而国外的情况却大不相同，官办、民办的政策咨询机构都有，而且平分秋色，如美国的兰德公司综合研究所、英国的伦敦国际战略研究所等，均对本国政府战略和政策的制定影响极大。我国政策咨询机构单一的状况，严重影响了咨询质量的提高，而现在咨询业的实力，即一个社会脑库的数量和质量，已经成为衡量一个国家的发达水平和社会进步程度的重要标志。
第五，咨询人员素质亟待提高。我国目前设置的政策咨询机构往往存在三种情况：一种是把政策咨询机构作为安置离退休人员或容纳社会名流借以为有关领导“装门面”的名誉性组织。咨询人员是从领导岗位退下来的所谓“二线人物”，称顾问、参事或调研员。这些人虽然具有丰富的实践经验，但大多知识陈旧、年老多病或精力不支。另一种是把政策咨询机构作为一块人事跳板，培养锻炼“新手”，人员多是新分配和调进的大中专生。这类人由于年轻，社会经验少，理论与实践不平衡，使他们在咨询工作中常常流于空泛，认识问题缺乏深度。还有一种是以一批知识渊博，经验丰富，实际工作能力强的中年知识分子为骨干的队伍。但是，他们之中有的已担任一定的领导工作，需要匀出大量的时间处理日常行政事务；有的身心负担沉重，主要包括职务、职称的提升和评聘，工资挂钩和靠档等。这些，都在一定程度上影响了他们知识和技能的发挥。
另外，在理论研究上，我国还没有专门的咨询研究机构，连群众性的咨询学术团体也没有，咨询理论研究成果不多，这使得咨询工作经验上升为理论困难重重，因此，加强咨询理论的研究成为刻不容缓的课题。
三
21世纪已经向我们走来，我们正处在一个经济和社会都以空前的速度发展和变革的时代，新情况、新问题层出不穷。这既给政策咨询业发展以大好的时机，又向政策咨询业提出了严峻的挑战。为了适应新的形势，抓住机遇，迎接挑战，不断提高我国政策咨询的水平，全面开创政策咨询工作的新局面，当前我们必须努力做好以下几个方面的工作。
第一，必须提高决策者的咨询意识，充分认识政策咨询的重要意义。政策咨询机构在党的十一届三中全会以来，从中央到地方都已逐步建立，在社会、经济、科技、文化、生态等方面为各级党委、政府提供科学的决策依据，发挥了应有的作用，已经成为决策民主化、科学化的重要环节。决策者在决策中如何正确认识和充分发挥政策咨询专门研究人员的作用，是关系决策成败的大事，必须引起高度重视。努力提高决策者的咨询意识，强化决策者的咨询观念，是实现决策民主化、科学化的重要保证。江泽民同志指出：现代领导决策者“要有智力上的延伸，没有智力的延伸，没有智囊团是不行的。需要组织一批智囊团，为领导决策提出各种可供选择方案，并且协助做出正确的选择。”这一指示对于强化政策咨询意识，做好政策咨询工作具有重要的意义。
第二，扎实开展调查研究活动，全面提高政策咨询的成果质量。毛泽东同志说过：“没有调查就没有发言权”。对于政策咨询工作来说，没有调查研究，就没有政策咨询权。当前，我们面临的形势发展变化快，经济和社会发展越来越复杂化，没有现成的东西可以照搬照抄，要为党委、政府作出正确决策提供依据，就必须老老实实地对客观事实作充分的调查研究。政策咨询研究不同于一般性的理论探讨，不能只坐在办公室里查资料、看统计数字，闭门造车，而必须深入实际调查研究，不断总结新经验，发现新问题。政策咨询的题目应出自社会现实，政策建议也应建立在现实基础之上，而且还要回归到现实中加以检验。深入接触现实，切身感受现实，才能深刻了解现实，才能选准题目，提出切实可行的政策建议。社会实践是丰富多彩的，通过深入实际了解和把握社会发展的脉搏，获得对现实的切身感受，就会点燃智慧的火花，更充分地发挥自己的聪明才智，更科学地给决策者提供正确的决策方案。
