农村税费改革仍然任重道远，本文主要内容关键词为：任重道远论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
去年，中央在安徽以省为单位进行农村税费改革试点取得了明显成效。一方面，初步规范了农村分配关系，较大幅度地减轻了农民负担，农民税费负担下降了31%，人均负担由109.4元减少到75.5元。同时有效地遏制了农村“三乱”，仅省政府公布取消的各种行政性收费、集资、政府性资金就达50多项。另一方面，以税费改革为契机推动了各项配套改革，改善了党群、干群关系，促进了农村社会稳定。
实行农村税费改革，是在家庭承包经营的基础上深化农村改革的一个重大步骤，是顺民意、安民心的德政之举，是江泽民同志“三个代表”的重要思想在农村工作中的具体体现。但是，农村税费改革是在过去问题积累多年、积累较深和当前农业结构调整、农民增收遇到较大困难的情况下进行的，推进和深化改革仍然任重而道远。
一、目前改革取得的成效具有阶段性和不稳定性，导致农民负担过重的原因还没有从根本上解决，必须对改革的长期性、艰巨性、复杂性有足够的思想认识
在过去的一年里，安徽省委、省政府把进行农村税费改革试点作为重大的政治任务，把执行税费改革政策作为对“全省各级党委、政府，各个部门，全体党员干部政治觉悟、党性观念、全局观念、领导水平、工作能力、工作作风、工作方法的严峻考验，全面考核”。从省到乡镇，各级都建立了党政主要领导亲自抓、负全责的领导机构，严明纪律，不断强化教育和督查，及时查处典型案例。声势之浩大，纪律之严明，是多年来所没有过的，基层干部把违背税费改革纪律喻为“高压线”。即使在这样的形势下，由于乡村“财力缺口”的压力和少数干部认识不到位，一些地方仍然存在政策执行不到位甚至走样的问题。经过层层督查和群众来信来访的查处，尤其是实施对乡村财政转移支付后，一定程度上缓解了“财力缺口”的压力，这些问题在不同范围、不同程度、不同环节得到一定的纠正，但产生问题的根源还没有解决。
在实行财政转移支付后，乡村“财力缺口”的压力依然较大，一些难题还暂搁置一边。改革后，全省乡村两级政策内减少财力16.9亿元，但各地反映的财力下降远远大于省里核定数，原因就在于没有包括制止“三乱”减少的收入在内。据调查，一些地方切掉的“三乱”收入与政策性财力减少的数额大致相当，少数地方甚至更多。虽然“三乱”收入不是合法收入，但却是过去支撑基层组织运转财力的组成部分。因此，尽管转移支付填补了乡级85%、村级65%的政策性“财力缺口”，但日子仍不好过。另外，为保证改革试点顺利推行，一些难题暂时放在一边没有触及，如乡村两级普遍负债等问题。据安徽财政部门调查，仅乡镇一级财政负债平均达300多万元，远远超过了乡镇的承受能力，对干部压力非常大。一些债务是乡村干部自己亲手借的，有的债权人不断到办公室、到家里催逼还债，甚至把政府和干部告上法庭，基层干部苦于无策。一些同志认为，沉重的乡村债务若不能妥善处理，还得在农民身上打主意。
只要现实压力没有根本缓解，在改革氛围弱化的情况下，农民负担就有可能反弹甚至反复。从当前暴露的问题看，近期反弹主要形式不会与税改大政策正面冲突，将以“似是而非”的改革名义出现，如以“一事一议”名义突破上限，以“统”代“议”；以建成公益事业为由偿还债务；以收缴生产费用和清收“尾欠”之名加码收费；以“两工”名义统一或强迫以资代劳，等等。对中长期反弹的形式难以预料，有可能会故态复萌。因此，不能以改革即期成效为满足，必须对农村税费改革的长期性、艰巨性、复杂性甚至反复性有足够的思想认识。
二、农村税费改革应当在相关配套改革和加强法治上下功夫，这是决定改革能否成功的关键所在
我国历史上曾搞过多次税赋改革，初唐的租庸调制，中唐的两税法，宋代的方田均税，明朝的一条鞭法，清代的摊丁入亩等，其宗旨都是要求把从朝廷到基层的明暗正杂税（赋、役）“悉并为一条”，“一切总征之”，并同时下令不得再征他费，往往还给农民发放“易知由单”（法定税目表），允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。这些改革的确可以在短期内使“向来丛弊为之一清”，但无一例外持续的时间都不长。而且每一次变革，都为后来的加税增费垫高了门槛，使农民负担更加沉重。明末清初思想家黄宗羲对此作过深刻的反思，总结为“积累莫返之害”，被称作“黄宗羲定律”。
产生“黄宗羲定律”的主要原因有两条：其一，在人治或缺乏法治的社会里，难以制止“丛弊为之一清”之后，随着时间的推移，再因地、因时、因事、因人“巧立名目”增加税费现象发生。其二，就税制改革抓“减负”，而没有从机制上消除加重税赋（役）的内在原因，当政府和官员的日子不好过时，仍然要在农民这一弱势阶层的身上打主意。这次农村税费改革与历史上的税赋改革性质不同，但基本思路大致相同，即通过并税除费、标准控制来减轻农民负担。能不能走出“黄宗羲定律”所述的怪圈，除了努力加强法治外，还取决于采取相关配套改革措施，消除增加农民负担的内在因素，这既是巩固税费改革成果的必然要求，更是减轻农民负担的治本之策。