第三，积极转变咨询服务职能，迅速拓宽政策咨询的发展空间。当前我国的政策咨询机构几乎都是官办的，作为党委、政府的政策咨询机构，主要任务当然是为各级党委、政府的宏观决策服务。但从整个社会的咨询业发展看，为政府政策咨询服务只是咨询业中的一部分，今后咨询业中的很大比例将转为企业咨询，为企业服务。从长远看，咨询业的对象将会由以往主要是为政府服务转向今后要注重为企业服务这样的格局变化。因为随着市场经济的发展，企业成为市场的主体，企业搞咨询的需求越来越大，对企业咨询将成为整个咨询业中最重要的领域。因此，政策咨询机构必须尽快调整发展思路，积极转变咨询职能，充分发挥自身优势，努力实现服务多元化，逐步探索咨询产业化的发展途径。
第四，切实加大政策扶持力度，不断改善政策咨询的环境条件。改善政策咨询机构的环境和条件是做好政策咨询工作的重要环节，没有一定的条件和环境，要做好咨询研究工作是不可能的。首先，在硬件上要对政策咨询机构给予足够的扶持。解决政策咨询机构经费不足的问题，可更多地借鉴国际经验，如通过设立基金或基金会的方式，谋求长期的资金支持。国务院发展研究中心设立的“中国发展研究基金”，为我们开了一个好头，树立了榜样。其次，在软件上要给政策咨询部门参事议事的位子，对党委、政府召开的有关会议要让咨询部门的负责人参加，目的是为了经常了解、掌握决策者们在想些什么？再次，鼓励非官办政策咨询机构的发展，打破机构单一的格局。现在社会上也有一些研究机构在从事政策咨询服务，而且其中一些机构在人员和资金支持上都有相当实力，但总的来说还发展不够。政策咨询机构的多样化，将有助于通过相互竞争，不断提高咨询质量，全面促进政策咨询业的健康发展。
第五，努力加强学习更新知识，进一步提高政策咨询人员的自身素质。提高咨询人员的自身素质，是做好政策咨询工作的基础工程。当前最重要的是要认真学习和掌握邓小平理论和党的十五大精神，及时准确地理解党中央的路线、方针和政策。与此同时，还要重视通过学习，不断充实和更新有关政治、经济、科技、文化、法律等方面的知识，在“学习、学习、再学习”的氛围中切实提高咨询人员的素质。首先，必须提高政治思想素质。只有讲政治，才能总揽全局，在风云变幻的国际政治斗争中掌握主动，在政策咨询研究中保持正确的政治方向。政治思想素质提高了，就可以增强抵御各种腐朽、错误思想的能力，经得起各种风浪的考验，在改革开放和社会主义现代化建设的伟大历史变革中坚定正确的信念，坚持全心全意为人民服务的宗旨。其次，必须提高文化科技素质。政策咨询人员的文化和科技水平的高低，直接关系到研究成果和提出建议方案质量的高低，没有较高的文化素质和科技知识，很难研究出超常规、高水平的决策方案来。在政策咨询队伍里，要稳定高素质的研究骨干，特别是要大力培养学科带头人，为他们的工作创造条件。对那些不适应咨询研究工作的人员，鼓励或调离到合适的岗位上去工作。对一部分有实践经验，对问题有独特见解而文化专业知识程度相对较低的同志，要有目的地安排到大专院校学习深造，使他们尽快适应政策咨询工作的需要。再次，必须提高研究分析素质。在发达国家，咨询业是一个知识密集、技术手段更新快、成长迅速的行业。在目前人们谈论较多的“知识经济”中，增长最快的若干行业都与咨询业有不同程度的联系。提高政策咨询人员的研究分析素质，目前急需学习、引进一些先进的研究与分析方法。要了解国际上高水平的咨询研究是如何做的，有哪些先进的方法和手段，然后在了解的基础上加以改进和创新，努力使我国的政策咨询工作赶上、达到世界先进水平。
收稿日期：2000-11-13