乡镇政府职能过宽、机构臃肿、人员庞杂、支出膨胀，是造成农民负担过重、乡镇财政入不敷出的主要原因。实行分税制后，中央集中了财权，但事、责却留在地方、留在基层，没有建立健全相应的转移支付制度，更加重了这种趋势。这些也就是配套改革的重点。从机制和制度上制止乡镇政府和村级组织支出膨胀，必须把转变职能与减人、减事、减支结合起来，进行乡镇机构改革。总结历次机构改革的经验教训，职能不转，事和人减不下来，支出也就减不下来，即使暂时减下来了也会反弹。同时，上级政府和有关部门要给基层“松绑减压”，切实转变作风，制止不切实际、超越乡镇政府职能的各类达标升级活动。
事权与财权相统一，是政府能够正常履行职责的基本要求。按照分税制原则，需要中央政府决策和承担的事务，由中央财政支出：需要由中央政府决策，地方政府承担的事务，就由中央和地方财政共同支出。目前乡镇政府承担着与其财力不相适应的职能，如义务教育、计划生育以及国防等职责，支出负担很重。特别是义务教育已成为乡镇财政最大的负担，一般占财政支出的70%以上。义务教育是国策，是中央的决策，农村义务教育不应该完全由乡镇政府进而由农民承担，而应该由各级政府共同承担。鉴于乡镇乃至县级财政困难状况，中央和省级政府应承担50%以上。同时积极完善分税制财政体制，加大对欠发达省份的财政转移支付力度，重点建立一些专项转移支付制度。
三、进一步降低农业税负应当成为一种政策选择
按照这次农村税费改革方案，在减轻当前农民负担的同时，却增加了农业的负担。改革之后，税费负担跟地走，农业税税率由原来实际税负2.5%增加到7%，加上附加达到8.4%。有人认为这一税率不算高，低于历史上长期实行的“什一税”。但深入分析的结论正好相反，过去种田主要用人力、畜力和农家肥，物质费用低。而现在依赖化肥、农药和农用机械等投入，物质费用高。1999年全国粮食统计资料显示，每亩物质费用占亩产值的45.8%，每亩粮食纯收益只有57元。税费改革后，安徽每亩农业税及其附加占粮食净产值达21.8%，每亩粮食纯收益仅为29.1元。这样的农业负担水平，无论与工商企业税负比，还是与国际农业税负相比，都明显过高过重，不利于稳定粮食等农业生产，不利于提高我国农业的国际竞争力。
为什么在农民减负的同时，会出现农业增负的问题？从表现上看，是在减轻农民负担的前提下，将原来跟人走的“费”改为跟地走的“税”，也就是说是由于负担的主体和方式不同而形成的。但实质上是目前农村税费改革政策的设计，仍然局限在就农村内部抓改革。农民负担过重的根本原因不是来自农村内部，农民原来承担的“三提五统”是农村过高甚至不合理的行政管理成本和社会发展成本，不应该完全由农民承担。尤其目前绝大多数乡镇的财政是农业财政，完全依靠农民和农业税收保证乡村组织正常运转，既不可能也不合理。现行的税费改革政策方案，是减轻农民负担的阶段性目标，必须在现行政策的基础上有新的突破。
解决农民减负与农业增负的矛盾，达到农民与农业双减负，必须跳出仅限于农村内部抓税费改革的圈子。农业和农村为我国的工业化、城市化乃到整个国民经济发展作出了重大贡献甚至牺牲，目前仍处于资金净流出的状况。在综合国力明显增强的新的历史条件下，面对新的发展形势，国家应从宏观经济发展战略和国民收入分配格局上，重新审视和调整农业和农村经济政策，切实改革实际存在的重工轻农、重城轻乡状况，制定一系列向农业和农村倾斜政策，进一步加大农业投入，促进农业和农村经济发展，增加农民收入，增强农民购买力，推动国民经济健康发展。
加大对农业投入，实行国民收入分配向农业和农村倾斜，最直接、最有效的方式就是减轻农民和农业负担。可以采取的政策选择是：在目前农村税费改革试点政策基础上，进一步降低农业税率，可以维持原来农业2.5%左右的实际税负水平。对税改后新增部分（原来的乡统筹、村提留），全国约600多亿元，由中央和地方财政共同承担，中央根据各省市经济发展水平，制定相应的转移支付制度。实行这一政策是可行的，中央已决定拿200至300亿元，如果再将粮食流通环节的价格补贴，通过降低农业税率补贴到生产环节（既促进农业发展、保证粮食安全，又最大限度地使农民得到实惠），缺额不大。实行这样的政策后，解决了现行方案的政策性“财力缺口”，对于由制止“三乱”减少的收入，则通过配套改革来消化，从而达到农民和农业双减负。
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